Местное самоуправление и государственная власть

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Местное самоуправление и государственная власть

ВВЕДЕНИЕ

конституционный правовой самоуправление власть

Местное самоуправление в России проделало сложный и противоречивый путь развития. Его роль и значение в различные периоды истории неоднократно менялись, в связи с чем менялась и система взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Конституцией России 1993 года было провозглашен принцип независимости местного самоуправления и невключения его в систему органов государственной власти Еремян, Виталий Владимирович. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала ХХ века). -- М.: Акад. проект, 2003. В 2003 году с принятием закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» начался новый этап преобразований. Сегодня процесс реформирования системы местного самоуправления вступил в решающую стадию: с 2009 года Закон действует во всех субъектах Федерации без исключения.

Однако уже первые результаты муниципальной реформы выявили явное противоречие между принципами, заложенными в Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции России и практикой реализации реформы, обуславливающей положение органов местного самоуправления в общей системе управления государства. Федеральное и региональное законодательство, финансовое и материально-техническое обеспечение муниципальных образований неспособны обеспечить их автономию по отношению к государственным органам власти. Одна из причин такого положения, на наш взгляд, заключается в отсутствии четких представлений о месте и роли местного самоуправления в обществе, различии между государственной и муниципальной властью. Другой причиной является нежелание органов государственной власти признавать право граждан на местное самоуправление, что препятствует эффективному решению вопросов местного значения и надлежащему исполнению муниципальными органами делегированных государственных полномочий.

Политическая составляющая проблемы, выступающей темой диссертационного исследования, связана с необходимостью обеспечения автономии местного самоуправления и вместе с тем единства уровней публичной власти Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 2005. С. 156. Степень децентрализации власти определяется объективными потребностями развития всего общества; поэтому на местный уровень должен быть передан тот необходимый объем полномочий, который обеспечит максимально эффективное решение местных вопросов и вопросов, государственного значения, переданных муниципалитетам. Чрезмерная централизация власти приводит к невозможности решать вопросы местного значения самим населением и органами власти им избранными и подконтрольными. Объектом исследования являются правовоотношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Предметом исследования являются нормы конституции текущего отечественного законодательства. Регулирующие основы ваимодействия данных органов.

Целью исследования является выявление основыных конституционно-правовых основ и проблемы взаимоотношений органов гсоудасртвенной власти и органов местного самоуправления.

Для достижения этой задачи необходимо решение следующих задеч:

1.Установление основы конституциионно-правовых основ организации дечятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

2. выявление основных форм взаимодействия органов государственноц власти и органов местного самоуправления.

1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Правовые основы организации и действия органов местного самоуправления в Российской Федерации

Необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.

Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем. Причины этих проблем нуждаются в специальном анализе - только так можно будет выработать адекватные и эффективные практические меры для их разрешения.

Право населения страны на местное самоуправление создает ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан.

При этом не следует необоснованно отдалять друг от друга институты государственной власти и органы местного самоуправления. И государственная власть, и местное самоуправление являются дополняющими друг друга формами народовластия, то есть публичной власти народа.

Нормативная база российского местного самоуправления достаточно определенно задает параметры его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 2005. С. 156. Тем не менее, существуют серьезные проблемы, связанные с неполным соответствием практики организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений.

Можно констатировать, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве Еремян, Виталий Владимирович. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала ХХ века). -- М.: Акад. проект, 2003. Практика также отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно, искажает саму демократическую природу местного самоуправления.

Серьезную озабоченность проблемами местного самоуправления неоднократно высказывали главы субъектов Федерации. Общая направленность большинства их выступлений касается усиления подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти, соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также укрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.

Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.

В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Но при том, что на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления, в том числе законы, прямо предусмотренные в базовом законе о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и пользования муниципальными землями, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ближайшее время необходимо также урегулировать такие важные проблемы, как порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, формирование муниципального заказа, порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления, порядок осуществления органами местного самоуправления внешних связей Прохорова, Виктория Владимировна. Управление муниципальной собственностью: (Отечеств. и зарубеж. опыт) : Учеб. пособие. -- Краснодар: КубГТУ, 2003. .

Существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения «не своих» предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить все нарушения. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, пока недостаточно окрепла, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей. Да и не всегда может в условиях противоречивости федерального законодательного поля.

Приходится констатировать, что и в правоприменительной практике присутствует значительное количество нерешенных проблем. Они порождены, прежде всего, опережающим характером формирования системы местного самоуправления в России (да и российской демократии в целом), когда нормы и институты зачастую возникали не столько в результате органического движения снизу, сколько в результате инициативы сверху, и при этом были выражены в самом общем виде. Исторически подобный сценарий политического развития был, скорее всего, неизбежен. Но именно в сфере самоуправления его последствия оказались особенно негативными и подлежат устранению Еремян, Виталий Владимирович. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала ХХ века). -- М.: Акад. проект, 2003. Имеющиеся проблемы можно систематизировать следующим образом:

- Отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не смогла исчерпывающим образом определить вопросы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего они часто дублируются. Развернулась практика массированной передачи функций органов государственной власти на исполнение органам местного самоуправления без обеспечения их ресурсной базой. Это тормозит решение острейших социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.

- Недостаточная проработанность процедур взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами. Многие регулирующие эти вопросы правовые нормы содержат отсылки к специальным правовым актам федерального и регионального уровня. Однако большинство таких законов отсутствует, а существующие плохо согласованы друг с другом. Важнейшие вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением не охвачены правовым регулированием.

- Недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля - как со стороны граждан, так и со стороны государства - за деятельностью органов местного самоуправления. Действующее законодательство практически не предусматривает конкретных форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами, за исключением выборов, местного референдума и процедуры отзыва должностного лица. Ситуация была несколько исправлена в ходе принятия поправок к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определивших процедуру прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления и отстранения глав муниципальных образований, а также введением в действие Бюджетного кодекса, создавшего формы финансового контроля за деятельностью органов местного самоуправления, однако работа в этом направлении должна быть продолжена.

- Неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления. На уровне органов местного самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий. Это привело к эрозии властной природы местного самоуправления, формированию малоэффективной системы хозяйствования и росту коррупции в муниципальном звене управления. Собственно, в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует само понятие органа власти как такового, что приводит к присвоению полномочий органа власти отдельными структурными подразделениями.

Анализ проблем показывает наличие глубокого и системного кризиса в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 2005. С. 156. В данной ситуации не вызывает сомнений необходимость критического анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления. Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.

При этом нельзя считать обоснованным и радикальный пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации (в том числе глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации), может привести к выходу за пределы действия Европейской Хартии местного самоуправления (что в свою очередь ставит вопрос о членстве России в Совете Европы), новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-политических потрясений. Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет по сути к замене местного самоуправления государственным управлением.

Еще одна из актуальных проблем - нарушение соотношения органов государственного местного управления и органов местного самоуправления. Оно определяется положениями Конституции Российской Федерации и федеральным законодательством. Вполне очевидно, что участие органов государственной власти федерального и регионального уровней необходимо на период становления местного самоуправления, но не должно его подменять. Важно отметить, что вопрос о мере независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти, степени и формах государственного контроля является одним из наиболее дискуссионных после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.

Как показали проведенные исследования, воздействие со стороны субъектов Российской Федерации на местное самоуправление действительно существует. Местное самоуправление пока еще слабо развито и не может в полном объеме выполнять свои и государственные функции. Поэтому зачастую органы исполнительной власти субъектов Федерации создают свои территориальные органы, действующие на территории муниципальных образований и выполняющие как государственные функции, так и функции органов местного самоуправления. А это нарушает соотношение органов государственной власти с органами местного самоуправления. Более того, может привести к замене местного самоуправления повсеместным государственным управлением.

