Адміністративно-правові форми управління у сфері забезпечення екологічної безпеки держави

У статті автором досліджено сутність та види адміністративно-правових форм управління у сфері забезпечення екологічної безпеки України. Розглянуто поняття та здійснено класифікацію актів управління у сфері забезпечення екологічної безпеки, особливості адміністративних договорів щодо охорони навколишнього природного середовища, а також вчинення інших юридично значущих дій дозвільного та ліцензійного характеру в екологічній сфері. екологічний адміністративний ліцензійний

Ключові слова: форми державного управління, екологічна безпека, акт управління, адміністративний договір.

В статье автором исследована сущность и виды административно-правовых форм управления в сфере обеспечения экологической безопасности Украины. Рассмотрены понятие и осуществлена классификация актов управления в сфере обеспечения экологической безопасности, особенности административных договоров по охране окружающей природной среды, а также совершение иных юридически значимых действий разрешительного и лицензионного характера в экологической сфере.

Ключевые слова: формы государственного управления, экологическая безопасность, акт управления, административный договор.

In the article the author explored the essence and types of administrative and legal forms of governance in the sphere of ensuring environmental safety of Ukraine. The concept and classification of governance acts in the sphere of ensuring environmental safety, features of administrative agreements for the protection of the environment, and other legally significant actions of licensing and licensing in the environmental sphere are considered.

Key words: forms of governance, environmental safety, governance act, administrative contract.

Постановка проблеми. Форми управління, як спосіб зовнішнього вираження його змісту, відіграють дуже важливу роль, оскільки саме за їх допомогою втілюються в життя правові приписи, виконуються правові норми, а також вчиняються дії, які тягнуть за собою виникнення, зміну або припинення правових відносин.

Як відомо, певна частина форм управління виражає владно-розпорядчі повноваження органів держави, реалізується в рамках закріплених за ними повноважень; згоди іншої сторони правових відносин на застосування таких форм, як правило, не потрібно, а отже, на цій підставі ми можемо зробити висновок про їх адміністративно-правову природу. У той же час таке визначення форм управлінської діяльності майже не зустрічається в науковій літературі, а тому потребує певного наукового аналізу.

Питанням дослідження змісту та видів форм державного управління у свій час були присвячені праці В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, Т.О. Коломоєць, В.Я. Малиновського, А.Ф. Мельник [1-5] та інших. Зауважимо, що питання змісту та особливостей окремих форм управління в галузі екологічної безпеки не були предметом спеціальних досліджень наукової спільноти, що робить зазначену працю актуальною та спрямованою на вирішення нагальних питань здійснення державного управління.

Метою статті слід визначити проведення аналізу змісту та видів адміністративно-правових форм управління у сфері забезпечення екологічної безпеки держави, дослідження їх особливостей та напрямів впливу на суспільні відносини в екологічній сфері.

Виклад основного матеріалу. Як відомо, в адміністративно-правовій літературі формою державного управління вважають будь-яке зовнішнє вираження конкретних однорідних дій державного органу, його структурних підрозділів та службових осіб, котрі здійснюються з метою реалізації функцій управління [4, с. 511], або зовнішньо виражену дію - волевиявлення суб'єкта управління, здійснене в рамках режиму законності та його компетенції для досягнення управлінської мети [6, с. 202].

Узагальнюючи зазначені думки, можна зробити висновок, що під формами управління у сфері забезпечення екологічної безпеки України слід розуміти зовнішньо виражені однорідні дії органів державної влади, їх відокремлених та структурних підрозділів, посадових осіб, які в основному реалізуються на підставі нормативно-правових актів, у межах визначеної компетенції з метою забезпечення такого стану навколишнього природного середовища, за якого здійснюється попередження погіршення екологічної обстановки, виникнення небезпеки для здоров'я людей, а також із метою оптимізації власної повсякденної діяльності та внутрішньої структурно-функціональної організації.

Найбільш розповсюдженою класифікацією форм державного управління є їх поділ на правові та неправові. Як зазначає А.П. Коренєв, характерна риса правової форми управління полягає в тому, що тут найбільш чітко проявляється державно-владний, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер повноважень органів управління та їх посадових осіб [7, с. 175]. В.Б. Авер'янов до правових форм відносить ті, використання яких спричиняє виникнення конкретного юридичного результату: видання юридичних актів, застосування примусових заходів тощо; вони виступають як юридичні факти і можуть породжувати (змінювати, припиняти) адміністративно-правові відносини До неправових належать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають, тобто не спричиняють виникнення конкретного юридичного результату: організація та проведення нарад, обговорень, розробка проектів планів, прогнозів, програм, методичних рекомендацій, здійснення заходів щодо підвищення якості та ефективності управлінської праці і т. ін. [1, с. 278].

