Імплементація засад європейської політики "Здоров’я-2020" як правовий інструмент модернізації системи охорони здоров’я України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Імплементація засад європейської політики "Здоров'я-2020" як правовий інструмент модернізації системи охорони здоров'я України

Осмислено доктринальні засади нової європейської політики «Здоров'я-2020», артикульованої Європейським регіональним бюро Всесвітньої організації охорони здоров'я. Особливу увагу приділено з'ясуванню можливостей імплементації в національне законодавство України європейських правових стандартів надання медико-санітарної допомоги населенню, а також пошуку оптимальних шляхів модернізації вітчизняної системи охорони здоров'я з урахуванням позитивного досвіду, набутого провідними країнами - членами Європейського Союзу.

Ключові слова: імплементація, нова європейська політика, Здоров'я-2020, детермінанти здоров'я, міжсекторальний підхід, медико-санітарна допомога.

Постановка проблеми. Здоров'я є універсальною соціальною цінністю, невід'ємним правом людини, ключовою характеристикою людського капіталу, цінним ресурсом і джерелом економічної та соціальної стабільності. У преамбулі Статуту Всесвітньої організації охорони здоров'я (далі - ВООЗ) закріплено, що здоров'я - це не лише відсутність хвороб або фізичних дефектів, а й стан повного фізичного, психічного та соціального благополуччя. Феномен здоров'я полягає в забезпеченні оптимальної саморегуляції організму, здатного перебувати в гармонійній рівновазі з оточуючим середовищем.

Він містить низку вимірів люди-ноцентристського характеру, а саме: філософський (вибір ціннісних орієнтирів); соціальний (здатність до суспільно корисної діяльності, відновлення трудових ресурсів); економічний (створення матеріальних благ, підвищення продуктивності праці); безпековий (виявлення та нейтралізація загроз для фізичного існування окремої особи або людської популяції в цілому); психологічний (мотивація до здорового способу життя); медичний (потреба в послугах зі збереження фізичного та психічного благополуччя). До переліку найсуттєвіших сучасних детермінант здоров'я фахівцями віднесено глобалізаційні процеси, демографічні зміни, міграцію населення, форсовану урбанізацію, соціально-політичні конфлікти, технологічні нововведення, екологічні проблеми, поглиблення соціальної нерівності під час розподілу матеріальних благ, обмеження доступу до медичних послуг, маркетизацію тощо. Зазначені чинники повною мірою враховані під час артикуляції Європейським регіональним бюро ВООЗ засад нової європейської політики «Здоров'я-2020» як доктринального концепту гармонізації національного законодавства у сфері охорони здоров'я.

Стан дослідження. Упродовж останнього часу у вітчизняній науці сформувалася традиція осмислення окремих аспектів «Здоров'я-2020» як нової європейської політики та стратегії в інтересах здоров'я населення. Зазначена проблема розглядалася в дослідженнях Т. С. Грузєвої С. О. Линника [2], Г. О. Слабкого, Г. Я. Пархоменка та Н. Ю. Астахова [3], В. В. Шафранського, Г. О. Слабкого і Л. О. Качали [4] та ін. Комплексний аналіз наукового доробку попередників дає підстави стверджувати, що соціально-управлінському феномену «Здоров'я-2020» приділяли увагу переважно фахівці в галузі медичного менеджменту та публічного адміністрування. Натомість донині зберігається необхідність з'ясування організаційно-правових засад європейської політики «Здоров'я-2020».

Метою статті є осмислення суті та пріоритетних напрямів реалізації нової європейської політики «Здоров'я-2020», з'ясування можливостей імплементації її доктринально-правових засад у вітчизняне законодавство та пошук шляхів оптимізації системи охорони здоров'я України на основі управлінських стандартів, виокремлених Європейським регіональним бюро Всесвітньої організації охорони здоров'я.

