Публічно-приватне партнерство як спосіб забезпечення сталого розвитку сільських територій

Размещено на http://www.allbest.ru/

Публічно-приватне партнерство як спосіб забезпечення сталого розвитку сільських територій

Досліджено сутність публічно-приватного партнерства та його ознаки відповідно до міжнародного законодавства. З'ясовано, що модель публічно-приватного партнерства може стати в Україні одним із способів забезпечення сталого розвитку сільських територій, оскільки сприятиме залученню додаткових фінансів від приватних суб'єктів на виконання державних та регіональних програм розвитку сільських територій. Проаналізовано національне законодавство і запропоновано його удосконалення шляхом унесення змін до Закону України «Про державно-приватне партнерство», до розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів з реалізації Концепції розвитку сільських територій», прийняття Концепції публічно-приватного партнерства у сфері сталого розвитку сільських територій.

Ключові слова: публічно-приватне партнерство; сталий розвиток; сільські території; диверсифікація; соціальний розвиток села.

Кульчий И. Н., кандидат юридических наук, ассистент кафедры земельного и аграрного права, Национальный юридический университет имени Ярослава Мудрого, Украина, г. Харьков.

e-mail: innakulchii@gmail.com ; ORCID 0000-0002-2012-4794

Публично-частное партнерство как способ обеспечения устойчивого развития сельских территорий

Установливается суть публично-частного партнерства и его признаки в соответствии с международным законодательством. Модель публично-частного партнерства может стать в Украине одним из способов обеспечения устойчивого развития сельских территорий, поскольку будет способствовать привлечению дополнительных финансов от частных субъектов на выполнение государственных и региональных программ развития сельских территорий. Анализируется национальное законодательство и предлагается его совершенствование путем внесения изменений в Закон Украины «О государственно-частном партнерстве» (целесообразно среди сфер распространения публично-частного партнерства предусмотреть сельскохозяйственные виды деятельности), в распоряжение Кабинета Министров Украины «Об утверждении плана мероприятий по реализации Концепции развития сельских территорий», которым целесообразно предусмотреть разработку проектов по развитию сельских территорий на основе публично-частного партнерства, так же предложено принятие Концепции публично-частного партнерства в сфере устойчивого развития сельских территорий.

Ключевые слова: публично-частное партнерство; устойчивое развитие; сельские территории; диверсификация; социальное развитие села.

Вступ. Аграрний сектор економіки демонструє позитивну динаміку зростання, формуючи останніми роками близько 14 % валової доданої вартості в країні та близько 40 % валютних надходжень від експорту [1]. Проте збільшення валового виробництва сільськогосподарської продукції не сприяє вирішенню соціально-економічних проблем сільських територій, зокрема й надалі залишається високим рівень безробіття та міграції сільської молоді, низьким рівень доходів сільського населення, руйнування об'єктів соціальної інфраструктури та ін. Така ситуація вимагає розроблення комплексної державної аграрної політики, спрямованої на сталий розвиток сільських територій.

Аналіз літературних даних і постановка задачі дослідження. Сталий розвиток сільських територій передбачає комплексний розвиток економічної, соціальної та екологічної сфер села, які повинні перебувати у взаємодії і взаємозв'язку з тим, щоб використання природних ресурсів сільських територій задовольняло потреби нинішнього покоління та здійснювалося без шкоди для можливості майбутніх поколінь задовольняти власні потреби [2, с. 120].

Проте держава не в змозі реалізувати основні засади сталого розвитку сільських територій в односторонньому порядку. Ця справа вимагає налагодженої співпраці між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, сільськогосподарськими товаровиробниками та жителями села на засадах публічно-приватного партнерства. У цьому аспекті актуальності набуває дослідження правового регулювання публічно-приватного партнерства як способу забезпечення сталого розвитку сільських територій. публічний приватний партнерство законодавство

Правові питання публічно-приватного партнерства у сфері розвитку сільських територій вивчали В. М. Єрмоленко, О. В. Гафурова, П. Ф. Кулинич, Т. В. Курман, А. М. Статівка, В. Ю. Уркевич та ін.

Метою статті є з'ясування сутності моделі публічно-приватного партнерства та його ознак відповідно до міжнародного законодавства, аналіз національного законодавства у цій сфері та визначення шляхів його удосконалення з метою забезпечення сталого розвитку сільських територій.