Схожих поглядів дотримується Ю.П. Битяк, який говорить, що в процесі управлінської діяльності відповідні органи виконавчої влади (посадові особи) на основі чинного законодавства самостійно встановлюють обов'язкові правила поведінки (норми права) з питань, що віднесені до їх компетенції. Тобто діяльність органів управління пов'язана з виданням правових актів, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки, ведуть до виконання, зміни або припинення адміністративних правовідносин між суб'єктом і об'єктом управління і є правовими формами. Здійснення виконавчої влади в правовій формі є виразом того, що повноваження, якими наділені управлінські органи, мають державно- владний характер [8, с. 134].

Із цього приводу ми маємо висловити думку, що поділ форм управління на правові та не- правові є дещо некоректним, оскільки так звані "неправові форми", хоча і напряму не зумовлюють настання відповідних правових наслідків, але все ж таки ґрунтуються на нормах права (наприклад, за органом закріплено повноваження щодо організації діловодства), а якщо навіть вони і неврегульовані нормативно, все одно їх застосування неодмінно має ґрунтуватися на принципі законності.

Більш доцільним буде поділ форм управління на адміністративно-правові та організаційні. Основними ознаками адміністративно- правових форм є те, що саме в них проявляється підзаконний, владно-розпорядчий характер діяльності суб'єктів управління, їх підрозділів та посадових осіб. Така діяльність має адміністративно-правову природу, а отже, її зовнішні прояви можна визначити як адміністративно-правові. Адміністративно-правові форми управління мають такі ознаки: здійснюються від імені держави, встановлюються в нормативно-правових актах, є вираженням виконавчо-розпорядчих повноважень органів управління.

На цій підставі пропонуємо до адміністративно-правових форм управління віднести видання нормативних та індивідуальних актів управління, укладання адміністративних договорів, вчинення інших юридично значущих дій. Наступним розглянемо особливості зазначених форм стосовно сфери екологічної безпеки України.

Вчені-адміністративісти визначають акт державного управління як офіційний припис, який заснований на законі, прийнятий суб'єктом управління на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення і в межах його компетенції, з додержанням встановленої процедури та форми і який тягне за собою певні юридичні наслідки [8, с. 139]. В.К. Колпаков підкреслює, що акти державного управління - це, насамперед, владні, підзаконні, втілені у встановлену форму волевиявлення суб'єктів державного управління, що безпосередньо впливають на правові норми і відносини з метою їх удосконалення відповідно до державних інтересів [6, с. 213]. Наведені визначення дають нам змогу виокремити ознаки таких актів управління:

1) вони є різновидом державного управлінського рішення, тобто мають владний характер та є обов'язковими для адресатів;

2) видаються на основі закону і мають відповідати йому, тобто є підзаконними;

3) мають односторонній владний характер;

4) встановлюють відповідні моделі поведінки суб'єктів, яким вони адресовані: дозвіл на вчинення відповідних дій, дотримання певного порядку, заборона вчинення окремих дій;

5) видаються уповноваженими органами держави та їх посадовими особами;

6) видаються з дотриманням певної процедури та форми;

7) є підставою для виникнення, зміни або припинення суспільних відносин.

У сфері екологічної безпеки як форму управління, насамперед, слід виділити видання нормативних та індивідуальних актів управління. Відмінність нормативних актів управління від індивідуальних полягає в тому, що нормативні акти містять адміністративно-правові норми, які регулюють сукупність однорідних відносин у сфері екологічної безпеки держави, розраховані на неодноразове застосування та розповсюджуються на невизначене коло осіб. Такі акти встановлюють загальні для учасників відносин у сфері екологічної безпеки права та обов'язки, а також відповідальність за їх неналежне виконання або реалізацію. У свою чергу, індивідуальні акти управління відрізняються від нормативних тим, що мають конкретного адресата та розраховані на однократне застосування.

Серед нормативних актів управління можна виділити Правила розробки нафтових і газових родовищ від 15.03.2017 [9], Порядок функціонування електронної системи здійснення дозвільних процедур у сфері поводження з відходами від 18.05.2016 [10] та ін.