Виклад основного матеріалу. Основи європейської регіональної політики «Здоров'я-2020» було затверджено представниками 53 країн європейського регіону на 62-й сесії Європейського регіонального бюро ВООЗ (Мальта, 10-13 вересня 2012 р.), уповноваженого здійснювати координацію міжнародного співробітництва на континенті у сфері охорони здоров'я. Положення політики «Здоров'я-2020» викладено у двох форматах документу, а саме в «Основах Європейської політики у підтримку дій усієї держави та суспільства в інтересах здоров'я і благополуччя» як стратегічному документі для політиків та управлінців вищої ланки у сфері охорони здоров'я та в документі під назвою «Здоров'я-2020 - основи політики та стратегії» як деталізовано-прикладному викладі фактичної аргументації для фахівців оперативного рівня і «мультидисциплінарних професіоналів у сфері охорони здоров'я».

В європейській регіональній політиці «Здоров'я-2020» синтезовано сучасне розуміння ролі та значення здоров'я, визначено місце охорони здоров'я в комплексі глобальних цілей. Ця політика ґрунтується на постулаті щодо комплексного характеру здоров'я, його безпосередньої залежності від рівня добробуту населення й ефективності скоординованого впливу органів публічної влади та інститутів громадянського суспільства на «соціальні й індивідуальні детермінанти здоров'я». Метою нової політики «Здоров'я-2020» визначено досягнення максимального потенціалу здоров'я та підвищення рівня благополуччя населення, подолання нерівності у сфері здоров'я й усунення ризиків соціального відчуження, розбудову універсальних, соціально справедливих, стійких і високоякісних національних систем охорони здоров'я.

В основах європейської регіональної політики «Здоров'я-2020» виокремлено нагальні проблеми у сфері охорони здоров'я, а саме: неефективне використання ресурсів у секторі охорони здоров'я; ствердження диспропорції в доступі до медичного обслуговування, зумовленої регіональною специфікою, етнічною належністю, статтю, віком, соціальним положенням або платоспроможністю; існування негативних поведінкових чинників, що спричиняють глибоку нерівність відносно здоров'я (зловживання тютюном, алкоголем і психоактивними речовинами, незбалансованість харчування та фізичної активності, психічні розлади); недооцінку важливості запровадження міжсекторального підходу до надання адресної медичної допомоги населенню; недостатнє використання соціальних і технологічних інновацій. Існування цих проблем об'єктивно зумовлює необхідність коригування соціальної місії публічного сектора охорони здоров'я, який повинен забезпечувати постановку цілей і завдань, розробку та реалізацію національних і субнаціональних стратегій охорони здоров'я, оцінку впливів інших секторів на громадське здоров'я, надання населенню високоякісної та ефективної медичної допомоги. Забезпечуючи належне врядування («розумне адміністрування»), міністерства охорони здоров'я мають сприяти стратегічному діалогу щодо проблем здоров'я та його детермінант, налагоджувати міжсекторальну взаємодію у сфері охорони здоров'я, а також забезпечувати врахування «інтересів здоров'я» під час розробки стратегій покращання засадничих компонентів соціальної сфери (житлового забезпечення, енерго-, тепло- та водопостачання, громадського харчування, санітарно-епідеміологічного благополуччя тощо).

Європейська регіональна політика «Здоров'я-2020» охоплює чотири взаємопов'язані пріоритетні сфери стратегічних дій: 1) інвестування у здоров'я на всіх етапах життя людини та розширення прав і можливостей громадян (створення сприятливих умов для зміцнення здоров'я, підвищення медико-санітарної грамотності, системне дослідження соціально-поведінкових проблем, підтримка здорового й активного старіння); 2) вирішення проблем, пов'язаних із неінфекційними та інфекційними захворюваннями (реалізація за участі громад спрямованих на соціальні й екологічні детермінанти здоров'я міжсекторальних загальнодержавних стратегій і планів дій, налагодження міжнародного обміну відповідною інформацією, забезпечення якості та безпечності води й безпеки продуктів харчування, раціональне використання антибіотиків, контроль інфекцій та охоплення імунізацією населення, включно з уразливими соціальними групами); 3) розбудова людиноцентристських систем охорони здоров'я, зміцнення потенціалу охорони громадського здоров'я, підвищення готовності до надзвичайних ситуацій, забезпечення епіднагляду та реагування (повне охоплення населення медико-санітарним обслуговуванням, запровадження інструментів та інновацій XXI століття (наприклад, телемедицини, електронних історій хвороб), пріоритетизація профілактики захворювань, комплексності, наступництва та безперервності надаваних медичних послуг, максимального наближення медичних послуг до місця проживання пацієнта); 4) підвищення «міцності» місцевих співтовариств і створення підтримуючого середовища (використання здатності стійких співтовариств до проактивного реагування на загрозливі ситуації, розширення міждисциплінарного та міжсекторального співробітництва у сферах охорони здоров'я, екології та ветеринарії) [5].

Одночасно з ухвалою основ європейської регіональної політики «Здоров'я-2020» на 62-й сесії Європейського регіонального бюро ВООЗ також було ухвалено Європейський план дій зі зміцнення потенціалу та послуг охорони громадського здоров'я, що сприяло виробленню комплексного підходу до вирішення актуальних проблем у сфері охорони здоров'я [6].

Показники громадського здоров'я в Україні не відповідають чинним європейським стандартам. Медико-демографічна ситуація характеризується від'ємним природним приростом населення, високим рівнем смертності, скороченням середньої очікуваної тривалості життя, високим рівнем поширеності хронічних неінфекційних захворювань як причини передчасної смертності й інвалідизації. Наявність численних проблем у сфері охорони здоров'я об'єктивно зумовлює нагальну необхідність імплементації засад європейської політики «Здоров'я-2020».

Транспонування апробованих європейських медико-санітарних стандартів було започатковано в Україні ще до офіційного проголошення європейської політики «Здоров'я-2020».

Схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 жовтня 2011 року № 1164-р Загальнодержавна програма «Здоров'я-2020: український вимір» розрахована на 2013-2020 роки. Вона значною мірою враховувала міжнародні стратегії та практики вирішення актуальних проблем у сфері охорони здоров'я. У цьому документі визнано пріоритетність ужиття заходів з профілактики та раннього виявлення захворювань, здійснення контролю за перебігом захворювань і запобігання їх несприятливим наслідкам, формування системи громадського здоров'я, мотивації населення до здорового способу життя, запровадження заходів з реабілітації, організації спеціальних заходів з медичного забезпечення за окремими класами хвороб і нозологічними формами. Констатовано, що такий підхід сприятиме підвищенню рівня соціальної справедливості у сфері охорони здоров'я, впровадженню міжсекторального підходу [7].

Оприлюднення європейської політики не спричинило коригування Загальнодержавної програми «Здоров'я-2020: український вимір» або ухвали окремих нормативно-правових актів, хоча впродовж останнього часу окремі спроби новелізації законодавства у сфері охорони здоров'я на основі імплементації окремих європейських медико-санітарних управлінських і лікувально-профілактичних стандартів все ж здійснювалися. Так, у грудні 2013 року Кабінетом Міністрів України в порядку законодавчої ініціативи було підготовлено проект закону України «Про затвердження Загальнодержавної програми «Здоров'я-2020»: український вимір» (реєстр. № 3748) [8], який Верховною Радою України не розглядався.

Не було також схвалено проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження Національного плану заходів з імплементації та реалізації засад європейської політики «Здоров'я-2020»: основ європейської політики в підтримку дій держави і суспільства в інтересах здоров'я і благополуччя» щодо неінфекційних захворювань на період до 2020 року», підготовлений у 2015 році репрезентативною експертною міжвідомчою групою під патронатом Міністерства охорони здоров'я України [9] відповідно до вимог Стратегії сталого розвитку «Україна-2020». У проекті розпорядження програма Європейського Союзу «Європейська стратегія здоров'я-2020» визнавалася орієнтиром при проведенні реформи системи охорони здоров'я, спрямованої на «підвищення особистої відповідальності громадян за власне здоров'я, забезпечення для них вільного вибору постачальників медичних послуг належної якості, надання для цього адресної допомоги найбільш соціально незахищеним верствам населення» [10]. У документі була окреслена перспектива вжиття системних організаційних заходів з метою вдосконалення координації дій уповноважених органів публічної влади, реалізації зваженої інформаційної та освітньої політики, забезпечення максимальної суспільної підтримки стратегічного курсу на пріоритетизацію профілактики неінфекційних захворювань, нейтралізації впливу деструктивних суспільних чинників формування негативної особистісної поведінки, забезпечення нагляду й моніторингу за споживанням тютюнової продукції, алкоголю та слабоалкогольних напоїв, харчуванням і фізичною активністю населення, а також з метою профілактики, раннього виявлення та лікування окремих неінфекційних захворювань (зокрема хвороб системи кровообігу, цукрового діабету, злоякісних новоутворень, хронічних респіраторних хвороб) [11].

Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони від 27 червня 2014 року передбачає поступове наближення до окремих європейських стандартів у сфері охорони здоров'я [12]. У гл. 22 «Громадське здоров'я» цієї Угоди наголошено на необхідності підвищення рівня захисту здоров'я людини «як передумови сталого розвитку й економічного зростання», ч. 2 ст. 427 закріплено стратегічний курс «поступової інтеграції України до європейських мереж охорони здоров'я», а ст. 428 окреслено перспективу поступового наближення вітчизняного законодавства та практики до «принципів acquis ЄС, зокрема у сфері інфекційних хвороб, служб крові, трансплантації тканин і клітин, а також тютюну». Передбачено, що співробітництво охоплює такі сфери: зміцнення системи охорони здоров'я України та її потенціалу, зокрема шляхом упровадження реформ, подальшого розвитку первинної медико-санітарної допомоги та навчання персоналу; попередження та контроль за інфекційними хворобами, такими як ВІЛ/СНІД і туберкульоз, підвищення готовності до ризику спалахів високопатогенних хвороб та імплементацію Міжнародних медико-санітарних правил; попередження та контроль за неінфекційними хворобами шляхом обміну інформацією і найкращими практиками, пропагування здорового способу життя, визначення основних детермінант здоров'я та проблем у галузі охорони здоров'я, наприклад здоров'я матері і дитини, психічне здоров'я, алкогольна, наркотична та тютюнова залежність, зокрема імплементацію Рамкової конвенції з контролю над тютюном 2003 року; якість і безпечність субстанцій людського походження, наприклад, крові, тканини та клітин; інформація та знання в галузі охорони здоров'я, в тому числі керуючись підходом «охорона здоров'я у всіх політиках держави» [13]. Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 № 1141-р Міністерство охорони здоров'я України як профільний центральний орган виконавчої влади уповноважено забезпечити виконання планів імплементації окремих актів acquis ЄС, перелік яких визначено у Додатку XLI до Угоди про асоціацію [14].

У Концепції розвитку системи громадського здоров'я, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року № 1002-р, прямо передбачено покладання на Міністерство охорони здоров'я України функції «забезпечення здійснення заходів щодо зміцнення потенціалу та надання послуг у сфері громадського порядку в рамках програми Європейського регіонального бюро Всесвітньої організації охорони здоров'я «Здоров'я-2020»: основи Європейської політики на підтримку дій держави та суспільства в інтересах здоров'я і благополуччя» [15].

Ретроспективний аналіз чинної нормативно-правової бази у сфері охорони здоров'я дає підстави стверджувати, що системна робота в царині імплементації доктринальних засад європейської політики «Здоров'я-2020» відсутня. Упродовж останнього часу на рівні окремих документів програмного характеру було задекларовано намір апробувати окремі артикульовані європейською спільнотою доктринальні положення та принципи, однак практичні кроки не здійснювалися. Як наслідок, назріла необхідність вжиття таких заходів з метою європеїзації системи охорони здоров'я:

- імплементації у вітчизняне законодавство європейського тлумачення поняття «система охорони здоров'я» як сукупності державних, муніципальних і приватних організацій, установ, структур і ресурсів, призначення яких полягає в покращанні, збереженні та відновленні здоров'я людей;

розширення переліку закріплених у ст. 4 закону України «Основи законодавства України про охорону здоров'я» основних принципів охорони здоров'я шляхом інкорпорування таких принципів: загального права на здоров'я та інтегровану медико-санітарну допомогу; поєднання державного лідерства й участі всього суспільства у зміцненні здоров'я та благополуччя; децентралізації управління системою охорони здоров'я з метою наближення медичних послуг до місця проживання пацієнта з дотриманням вимог безпеки, якості й економічної обґрунтованості; диференціації системи охорони здоров'я залежно від інтенсивності медичної допомоги; врахування інтересів здоров'я у всіх стратегіях; забезпечення наступності та безперервності під час надання медичної допомоги; солідарності (солідарної відповідальності); скорочення соціальної нерівності за показниками здоров'я; поєднання ієрархічного та партнерського підходів у стратегічному плануванні й керівництві в інтересах здоров'я та благополуччя; перманентного моніторингу реальних і потенційних загроз для громадського здоров'я та оперативного вжиття заходів у сфері охорони здоров'я у разі виникнення надзвичайних ситуацій; забезпечення реалізації інформаційно-роз'яснювальних заходів (адвокації), комунікації та соціальної мобілізації в інтересах здоров'я; системного впливу на соціальні детермінанти здоров'я та скорочення нерівності стосовно здоров'я; регіональної інтеграції та координації на основі стратегії охорони здоров'я Європейського Союзу;

- підготовки законодавчого акта про засади національної політики у сфері охорони здоров'я на основі цінностей і принципів європейської політики «Здоров'я-2020». На нашу думку, першочергово потрібно легітимізувати такі постулати концептуального характеру: визнання комплексної природи здоров'я та безальтер- нативності консолідації ресурсів держави, територіальних громад і приватного сектора у сфері охорони здоров'я; розбудови заснованої на засадах європейської концепції належного врядування системи публічного адміністрування у сфері охорони здоров'я, спроможної на основі поєднання «лідерства» профільного міністерства у сфері охорони здоров'я, міжсекторального партнерства і громадської ініціативи забезпечити узгоджений вплив на соціальні детермінанти здоров'я; запровадження інституту омбудсмена із захисту прав пацієнтів; децентралізації системи медичного обслуговування та максимального наближення медичних послуг на місцевий (локальний) рівень з урахуванням позитивного досвіду функціонування Європейської мережі Всесвітньої організації охорони здоров'я «Здорові міста і співтовариства»; широкого використання інноваційних технологій у сфері охорони здоров'я; виокремлення пріоритетних напрямів розвитку державно-приватного партнерства у сфері охорони здоров'я; урізноманітнення форм співробітництва у сфері охорони здоров'я (розробки та реалізації спільних стратегічних платформ, проведення оціночних місій (семінарів, консультацій, технічних діалогів) тощо;

- віднесення до основних завдань Міністерства охорони здоров'я України як головного органу в системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я, завдання щодо налагодження міжсек-торального партнерства на програмно-цільовій основі з метою забезпечення скоординованого впливу на соціальні, економічні, екологічні та поведінкові детермінанти здоров'я;

доповнення ч. 8 п. 4 чинного Положення про Міністерство охорони здоров'я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 267, таким абзацом: «забезпечує імплементацію стандартів, закріплених у стратегії Європейського регіонального бюро ВООЗ «Здоров'я-2020»: основи Європейської політики на підтримку дій держави та суспільства в інтересах здоров'я і благополуччя»;

- розробки та затвердження Національного плану дій щодо вдосконалення інфраструктури охорони громадського здоров'я і надання медичних послуг населенню, ґрунтованого на засадах європейської політики «Здоров'я-2020»;

- запровадження в системі підготовки й підвищення кваліфікації кадрів для системи охорони здоров'я спеціальних навчальних курсів, присвячених доктринальним та управлінським засадам європейської політики «Здоров'я-2020» тощо.

Резюмуючи, зазначимо, що європейська політика «Здоров'я-2020» є соціально акцептованою стратегічною платформою, яка ґрунтується на парадигмі щодо визнання фундаментального права кожної людини досягати найвищого рівня здоров'я на всіх етапах життя. Імплементація доктринальних та управлінських засад європейської політики «Здоров'я-2020» належить до правових засобів європеїзації вітчизняної системи охорони здоров'я на людиноцентристських і раціональних засадах. Безумовними пріоритетами реформаторських прагнень є запровадження міжсекторального партнерства з метою впливу на соціальні детермінанти здоров'я зі збереженнями лідерства профільного міністерства, врахування «інтересів здоров'я» під час розробки стратегій модернізації базових компонентів соціальної сфери, вдосконалення санепіднагляду та реагування в разі надзвичайних ситуацій, формування підтримуючого середовища й забезпечення стійкості місцевих спільнот до негативного зовнішнього впливу.

Література

політика охорона вітчизняний

1.Грузєва Т. С. Інноваційна сутність та стратегічний і практичний потенціал нової європейської політики «Здоров'я-2020». Вісник проблем біології і медицини. 2014. Вип. 3, т. 1. С. 25-33.

2.Линник С. Стратегія ВООЗ «Здоров'я-2020» як засіб прискорення прогресу в досягненні максимального потенціалу у сфері охорони здоров'я населення. Публічне управління: теорія та практика. 2013. Вип. 1 (13). С. 191-195. URL: http://www.kbuapa.kharkov.Ua/e-book/putp/2013-1/doc/4/06.pdf (дата звернення: 30.03.2017).

3.Слабкий Г. О., Пархоменко Г. Я., Астахов Н. Ю. Здоровье-2020 - новая европейская политика и стратегия в интересах здоровья населения. Вісник проблем біології і медицини. 2014. Вип. 3, т. 1. С. 16-20.

4.Шафранський В. В., Слабкий Г. О., Качала Л. О. Основи європейської політики і стратегії для XXI століття: стратегічне керівництво в інтересах здоров'я. Економіка і право охорони здоров 'я. 2016. № 2. С. 72-75.

5.Здоровье-2020: основы европейской политики в поддержку действий всего государства и общества в интересах здоровья и благополучия/Всемир. орг. здравоохранения. Копенгаген: Всемир. орг. здравоохранения, Европ. регион. бюро, 2013. VI, 16 с. // Всемирная организация здравоохранения, Европейское региональное бюро: офиц. сайт. URL: http://www.euro.who.int/_data/assets/pdf_file/0018/215433/Health2020-Short- Rus.pdf (дата обращения: 30.03.2017).

6.Европейский план действий по укреплению потенциала и услуг общественного здравоохранения: EUR/RC62/12: Европ. регион. комитет, 62-я сессия, Мальта, 10-13 сент. 2012 г. / Всемир. орг. здравоохранения, Епроп. регион. бюро. Копенгаген: Всемир. орг. здравоохранения, Европ. регион. бюро, 2013. 47, [3] с. // Всемирная организация здравоохранения, Европейское региональное бюро: офиц. сайт. URL: http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0008/171773/RC62wd12rev1-Rus-updated.pdf (дата обращения: 30.03.2017).

7.Про схвалення Концепції Загальнодержавної програми «Здоров'я 2020: український вибір»: розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.10.2011 № 1164-р // База даних (БД) «Законодавство України» / Верховна Рада (ВР) України. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1164-2011-п (дата звернення: 15.03.2017).

8.Про затвердження Загальнодержавної програми «Здоров'я-2020»: український вимір»: проект закону України // Міністерство охорони здоров'я України: офіц. сайт. URL: http://moz.gov.ua/ua/portal/ Pro_20120316_1.html (дата звернення: 17.03.2017).

9.Про утворення міжвідомчої експертної робочої групи щодо супроводу проекту Національного плану заходів з імплементації та реалізації засад європейської політики «Здоров'я-2020»: основ Європейської політики з підтримки дій держави і суспільства в інтересах здоров'я і благополуччя» щодо неінфекційних захворювань на період до 2020 року: наказ М-ва охорони здоров'я України від 28.01.2015 № 37 // Міністерство охорони здоров'я України: офіц. сайт. URL: http://www.moz.gov.ua/ua/portal/dn_20150128_0037.html (дата звернення: 18.03.2017).

10.Про Стратегію сталого розвитку «Здоров'я-2020»: указ Президента України від 12.01.2015 № 5 // БД «Законодавство України» / ВР України. URL: http://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/5/2015 (дата звернення: 18.03.2017).

Размещено на Allbest.ru