Виклад основного матеріалу. Феномен публічно-приватного партнерства (англ. «public-private partnership») набув своєї популярності в багатьох країнах світу в 90-х роках ХХ ст. Одним із факторів його поширення стало прийняття базового документа зі сталого розвитку - «Порядок денний на XXI століття» (Agenda ХХІ, Ріо-де-Жанейро, 1992 р.), в якому зазначалося, що жодна країна не в змозі вирішувати глобальні проблеми поодинці, проте досягти цього можливо спільними зусиллями на основі партнерства в інтересах забезпечення сталого розвитку [3].

Узагальненого визначення публічно-приватного партнерства на світовому рівні немає. Проте міжнародні інституції демонструють власне розуміння цього явища. Так, Європейська комісія публічно-приватне партнерство визначає як форму співпраці між публічними органами та світом бізнесу, які мають на меті забезпечити фінансування, будівництво, оновлення, управління або підтримку інфраструктури чи надання послуг [4]. Економічна комісія ООН у Європі (англ. - UNECE) визначає публічно-приватне партнерство як форму співпраці, що спрямована на фінансування, проектування, впровадження та функціонування об'єктів та послуг у державному секторі, основними характеристиками якої є: надання довгострокових послуг (іноді до 30 років); передача ризику приватному сектору; різні форми довгострокових договорів, що складаються між юридичними особами, громадськістю та публічними суб'єктами [5].

Публічно-приватне партнерство, за визначенням Секретаріату ООН, - це спільне розуміння спільних цілей, готовність розподіляти відповідальність за їх досягнення, продовження діалогу щодо того, що потрібно зробити для сприяння їх реалізації [6].

В Україні модель публічно-приватного партнерства стала набувати свого поширення з розробленням відповідної нормативно-правової бази, зокрема Закону України від 1 липня 2010 р. ««Про державно-приватне партнерство», який визначає організаційно-правові засади взаємодії державних партнерів з приватними партнерами та основні принципи державно-приватного партнерства на договірній основі.

На противагу усталеному міжнародному терміну «публічно-приватне партнерство», вітчизняне законодавство оперує категорією «державно-приватне партнерство» - співробітництво між державою Україна, Автономною Республікою Крим, територіальними громадами в особі відповідних державних органів і органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, або фізичними особами - підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору в порядку, встановленому цим Законом та іншими законодавчими актами, і відповідає ознакам державно-приватного партнерства, визначеним цим Законом.

Уявляється, що використання категорії «державно-приватне партнерство» є недоцільним з таких міркувань. По-перше, аналізуючи норми Закону, можна зробити висновок, що до публічних партнерів законодавець відносить не лише органи держаної влади, а й органи місцевого самоврядування, які представляють інтереси територіальних громад. По-друге, використання категорії «публічно-приватне партнерство» (англ. - «public-private partnership») є усталеною термінологією в міжнародному правозастосуванні. По-третє, дослівним перекладом «public-private» є саме «публічно-приватний», а не «державно-приватний», до того ж, мається на увазі публічна влада як на центральному, так і на місцевому рівнях.

Доцільно також зазначити, що не всяка спільна діяльність між публічними та приватними суб'єктами належить до публічно-приватного партнерства. Відмінними ознаками публічно-приватного партнерства, за визначенням Європейської комісії, є: 1) відносно тривалий термін відносин, який передбачає співпрацю партнерів, що представляють державний і приватний сектори у різних аспектах запланованого інфраструктурного проекту; 2) метод фінансування проекту, частково за рахунок приватного сектору, іноді шляхом застосування більш складних схем із залученням різних сторін; 3) важлива роль економічного оператора, який виступає на різних етапах проекту (проектування, впровадження, фінансування). Партнер, який представляє державний сектор, зосереджується, переважно, на визначенні цілей, яких необхідно досягнути в контексті загальносуспільних інтересів; якості надаваних послуг і цінової політики; бере на себе відповідальність за моніторинг відповідності встановленим цілям; 4) розподіл ризиків між партнерами, які представляють державний і приватний сектори. Хоча партнерство між державним і приватним секторами не обов'язково означає, що партнер, який представляє приватний сектор, приймає на себе всі ризики або навіть більшу частину ризиків. Точний розподіл ризиків визначається в кожному окремому випадку відповідно до здатності сторін щодо оцінювання, контролю та управління ризиками; 5) проект публічно-приватного партнерства повинен також передбачати проектування, будівництво, експлуатацію та/або утримання основних фондів у поєднанні з приватним фінансуванням [7, с. 8].