До індивідуальних актів управління можна віднести, наприклад, розпорядження та накази про призначення або звільнення з посад певних осіб в органах, що формують або реалізують політику держави у сфері екологічної безпеки, зокрема "Про призначення Дмитренка Г.В. державним секретарем Міністерства екології та природних ресурсів України" від 18.01.2017 [11]. Також до індивідуальних актів управління можна віднести накази та розпорядження про скасування окремих актів, де містяться вимоги до конкретних посадових осіб щодо вчинення дій, спрямованих на дереєстраціюцих актів, внесення змін до переліку нормативних актів відповідних міністерств, відомств: "Про визнання таким, що втратив чинність, наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища" від 02.04.2012 [12]. Натомість більшість актів управління, що видаються уповноваженими суб'єктами управління у сфері екологічної безпеки, мають змішаний характер. У них містяться норми, що розраховані на неодноразове використання, а також вимоги до конкретних посадових осіб щодо вчинення певних управлінських дій. Наприклад, наказ "Про затвердження Порядку розподілу розрахункового обсягу споживання озоноруйнівних речовин" містить відповідні норми, якими врегульована процедура розподілу розрахункового обсягу споживання озоноруйнівних речовин для ввезення або вивезення озоноруйнівних речовин та товарів, які розповсюджуються на невизначене коло осіб та розраховані на неодноразове використання, а також містяться вказівки керівникові Управління екологічного моніторингу, аудиту та атмосферного повітря щодо забезпечення подання цього акту на державну реєстрацію та вчинення інших організаційних дій [13].

За видавниками акти управління у сфері екологічної безпеки можна класифікувати на ті, що видаються Президентом України, вищим та центральними органами виконавчої влади, та ті, що видаються місцевими органами виконавчої влади, зокрема:

1) Указ Президента України "Про додаткові заходи щодо перетворення об'єкта "Укриття" на екологічно безпечну систему та відродження територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 13.04.2016 № 141/2016 [14];

2) Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України" від 21.01.2015 № 32 [15];

3) Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України "Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля" від 27.02.2002 № 88 [16];

4) Розпорядження Голови Харківської обласної державної адміністрації "Про затвердження Положення про регіональну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Харківської області" від 09.12.2015 № 575 [17];

5) Розпорядження Голови Волинської обласної державної адміністрації "Про додаткові заходи щодо збереження та розвитку природно- заповідної справи та екологічної мережі в області" від 19.12.2016 № 592 [18].

За формою дослідники виділяють такі види актів управління:

1) постанови - акти управління, як правило, нормативного характеру, які приймаються на вищому і центральному рівнях виконавчої влади в колегіальному порядку з важливих питань державного будівництва;

2) розпорядження - це, як правило, індивідуальні акти управління, які приймаються одноособово на всіх рівнях управлінської ієрархії держави. Юридична сила розпоряджень залежить від характеру питання, що вирішується, та правового становища конкретного носія розпорядження;

3) накази - це акти управління, видані в процесі здійснення єдиноначальності відповідними посадовими особами органів виконавчої влади. Наказ є найбільш категоричною регламентуючою формою передання рішення. Накази залежно від характеру питань, що ними регулюються, можуть бути як нормативними, так і індивідуальними;

4) інструкції - акти управління, що визначають порядок здійснення певних дій, робіт. Вони видаються і діють у зв'язку з виданням закону або акта управління, що потребують встановлення порядку їх виконання. Інструкції видають міністри та керівники багатьох єдиноначальних органів управління. Постанови, розпорядження, накази можуть бути нормативними та індивідуальними. Інструкції завжди є нормативними [6, с. 209, 218; 7, с. 191; 8, с. 142].

Серед актів управління у сфері екологічної безпеки, відповідно до цього поділу, можна виокремити постанову "Щодо окремих питань проведення відбору цільових проектів екологічної модернізації підприємств" [19]; розпорядження "Про виділення коштів для здійснення у 2013 році природоохоронних заходів" [20]; наказ "Про затвердження змін до деяких наказів Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України щодо поводження з відходами" [21]; "Інструкцію з організації оформлення посвідчень громадських інспекторів з охорони довкілля" [22].