Достаточно сложная система органов исполнительной власти в Российской Федерации создает немало проблем в процессе деятельности органов всех уровней. К сожалению, законодательство Российской Федерации не всегда четко регулирует вопрос взаимодействия территориальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Федеральным законом «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» даны лишь «рамки» или, точнее сказать, «контуры» взаимоотношений, что, видимо, должно было бы создать действенную систему местного территориального управления.

К сожалению, как свидетельствует практика, фактически главенствуют «вертикальные» отношения органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причин этому немало. И одна из главных - отсутствие разграничений и полномочий во взаимоотношениях между местным самоуправлением и региональными органами исполнительной власти. Верховный Суд Российской Федерации в своем определении указал, что «существует необходимость четкого разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Эта проблема имеет общероссийский характер» Из судебной практики: Определение Верховного Суда Российской Федерации, касающееся конституционных прав населения на местное самоуправление. // Государство и право. 1995, N 7. С. 11..

Как показывает анализ, существует взаимосвязь и взаимозависимость органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Поэтому механизм их соотношения должен быть закреплен законодателями исходя из конституционных положений. Исследуем, каким образом законодатели федерального и регионального уровней закрепили организацию местного самоуправления Аяцков Д.Ф. Кадровый потенциал органов местного самоуправления: Проблемы и опыт оценки / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации, Поволж. акад. гос. службы. -- Саратов: Поволж. акад. гос. службы, 2001.

Конституция Республики Башкортостан См.: Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 2. М., 1995. С. 62. имеет главу «Местная власть», предполагающую два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление. Система местного государственного управления действует в районах и городах республиканского подчинения в лице представительного органа и местной администрации. Местное самоуправление самостоятельно управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, осуществляет охрану общественного порядка, а также решает вопросы местного значения. Органы государственной власти содействуют местному самоуправлению. Можно сделать вывод о том, что в Республике Башкортостан действуют параллельно государственные (с собственной компетенцией) и самоуправляемые (с компетенцией, установленной федеральным законодательством) органы местной власти.

Как показало исследование, в некоторых региональных законах преобладает и закреплено местное государственное управление, а не самоорганизация населения. А ведь точное знание самоуправляемых процессов и свойственных им закономерностей позволило бы лучше использовать их в интересах общества. По всей видимости, непонимание прочности связи элементов механизма местного самоуправления между собой и оптимального механизма взаимоотношений их с органами государственной власти нарушает ритмичное и бесперебойное функционирование всей системы местного самоуправления, а также соотношение государственных и общественных начал в самоуправлении.

Отсутствие систематизации федеральных и региональных законов также является одной из серьезных проблем нарушенного соотношения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Во многих федеральных законах одни и те же вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (например, обустройство мест захоронения, планировка и застройка населенных пунктов, ведение воинского учета и др.). Проведение систематизации нормативных актов федерального и регионального уровней заставило бы законодателей привести свои акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Очевидна необходимость регламентации взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отдельным федеральным законом либо внесением соответствующих поправок в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации собственных полномочий местного самоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить и существующие правовые проблемы в организации местного самоуправления в регионах, а с другой - заставить субъект Российской Федерации при определении уровней, типов и видов своих взаимоотношений с органами местного самоуправления соблюдать соотношение органов исполнительной власти с органами местного самоуправления. И, в конечном итоге, позволит ликвидировать необоснованную подмену местного самоуправления местным государственным управлением.

1.2 Правовые основы организации деятельности органов государственной власти

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2008) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) //"Российская газета", N 202, 08.10.2003.

Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно Конституции РФ деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения этих выборов.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта РФ.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в эти акты.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному согласию передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик и уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

Российская Федерация - демократическое федеративное государство, где местное самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Становление местного самоуправления в России сегодня - одна из весьма трудных задач обновления государственности и проведения политической реформы. На пути этого процесса возникает целый комплекс препятствий: экономических, финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения), политических (падение доверия населения к институтам власти).

2. ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТОНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Парадокс всех российских модернизационных реформ состоит в том, что большинство изменений инициируется сверху, государственной властью. Не обошла эта судьба и систему местного самоуправления в России, что предопределило, с одной стороны, противоречивость, непоследовательность и половинчатость шагов центральных органов власти и управления, а с другой -- отторжение и неприятие реформы населением Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 2005. С. 156. Анализ действующего законодательства и складывающейся практики позволяет выделить основные формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, такие как:

1) наделение органов местного самоуправления отдельными государствено-властными полномочиями;

2) заключение договоров и соглашений;

3)создание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп;

4) реализация права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта РФ. Подробнее хотелось бы остановиться на первой форме.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусматривается ч. 2 ст. 132 конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

По смыслу ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, обладают следующими признаками: 1) отдельными государственными полномочиями могут быть только полномочия, не относящиеся; вопросам местного значения; 2) наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами, не допускается. Следовательно, любые полномочия органов местного самоуправления, закрепленные в законе и не связанные с вопросами местного значения, являются отдельными государственными полномочиями вне зависимости от того, поименованы ли они в законе в качестве отдельных государственных полномочий или закреплены как полномочия органов местного самоуправления в той или иной сфере.

Несмотря на то, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий может производиться только законом, на практике это регулярно нарушается, особенно на федеральном уровне. Многие полномочия были переданы органам местного самоуправления скрыто, без указания на то, что они являются государственными, путем принятия Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

Законами субъектов РФ могут передаваться полномочия субъектов РФ по вопросам исключительного ведения субъектов РФ и по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, если это не противоречит федеральным законам. Федеральными законами могут передаваться полномочия РФ по вопросам исключительного ведения РФ и по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов.

По общему правилу, отдельные государственные полномочия могут передаваться только органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Однако федеральными законами и законами субъектов РФ могут быть установлены случаи, когда допускается передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления поселений. Если есть правило, то есть и исключения из него.

Передача отдельных государственных полномочий осуществляется без согласия органов местного самоуправления. Однако, по смыслу п. 6 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме. В указанном положении, вероятно, состоит один из способов повышения эффективности совместной работы органов публичной и местной власти Аяцков Д.Ф. Кадровый потенциал органов местного самоуправления: Проблемы и опыт оценки / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации, Поволж. акад. гос. службы. -- Саратов: Поволж. акад. гос. службы, 2001. Полномочия могут передаваться как всем муниципальным образованиям определенного вида, так и каким-то конкретным. Такая дифференциация, безусловно, является положительным моментом закона, так как даже в рамках одного субъекта РФ муниципальные образования могут существенно различаться по демографическому, экономическому, социальному и другим потенциалам.

Отдельные государственные полномочия передаются на определенный либо на неограниченный срок. Федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать: 1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; 2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; 3) способ расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемым местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; 4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) в управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; 5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; 6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, преданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; 7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Наличие федерального закона или закона субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями само по себе не порождает обязанность по их осуществлению.

Ежегодно в федеральном законе о федеральном бюджете и законе субъекта РФ о бюджете субъекта РФ необходимо предусматривать предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий, органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Среди многих проблем, связанных со становлением и развитием местного самоуправления, одна из них занимает особое место. Это проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях, когда местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный институт власти, организационно обособленный от системы государственных органов.

Можно рассматривать этот вопрос достаточно абстрактно, применительно к государственному устройству вообще. Но сейчас он интересует как один из актуальных вопросов реформирования Российского государства на основе принципов, установленных Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.

При изучении статей Конституции в их неразрывном единстве можно заметить, что уже первая статья гласит о России, как о федеральном государстве, а это заведомо определяет существенную степень децентрализации власти, то есть наличие определенного числа субъектов власти, имеющих собственную компетенцию, в пределах которой эти субъекты самостоятельны. Это положение Конституции мало кем оспаривается и попыток его ревизовать почти не наблюдалось.

Статья 3 Конституции по существу закрепила единство власти, назвав носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ. Там же мы находим и формы осуществления народом своей власти - непосредственно (через референдум и свободные выборы), через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Причем первые формы никто оспаривать не решается, а вот в отношении последней иногда возникают ничем не подкрепленные сомнения.

Если непредвзято оценить, какова же общая картина государственного устройства России в ее конституционном виде, то вырисовывается вполне стройная и понятная схема. Есть один источник власти - народ, который ее осуществляет через создаваемые демократическим путем другие субъекты власти. Последние, в свою очередь, разделены на три уровня - федеральный, региональный и местный, что обусловлено необходимостью «рассредоточения» центров власти с учетом многочисленности и сложности решаемых задач, величины территории России и большого разнообразия исторических, культурных и других особенностей населяющих ее народов. Местное самоуправление в этой системе занимает отведенную ему нишу, которая существует объективно, - обеспечивает жизнедеятельность населения в местах его компактного проживания. Перечень задач, решаемых местным уровнем власти, совершенно очевиден и определен ежедневными потребностями жителей. Это - общее образование, минимальный набор медицинских услуг, коммунальное, бытовое и социальное обслуживание населения, благоустройство, местный транспорт, местная связь и так далее.

Эффективной формой взаимодействия является сотрудничество государственной и местной властей через ассоциации муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно сформулировать и доводить до сведения государственных органов их общие проблемы. Для государственной власти ассоциация муниципальных образований - та организация, через которую можно обращаться одновременно ко всем ее членам и вырабатывать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

Желательно, чтобы сотрудничество властей, а особенно действий государственной власти в сфере местного самоуправления, имело плановый и прогнозируемый характер. Такая возможность предоставляется федеральным законодательством, отнесшим к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации принятие региональных программ развития местного самоуправления.

Предметом взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в установлении полномочий органов местного самоуправления. Предметы ведения местного самоуправления закреплены Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но это вовсе не означает окончательного решения вопроса установления компетенции органов местного самоуправления. Всё это уточняется на уровне взаимодействия государственной и местной властей непосредственно в субъектах Российской Федерации.

Следующим крупным вопросом, который должно решить государство во взаимодействии с местным самоуправлением, является формирование ресурсной базы местного самоуправления Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 2005. С. 156.

Невозможно охватить все сферы деятельности, в которой взаимодействуют органы государственной власти и органы местного самоуправления, но еще одной сферы хотелось бы коснуться. Речь идет о комплексном социально-экономическом развитии территории. Здесь может возникнуть столкновение интересов различных уровней власти, причем и государственная, и местная власть вправе решать вопросы комплексного социально-экономического развития на своей территории, а территория муниципального образования составляет часть территории субъекта Российской Федерации. В конечном итоге, интересы должны совпадать, если исходить из того, что любой уровень власти должен руководствоваться интересами населения, а не интересами каких бы то ни было бюрократических структур. Но интересы населения каждый уровень власти понимает субъективно, по- своему, в зависимости от тех задач, которые решает каждый из них. Поэтому интересы структур власти могут и не совпадать.

Здесь требуется постоянное взаимодействие, в первую очередь в вопросах согласованной разработки планов и программ социально-экономического развития. А это означает, что органы местного самоуправления при разработке муниципальных планов и программ должны учитывать соответствующие государственные планы и программы. В свою очередь, государственные органы должны при разработке государственных планов и программ объективно быть заинтересованными в учете мнения органов местного самоуправления. Идеальным был бы тот вариант, при котором муниципальные программы стали бы по своей сути самостоятельной, но все - таки составной частью государственных программ или, по крайней мере, принимались для развития. И здесь вся проблема в предельной согласованности действий властей разного уровня. Если бы это удалось, можно было максимально концентрировать ресурсы для достижения согласованных целей, использовать эти ресурсы наиболее рационально.

Все указанные мероприятия проводились и проводятся с участием органов местного самоуправления. Практически ни один из законодательных актов не разрабатывался без учета реального опыта на местах и без участия в рабочих группах представителей органов местного самоуправления Аяцков Д.Ф. Кадровый потенциал органов местного самоуправления: Проблемы и опыт оценки / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации, Поволж. акад. гос. службы. -- Саратов: Поволж. акад. гос. службы, 2001. Но эта работа ограничена по объему и по времени. С завершением законотворческой работы по вопросам местного самоуправления контакты федеральных и муниципальных органов в этой части значительно сократятся и будут возникать лишь в процессе развития и совершенствования законодательства, но это не означает полного отрыва федеральных органов государственной власти от органов местного самоуправления.

Уже начата и в дальнейшем будет продолжаться работа по методическому, информационному и кадровому обеспечению местного самоуправления. Для этого в соответствии с Федеральной программой и другими документами правительства России создаются информационная система, система образовательных учреждений, формируются структурные подразделения в исполнительных органах государственной власти.

Непосредственное взаимодействие осуществляется в рамках отработки разрабатываемых методик на отдельных экспериментальных территориях, а также в процессе реализации права органов местного самоуправления на обращение в любые государственные органы и обязанности государственных органов в обязательном порядке рассматривать эти обращения.

В настоящее время отрабатываются формы взаимодействия федеральных органов государственной власти с союзами и ассоциациями муниципальных образований.

Для участия в выработке согласованной федеральной политики в отношении местного самоуправления создан Совет по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации.

Структуры, занимающиеся вопросами местного самоуправления, существуют в обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

В отношениях между местными и региональными уровнями власти уже существуют определенные устоявшиеся модели организации взаимодействия, но необходимость их совершенствования и развития очевидна.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). РГ 2009 г. -№7. - 21 января.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) //РГ, 2003 г. - N 202, - 08 октября

3. Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 1. М., 1996.

4. Определение Верховного Суда Российской Федерации, касающееся конституционных прав населения на местное самоуправление. // Государство и право. 1995, N 7. С. 11.

Специальная литература

5. Актуальные проблемы совершенствования деятельности местных органов государственной власти и управления Материалы Респ. науч.-практ. конф., Казань, 27 нояб. 1999 г. [Науч. ред. Мухарямов Н.М. -- РГБ ФБ 2 00-6/380-7 - 94 с.

6. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2008.

7. Аяцков Д.Ф. Кадровый потенциал органов местного самоуправления: Проблемы и опыт оценки / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации, Поволж. акад. гос. службы. -- Саратов: Поволж. акад. гос. службы, 2001.

8. Бабун Р.В. Вопросы муниципальной экономики: Учеб. пособие. -- М.: Моск. обществ. науч. фонд, 2007. -- 143 с.: табл. -- (Библиотека местного самоуправления / Моск. обществ. науч. фонд; Вып. 35

9. Гладышев, Александр Георгиевич, ред. Научные знания -- в практику регионального и муниципального управления : Материалы науч.-практ. конф. (5-7 сент. 2002 г., г. Одинцово Моск. обл.). -- М.: Муницип. мир, 2003

10. Гугнин, Николай Николаевич. Местное самоуправление: документационное обеспечение управления (социологические и правовые аспекты развития и совершенствования деятельности). -- Орел: Орл. акад. гос. службы 2003.

11. Дюк, Александра Вячеславовна. Социальные технологии работы с населением муниципальных образований. -- Обнинск: Ин-т муницип. упр., 2008.

12. Еремин, Алексей Роальдович. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации : Конституционные вопросы; Под ред. В.Т. Кабышева. -- Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003.

13. Еремян, Виталий Владимирович. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала ХХ века). -- М.: Акад. проект, 2003.

14. Мартынов, Михаил Юрьевич. Местное самоуправление в политической системе России. -- Сургут: Изд-во СурГУ, 2003. -- РГБ ФБ 3 03-33/489-3

15. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., Изд-во «Советская энциклопедия», 1973. С. 641.

16. Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 2005. С. 156;

17. Прохорова, Виктория Владимировна. Управление муниципальной собственностью: (Отечеств. и зарубеж. опыт) : Учеб. пособие. -- Краснодар: КубГТУ, 2003.

Размещено на Allbest.ru