Проте на думку деяких науковців, закріплені ознаки державно-приватного партнерства у вітчизняному законодавстві свідчать, що дана форма співробітництва між державою та приватним бізнесом спрямована насамперед на задоволення інтересів держави. Адже саме держава як публічний партнер в особі відповідних органів влади має на меті забезпечення вищих техніко-економічних показників ефективності діяльності, ніж у разі здійснення такої діяльності державним партнером без залучення приватного партнера. Держава як публічний партнер очікує від приватного партнера внесення ним інвестицій в об'єкти партнерства із джерел, не заборонених законодавством, натомість передає приватному партнеру частину ризиків, які виникають у процесі здійснення державно-приватного партнерства. Заінтересованість приватного партнера у державно-приватному партнерстві законом лише презюмується, оскільки такий партнер залучається на конкурентних засадах (тобто має виграти конкурс) до співробітництва з державним партнером на основі довготривалих відносин (від 5 до 50 років) [8, с. 248].

Крім того, очевидним недоліком Закону є відсутність закріплення сільськогосподарської діяльності як сфери застосування публічно-приватного партнерства (Законом передбачено лише забезпечення функціонування зрошувальних і осушувальних систем). При цьому зазначено, що за рішенням державного партнера державно-приватне партнерство може застосовуватися в інших сферах діяльності.

Аналіз зазначеної норми дає підстави стверджувати, що в даному разі ініціатива застосування моделі публічно-приватного партнерства для розвитку сільських територій повинна виходити від органів державної влади або органів місцевого самоврядування. Така ситуація не лише обмежує можливість використання цього механізму, але й суперечить ключовим принципам Спільної аграрної політики Європейського Союзу, застосування яких є важливим за умов адаптації національного законодавства до законодавства ЄС.

Так, в опублікованому Європейською комісією документі «Майбутнє сільського світу» (1988) вперше акцентувалася увага на необхідності розроблення європейської політики сільського розвитку, визнавалися проблеми соціально-економічної нерівності між регіонами, диспропорції розвитку міста і села, бідність, міграція та безробіття сільських жителів. Вирішення проблем передбачалось здійснити за допомогою нових заходів, зокрема шляхом розроблення общинного підходу до вирішення проблем сільської місцевості із залучення місцевих ініціатив, проведення інформаційно-просвітницької діяльності, створення та впровадження об'єктів нової інфраструктури, запровадження заходів у галузі освіти і професійного навчання, розроблення комплексних програм розвитку сільських районів через залучення сільських громад у процес вирішення нагальних проблем [9].

Для реалізації вказаних заходів з метою забезпечення сталого розвитку сільських територій та ефективного вирішення проблем населених пунктів, Європейським Союзом були розроблені програми розвитку сільських територій «Лідер І», «Лідер ІІ», «Лідер+» (англ. «Leader»), основною метою яких стало залучення громадськості до вирішення проблем за принципом «знизу-вгору» шляхом обрання найбільш перспективних планів розвитку населених пунктів та їх фінансування зі спеціально створених структурних фондів. Як свідчить європейський досвід, модель публічно-приватного партнерства при залученні місцевих ініціатив стала ефективною для сталого розвитку сільських територій.

Однак в Україні за відсутності належного організаційно-правового забезпечення реалізувати позитивний європейський досвід поки що не видається можливим. Хоча спроби правового регулювання залучення місцевих ініціатив при вирішенні проблем сільських територій простежуються у національному законодавстві. Зокрема, йдеться про розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2015 р. № 995-р. «Про схвалення Концепції розвитку сільських територій», яким передбачається удосконалення системи управління сільськими територіями, зокрема, шляхом: законодавчого та нормативно-правового забезпечення розвитку сільських територій; посилення ролі територіальних громад сіл, селищ у плануванні та впровадженні заходів з розвитку сільських територій; сприяння розвитку державно-приватного партнерства для реалізації проектів розвитку сільських територій та залучення інвестицій; створення фонду розвитку сільських територій.

Незважаючи на гостру необхідність закріплення плану розвитку сільських територій, шляхів та способів розв'язання проблем, очевидним є той факт, що пріоритетність розвитку сільських територій залишається й надалі лише задекларованою нормою. Адже затверджені Концепцією заходи два роки фактично не виконувалися, оскільки для реалізації цих положень необхідним є прийняття плану заходів, який повинен був бути переданий Кабінету Міністрів України протягом одного місяця. Проте лише розпорядженням КМУ від 19 липня 2017 р. № 489-р «Про затвердження плану заходів з реалізації Концепції розвитку сільських територій» цей документ було прийнято [10].

Очевидно, план заходів повинен розроблятися по кожному задекларованому заходу. Але аналізуючи цей акт можна зробити висновок, що будь-яка норма спрямована на сприяння розвитку державно-приватного партнерства для реалізації проектів розвитку сільських територій та залучення інвестицій, як передбачалося в Концепції, - відсутня, що, безумовно, ставить під загрозу його виконання. Така ситуація є незрозумілою, оскільки виконання затверджених заходів планується здійснювати через державний та місцеві бюджети. Проте у складний період для нашої держави особливо актуальним є залучення додаткових джерел фінансування, зокрема, шляхом використання механізму публічно-приватного партнерства. Адже, як доречно зазначає Т. В. Курман, публічно-приватне партнерство може бути корисним у сфері забезпечення продовольчої безпеки держави, технічної і технологічної модернізації сільськогосподарського виробництва, інноваційної діяльності, розвитку сільських територій та соціальної сфери села, виведення нових порід сільськогосподарських тварин та сортів сільськогосподарських рослин, розвитку інфраструктури аграрного ринку тощо [11, с. 127].

Аналіз Плану заходів дає підстави стверджувати про можливість залучення приватних суб'єктів, зокрема до виконання наступних заходів: 1) зміцнення матеріально-технічної бази закладів культури і впровадження сучасних інформаційних технологій в їх діяльність; 2) відновлення й модернізація інженерних мереж та водоочисних споруд, забезпечення сільського населення питною водою належної якості; підтримка утворення та діяльності сільських центрів з надання житлово-комунальних послуг та підвищення рівня надання таких послуг; 3) розвиток соціальних послуг у сільській громаді; 4) організація роботи з видалення залишків непридатних або заборонених до використання пестицидів і агрохімікатів, накопичених за попередні роки, з місць їх зберігання; 5) створення та функціонування музеїв природи, музейних кімнат, екоосвітніх центрів, еколого-освітніх класів, еколого-освітніх стежок на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду; 6) проектування і будівництво водопровідних та каналізаційних очисних споруд, у тому числі локальних, та інших об'єктів системи водовідведення в сільській місцевості із застосуванням новітніх технологій та обладнання; 7) сприяння формуванню сировинної бази для виробництва і використання біопалива для теплопостачання комунальної сфери та сільського населення та ін. [10].

Отже, з метою залучення приватного сектору до виконання вказаних заходів необхідним є внесення змін до розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 липня 2017 р. № 489-р «Про затвердження плану заходів з реалізації Концепції розвитку сільських територій», а саме передбачити розроблення названих проектів із розвитку сільських територій на основі публічно-приватного партнерства. Крім того, доцільно звернути увагу на той факт, що в проекті розпорядження «Про затвердження плану заходів з реалізації Концепції розвитку сільських територій», розміщеному на сайті Міністерства аграрної політики та продовольства, передбачалося розроблення пілотних проектів із розвитку сільських територій на основі державно-приватного партнерства, що стимулюватимуть неаграрні види діяльності в сільській місцевості, та подання їх заінтересованим центральним органам виконавчої влади на розгляд в установленому порядку щодо фінансування в рамках відповідних бюджетних програм розвитку. Видається, що це положення також доцільно закріпити в розпорядженні, виходячи з наступних аргументів.

По-перше, підтримка диверсифікації сільської економіки, зокрема через розвиток неаграрних видів діяльності (туризм; зберігання, переробка, збут сільськогосподарської продукції; народні промисли та ремесла; заготівля, переробка дикорослих плодів, ягід, лікарських трав; заготівля і обробка деревини; виготовлення будівельних матеріалів, будівництво та ін.) можуть сприяти розвитку сільських територій шляхом збільшення кількості робочих місць та розвитку об'єктів інфраструктури.

По-друге, розвиток інших видів діяльності на сільських територіях є одним із способів забезпечення сталого розвитку сільських територій, адже, як зазначалося у «Повістці дня на ХХІ століття», для задоволення в майбутньому попиту на сировинні товари необхідною є інтенсифікація сільського господарства шляхом диверсифікації виробничих систем з метою досягнення максимальної ефективності при використанні місцевих ресурсів, при зведенні в той же час до мінімуму екологічних та економічних ризиків. Там, де неможлива інтенсифікація систем ведення сільського господарства, необхідно виявляти і розвивати інші можливості виробництва, використання ресурсів дикої природи, аквакультури і рибальства і таких несільськогосподарських видів діяльності, як наприклад, виробництво товарів легкої промисловості, переробка сільськогосподарської сировини, агробізнес, відпочинок і туризм та ін. [3].

По-третє, держава, підтримуючи механізм публічно-приватного партнерства як спосіб забезпечення сталого розвитку сільських територій, тим самим продовжить процес трансформації моделі розвитку сільських територій із галузевої (сільські території розглядаються виключно як ресурси для сільського господарства) в територіальну (сільський розвиток ідентифікується із розвитком сільських районів в цілому, шляхом використання всіх ресурсів, які знаходяться в конкретному регіоні (людських, фізичних природних, ландшафтних та ін.) [13, с. 15], відбувається інтеграція між всіма компонентами і галузями на місцевому рівні).

Висновки. Таким чином, модель публічно-приватного партнерства може стати в Україні одним із способів забезпечення сталого розвитку сільських територій, оскільки сприятиме залученню додаткових фінансів від приватних суб'єктів на виконання державних та регіональних програм розвитку сільських територій, що в свою чергу сприятиме соціальному, економічному та екологічному забезпеченню села. Проте для досягнення такого синергетичного ефекту необхідно удосконалити правове поле. По-перше, доцільно внести зміни до Закону України «Про державно-приватне партнерство» (необхідно серед сфер поширення публічно-приватного партнерства передбачити сільськогосподарські види діяльності). По-друге, нової редакції потребує розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів з реалізації Концепції розвитку сільських територій» (доцільно передбачити розроблення проектів із розвитку сільських територій на основі такого партнерства, а також розроблення пілотних проектів на основі такого партнерства, що стимулюватимуть неаграрні види діяльності в сільській місцевості). По-третє, видається доцільним розробити та прийняти Концепцію публічно-приватного партнерства у сфері сталого розвитку сільських територій [14, с. 149] та план заходів щодо її реалізації.

Список літератури

1. Про схвалення Концепції розвитку фермерських господарств та сільськогосподарської кооперації на 2018-2020 роки: проект розпорядження Кабінету Міністрів України. URL: http:// minagro.gov.ua/uk/node/24426 (дата звернення: 09.08. 2017).

2. Кульчій І. М. Державна аграрна політика України у сфері сталого розвитку сільських територій: правовий аспект. Проблеми законності. Харків. 2017. Вип. 136. С. 116-125. doi: https:// doi.org/10.21564/2414-990x.136.91373.

3. Agenda 21. United Nations Conference on Environment & Development. Rio de Janerio, Brazil, 3 to 14 June 1992. URL: https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf (Last accessed: 09.08. 2017).

4. Green Paper on public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions (presented by the Commission), 2004. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?uri=celex:52004DC0327 (Last accessed: 09.08. 2017).

5. United Nations Economic Commission for Europe. Guidebook on Promoting Good Governance in Public-Private Partnerships. United Nations, New York and Geneva, 2008. URL: https://www. unece.org/fileadmin/DAM/ceci/publications/ppp.pdf (Last accessed: 09.08. 2017).

6. Public-private partnerships: the enabling environment for development. Report prepared by the Secretariat, 30 April 1997. URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/ unpan000727.pdf (Last accessed: 09.08. 2017).

7. Грищенко С. Підготовка та реалізація проектів публічно-приватного партнерства: практичний посібник для органів місцевої влади та бізнесу. Київ: ФОП Москаленко О. М., 2011. 140 с.

8. Кулинич П. Ф. Земельно-правові аспекти розвитку сільськогосподарської кооперації в Україні на засадах публічно-приватного партнерства: шляхи вдосконалення. Часопис Київського університету права. 2014. № 1. С. 247-251.

9. The future of the rural society. Commission communication transmitted to the Council and to the European Parliament on 29 July 1988. Bulletin of the European Communities. 1988. № 4. URL: https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/cap-history/crisis-years-1980s/com88-501_ en.pdf (Last accessed: 09.08. 2017).

10. Про затвердження плану заходів з реалізації Концепції розвитку сільських територій: розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.07.2017 р. № 489-р. URL: http://zakon3.rada. gov.ua/laws/show/489-2017-%D1%80 (дата звернення: 09.08. 2017).

11. Курман Т В. Система заходів забезпечення сталого розвитку сільськогосподарського виробництва: поняття, ознаки, зміст. Право і суспільство. 2017. №1. С. 123-128.

12. Про затвердження плану заходів з реалізації Концепції розвитку сільських територій: проект розпорядження Кабінету Міністрів України. URL: http://minagro.gov.ua/node/18971 (дата звернення: 09.08. 2017).

13. Мантино Ф. Сельское развитие в Европе. Политика, институты и действующие лица на местах с 1970-х годов до наших дней. Рим: Совместное издание Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН и Business Media of the Sole 24 Ore. 2010. 272 с.

14. Статівка А. М., Кульчій І. М. Публічно-приватне партнерство у сфері розвитку сільських територій. Проблеми правового забезпечення сталого розвитку сільських територій в Україні: монографія / за ред. А. П. Гетьмана та М. В. Шульги. Харків: Право, 2016. Розд. 2, гл. 2.3. С. 137-154.

Размещено на Allbest.ru