Окрім цього, у сфері забезпечення екологічної безпеки слід виділити і такі особливі види управлінських актів, як переліки, критерії, нормативи. На цій підставі можемо стверджувати, що за назвою відповідні управлінські акти у сфері екологічної безпеки слід поділяти на укази, постанови, накази та розпорядження, натомість за формою вони можуть мати вид інструкцій (порядків), переліків, критеріїв та нормативів, що можуть бути затверджені постановами та наказами. До останніх підвидів слід віднести:

1) Постанову Кабінету Міністрів України "Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, що підлягає ліцензуванню, та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) Міністерством екології та природних ресурсів" [23];

2) Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України "Про затвердження Переліку забруднюючих речовин для визначення хімічного стану масивів поверхневих і підземних вод та екологічного потенціалу штучного або істотно зміненого масиву поверхневих вод" [24];

3) Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України "Про затвердження Технологічних нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин із устаткування (установки) для випалювання та агломерації металевої руди (включаючи сульфідну руду)" [25].

Щодо адміністративного договору як адміністративно-правової форми управління, то насамперед слід згадати праці Завальної Ж.В., яка до його ознак та відмінностей від цивільно- правового договору відносить: укладення адміністративних договорів є не тільки (а інколи й не стільки) правом, але й обов'язком відповідних суб'єктів адміністративного права; договір укладається сторонами на основі та на виконання закону для спеціалізованого регулювання і задоволення державних інтересів; участь як обов'язкової сторони державного органу; практична реалізація цими органами повноважень, наданих їм для здійснення державно-управлінської діяльності; предметом договору є організаційно-управлінська діяльність; метою адміністративного є здійснення управлінської діяльності для задоволення державних інтересів [26, с. 137].

Цікавими є погляди на природу та зміст адміністративних договорів, що викладені в працях Бояринцевої М.А., Міхровської М.С., а також здобутки Краснової М.В. [27] щодо договірних відносин в екологічному праві. На підставі аналізу зазначених досліджень можна зробити висновок, що інститут адміністративного договору на сьогодні не сформований належним чином, ми можемо спостерігати лише окремі елементи, які нагадують договірні відносини, і лише в деяких випадках вони за своїм характером наближуються до поняття договірних відносин як форми державного управління. Натомість можна вести розмову про наявність еколого-правових договорів, предметом яких є суспільні відносини в галузі екологічної безпеки і які мають адміністративно-правову природу. У таких договорах обов'язковим суб'єктом є орган управління, який має відповідні владні повноваження, укладення таких договорів витікає з положень екологічного законодавства, підзаконних актів та рішень органів державної влади; такі договори носять організаційно-регулюючий характер, укладаються для задоволення публічних інтересів.

З останніх прикладів таких договорів можна згадати підписання меморандуму між Львівською обласною державною адміністрацією, Львівською обласною радою та органами місцевого самоврядування щодо поводження з твердими побутовими відходами, які утворюються в місті Львові. Він визначає чіткі кроки, часові межі та фінансові ресурси врегулювання зазначеної проблеми і, насамперед, передає повноваження щодо поводження з відходами від виконавчого органу місцевого самоврядування до обласної державної адміністрації, як місцевого органу виконавчої влади.

Також договірні засади щодо екологічної безпеки держави реалізуються у відповідності до статей 26-30, 31-33 закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", закону України "Про екологічну експертизу", закону України "Про екологічний аудит". Зокрема, екологічний аудит проводиться на підставі договору між замовником та виконавцем, укладеного відповідно до вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів. У разі проведення обов'язкового екологічного аудиту, замовником якого є органи ви конаючої влади, органи місцевого самоврядування, суб'єктами екологічного аудиту також є керівники чи власники об'єктів екологічного аудиту. Виконавцем екологічного аудиту може бути юридична чи фізична особа (екологічний аудитор), кваліфікована для здійснення екологічного аудиту.

Також в Україні здійснюються державна, громадська та інші екологічні експертизи. Державна екологічна експертиза організовується і проводиться еколого-експертними підрозділами, спеціалізованими установами, організаціями обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим із питань охорони навколишнього природного середовища, із залученням інших органів виконавчої влади. Проведення додаткових державних екологічних експертиз здійснюється за ініціативою зацікавлених осіб на підставі договору про надання еколого-експертних послуг або за рішенням Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад. Інші екологічні експертизи можуть здійснюватися за ініціативою юридичних і фізичних осіб на договірній основі із спеціалізованими еколого-експертними органами і формуваннями. Примірний договір про надання еколого-експертних послуг затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.

До інших юридично значущих дій у сфері забезпечення екологічної безпеки ми віднесемо здійснення реєстраційної дозвільної та ліцензійної діяльності. Так, Міністерство екології та природних ресурсів проводить ліцензування операцій у сфері поводження з небезпечними відходами, виробництва особливо небезпечних хімічних речовин та здійснює контроль за додержанням суб'єктами господарювання ліцензійних умов; видає, анулює, здійснює переоформлення та видачу дублікатів документів дозвільного характеру на транскордонне перевезення небезпечних відходів; ввезення на митну територію України незареєстрованних пестицидів та агрохімікатів, що використовуються для державних випробувань і наукових досліджень, а також обробленого ними насіннєвого (посадкового) матеріалу; погоджує місця розміщення небезпечних об'єктів поводження з відходами; здійснює державну реєстрацію пестицидів та агро- хімікатів [15].

У свою чергу, обласні, Київська та Севастопольські міські державні адміністрації у сфері охорони навколишнього природного середовища здійснюють видачу дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, викиди шкідливих речовин у навколишнє природне середовище, спеціальне використання природних ресурсів відповідно до законодавства.

Висновки

1. Під формами управління у сфері забезпечення екологічної безпеки України слід розуміти зовнішньо виражені однорідні дії органів державної влади, їх відокремлених та структурних підрозділів, посадових осіб, які, в основному, реалізуються на підставі нормативно-правових актів, в межах визначеної компетенції з метою забезпечення такого стану навколишнього природного середовища, за якого здійснюється попередження погіршення екологічної обстановки, виникнення небезпеки для здоров'я людей, а також із метою оптимізації власної повсякденної діяльності та внутрішньої структурно-функціональної організації.

2. Вважаємо, що поділ форм управління на правові та неправові є дещо некоректним, оскільки так звані "неправові форми", хоча і напряму не зумовлюють настання відповідних правових наслідків, але все ж таки ґрунтуються на нормах права (наприклад, за органом закріплено повноваження щодо організації діловодства), а якщо навіть вони і неврегульовані нормативно, все одно їх застосування неодмінно має ґрунтуватися на принципі законності. Із цього маємо зробити висновок, що більш доцільним буде поділ форм управління на адміністративно-правові та організаційні.

3. Адміністративно-правові форми управління у сфері екологічної безпеки є основним зовнішнім вираженням діяльності уповноважених суб'єктів: Кабінету Міністрів України, міністерств, відомств, місцевих органів виконавчої влади.

4. Адміністративно-правові форми управління у сфері екологічної безпеки мають такі ознаки: здійснюються від імені держави, встановлюються в нормативно-правових актах, є вираженням виконавчо-розпорядчих повноважень органів управління, тягнуть виникнення, зміну або припинення суспільних відносин. До адміністративно-правових форм управління слід віднести: видання нормативних та індивідуальних актів управління, укладення адміністративних договорів, вчинення інших юридично значущих дій.

5. Акти управління у сфері забезпечення екологічної безпеки - це офіційний припис уповноважених суб'єктів управління, виданий на основі закону в порядку одностороннього волевиявлення й у межах їх компетенції з додержанням встановленої процедури та форми з метою врегулювання суспільних відносин щодо забезпечення такого стану навколишнього природного середовища, за якого забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей.

6. За видами акти управління у сфері екологічної безпеки поділяються на нормативні та індивідуальні; видані Кабінетом Міністрів України, центральними та місцевими органами виконавчої влади; за назвою та видовою приналежністю: постанови, накази та розпорядження; за змістом: інструкції, переліки, процедури, нормативи, регламенти, положення.

7. Окремим видом адміністративно-правових форм є укладання екологічних договорів. Такі договори мають адміністративно-правову природу і стосуються питань екологічного аудиту, екологічної експертизи та питанням розподілу владних повноважень щодо забезпечення екологічної безпеки між відповідними суб'єктами управлінської діяльності.

8. Серед так званих "інших юридично-значущих дій" у розглядуваній нами сфері суспільних відносин можна виділити здійснення дозвільної та ліцензійної діяльності. Їх реалізація також може бути пов'язаною з наданням уповноваженими суб'єктами управління адміністративних послуг в екологічній сфері та сфері природокористування.

Перспективними напрямами подальших наукових досліджень визначимо аналіз дозвільно-ліцензійної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки.