Базові детермінанти формування сервісно-орієнтованої державної політики: контракціонізм та клієнтизм

Размещено на http://www.allbest.ru/

Базові детермінанти формування сервісно-орієнтованої державної політики: контракціонізм та клієнтизм

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок з важливими науковими та практичними завданнями

державний політика контракціонізм

Інтеграція України до європейської спільноти зумовлює пріоритетність ідеї сервісної держави як альтернативи адміністративній системі державного управління, вибудовуючи нову ієрархію пріоритетів та цінностей. Реформування галузі державного управління (публічного управління та адміністрування) в Україні потребує впровадження сучасних підходів до надання управлінських послуг, спрямованих на забезпечення потреб конкретних категорій населення (клієнтели) та суспільства загалом. Переорієнтація на сервісну спрямованість стає базовим принципом трансформації системи здійснення сервісної діяльності органами влади.

Теоретико-методологічні розробки, пов'язані з науковим обґрунтуванням процесів та наслідків трансформації патерналістської держави в сервісну, упродовж останніх років характеризуються пожвавленням наукового дискурсу щодо трактування термінів “контракціонізм” (“контрактуа- лізм”) та “клієнтизм” (“клієнтелізм”). Концепція сервісної держави, яка виникла в середині 80-х рр. минулого століття в США та країнах ЄС, на сучасному етапі розвитку суспільних відносин інтерпретується як сервісно-орієнтоване служіння індивіду. Глобалізація світової економіки спричинила нове бачення місця і ролі громадянина та його взаємовідносин з державою, а реформування системи державного управління здійснюється на основі нової “моделі адміністрації як служби гарантованого сервісу”, або теорії “сервісної держави”.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та визначення невирішених раніше частин загальної проблеми. Витоки осмислення сервісного характеру відносин громадян і держави беруть початок від ідеї Аристотеля щодо участі всіх громадян в управлінні державою як безумовного блага. Серед визначних прихильників теорії суспільного договору були філософи Т.Гоббс, Дж.Локк, Ж.-Ж.Руссо та ін. Водночас розвиток галузі публічного управління та адміністрування (як у світовому масштабі, так і в українському вимірі) свідчить про те, що зазначені теорії не є лише надбанням минулого. Так, в останні роки науковцями у сфері державного управління, економіки, соціології запропоновано осучаснену інтерпретацію теорії суспільного договору, обґрунтування контракціонізму з позицій розвитку громадянського суспільства, соціальної справедливості тощо.

Аналізуючи теоретичне підґрунтя сервісно- орієнтованої державної політики, вважаємо за доцільне відзначити також особливий внесок німецького дослідника Е.Форстхоффа (Forsthoff, 1938) [13], ідеї й напрацювання якого набули подальшого розвитку та сформували наукове підґрунтя системи надання управлінських послуг органами влади. Серед українських вчених на особливу увагу заслуговують праці В.Куйбіди [5], А.Ліпенцева [6], В.Новохацького [7], І.Розпутен- ка [8], які досліджують питання формування ідеології та розкривають деякі методологічні аспекти реалізації сервісної діяльності органів публічної влади. Аналіз положень великої кількості інших вітчизняних досліджень засвічує підвищення наукового інтересу учених до зазначеної проблематики. Водночас потребує наукового обґрунтування та практичного розв'язання низка проблем формування та реалізації сервісно-орієнтованої державної політики, пов'язаних із застосуванням різних концепцій та інтерпретацій щодо її основних складових сучасними науковими школами галузі державного управління (публічного управління та адміністрування) в Україні.

З огляду на це метою статті є осмислення базових детермінантів сервісно-орієнтованої державної політики шляхом здійснення порівняльного аналізу теорій “контракціонізму” (“контрактуа- лізму”) та “клієнтизму” (“клієнтелізму”), особливо при з'ясуванні функціональних зв'язків між суб'єктами та об'єктами взаємодії в контексті їх історіографії та сучасного використання.

Виклад основних результатів та їх обґрунтування

державний політика контракціонізм

Вектор підвищення ролі і значення громадянина в державному управлінні, його перетворення з об'єкта впливу держави на реального учасника управлінських процесів послідовно простежується в еволюціонуванні різних концепцій державного управління: “public administration” -» “new public management” & “policy network” -» “good governance” [4, c. 127].

Відповідно до концепції “new public management” сервісній діяльності органів влади відводиться ключова роль, згідно з якою надання управлінських послуг є базовою функцією держави (тобто будь-яка діяльність держави є сервісною). На нашу думку, функціонально таку діяльність слід поділяти безпосередньо на надання управлінських послуг, визначення способів їх формування та реалізації, забезпечення умов і процесів щодо їх надання, а також на здійснення управління державними ресурсами.

Держава розглядається як велика корпорація: є бюджет, витрати й доходи, є акціонери та одночасно клієнти - громадяни, зацікавлені в тому, щоб управлінські послуги були максимально дешеві й доступні. І відповідно до цього підходу держава за аналогією з великою корпорацією повинна прагнути того, щоб забезпечити інтереси насамперед своїх акціонерів, а з цією метою вона має підвищувати свою ефективність аналогічно тому, як корпорація повинна підвищувати свою капіталізацію, змінюючи моделі управління на більш технологічні й ефективні [5, c. 62].

Держава, надаючи управлінські послуги, зокрема генеруючи ліцензії, реєстрації, залишає за собою функції контролю, регулювання та коригування, а також стимулювання та розподілу.

За державою зберігається “контрольний пакет” управлінських рішень щодо державного, корпоративного та приватного секторів суспільного життя. Надання державою якісних суспільних благ (національна безпека, державне управління, національні транспортні мережі комунікацій, зв'язку тощо), як і утвердження істинних національних очікувань, залежить від якості цих управлінських рішень [8, c. 138].

Сталий розвиток сфери надання управлінських послуг досягається завдяки забезпеченню високої ефективності системи управління якістю сервісної діяльності органів влади, яка здійснюється шляхом інтеграції багаторівневого управління: перший рівень, який є основою системи управління, формує загальне спрямування організації процесу надання послуг, другий гарантує інклюзивність сервісної взаємодії надавача та одержувача, а третій дає змогу здійснювати моніторинг та приймати управлінські рішення для розв'язання проблем, що виникають.

Ідеологія сервісної держави поступово набула популярності у сфері державного управління багатьох розвинутих країн світу. Сервісні процеси в загальноєвропейській практиці суспільного управління поширилися на діяльність усіх органів влади ЄС, що зумовило необхідність забезпечення уніфікації процесів надання управлінських послуг.

Аналізуючи досвід реформування публічної служби Канади, вітчизняний учений А.Ліпенцев виокремлює як ключову передумову підвищення якості публічних послуг зміну організаційної культури, акцентуючи увагу на включеності/ емоційній залученості персоналу (engagement), постійному навчанні, необхідності розвитку соціальних та емоційних компетенцій, зниженні ступеня формалізації [6]. Важливим аспектом, на думку автора, є підвищення соціальної чутливості державної служби до потреб громадян.

Ціннісним орієнтиром сучасних інтеграційних процесів України мають стати основні засади контракціонізму (контрактуалізму), в рамках якого суспільству пропонується не відмежовуватися від інтересів політичної, етнічної, релігійної, культурної меншості на користь домінуючій думці більшості, а проводити конструктивний діалог для розподілу сфер впливу на прийняття відповідних рішень, усуваючи конкуренцію за можливість їх формування [4, c. 17].

Основою концепції контракціонізму є укладання суспільного договору (соціального контракту). Вона набуває особливої актуальності для досягнення громадянського консенсусу, розбудо-ви правової держави, обстоювання законних інтересів громадян.

Серед засновників теорії суспільного договору найбільш визначними є відомі американські вчені: економіст Дж.Б'юкенен та філософи-контр- акціоністи Дж.Роулз і Р.Дворкін. У їхніх роботах прослідковується ідея ототожнення процесу укладення суспільного договору з реалізацією соціальної справедливості. Хоча важливу роль у виникненні теорії суспільного договору відіграли роботи згадуваних вище вчених-філософів (наприклад Т.Гоббса, Дж.Локка), як окремий науковий напрям вона сформувалася в 50-60-х рр. минулого століття.

Джеймс Мак-Джилл Б'юкенен (James McGill Buchanan) у своїх роботах часто посилається на одного із засновників контрактної (договірної) теорії суспільства - англійського філософа та економіста - свого ідейного попередника Дж.Локка. Саме в його працях обґрунтовано поняття приватної власності як необхідної передумови становлення громадянського суспільства та наведено договірну інтерпретацію повноважень державної влади. Ідеальний суспільний устрій, на думку Дж.Б'юкенена, будується на принципах контракціонізму. Контрактна теорія розглядає свободу як природний стан та виокремлює три основні взаємозумовлені складові конституційної основи громадянського суспільства: право на життя, право на свободу та право на власність.

Ключове поняття концепції Дж.Б'юкенена - “конституція” в розумінні “наперед узгоджених правил, за якими здійснюються подальші дії”. Конституція - це, передусім, основний закон не держави, а громадянського суспільства [10]. Консенсус як основа легітимності в теорії Дж.Роулза свідчить про наближеність його позиції до поглядів Дж.Б'юкенена, згідно з якими спільна згода, консенсус пов'язуються з установленням суспільного договору. Дж.Б'юкенен визнавав, що його власний підхід близький до відомої філософської моделі Дж.Роулза, який, застосувавши моральні критерії до аналізу проблеми невизначеності в політиці, розробив нові принципи соціальної справедливості, які виходять із концепції досягнення загальної згоди на основі контрактів, що має передувати стадії вибору політичної конституції [1].

Американський за походженням (та одночасно британський) учений Р.Дворкін збагатив теорію суспільного договору в частині захисту природних прав громадян у суспільстві, в тому числі права на повагу та гідність [2].

У наукових працях окремих учених [9] наведено застереження щодо недоцільності ототожнення понять суспільного договору і громадянського суспільства, тобто вони вважали, що наявність суспільного договору не означає наявності громадянського суспільства. Адже розрізняють два види суспільного договору: горизонтальний, коли перевага зберігається за громадянським суспільством, та вертикальний, - там де, громадянське суспільство виявилося “слабшим”.

На думку авторів, суспільний договір (або соціальний контракт) - це не тільки домовленість або обмін сподіваннями із забезпечення прав власності та принципів свободи (або обмін лояльності до влади на стабільність у суспільстві), а й розподіл (розмежування, перерозподіл або розширення кола) суб'єктів надання послуг з метою отримання суспільних благ.

Антиподом контракціонізму (контрактуаліз- му) виступає клієнтизм (клієнтелізм), який, на відміну від цінностей сервісно-орієнтованого державного управління, породжує протекціонізм та патерналізм влади відносно певних частин суспільства. Навіть незважаючи на те, що в таких системах значна частина виборців (клієнте- ла) стає замовниками тих чи інших політик, суспільство в цілому залишається дуже різнорідним, унаслідок чого інтереси одних верств населення суперечать іншим, що, безумовно, буде перешкоджати будь-яким інтеграційним (глобалізацій- ним) процесам країни. Поширення клієнтизму (клієнтелізму), що будується на “патроно-клі- єнтських” відносинах, призводить до ухвалення законних та підзаконних актів, які слугують інтересам певної правлячої еліти, що спонукає аберацію цілей державної влади, за якої правляча еліта розглядає державу як засіб реалізації їх індивідуальних інтересів.

Тема клієнтелізму запозичена з антропології, в управлінській та політичній науці поширилася в 1950-1960 рр., та розглядалася в історичному контексті. Стосовно країн, що розвиваються, клінтелізм розцінювався як перешкода модернізації. Вважалося, що в розвинених країнах рівність та відкритість унеможливлять розвиток підґрунтя для клієнтелізму. Натомість, на думку сучасних учених [15], цей метод умовного обміну дістав розвитку як у державах, для яких характерна автократія, так і в демократичних, а також в різноманітних соціокультурних умовах.

Найбільш відомими в цій царині є праці зарубіжних учених С.Ейсенстадта та Р.Лемарханда, Дж.Уілертона, присвячені електоральному аспекту клієнтизму [11; 15]. Особливий етап розвитку клієнтизму (клієнтелізму) як наукового напряму ознаменувала робота [12], у якій ґрунтовно розі 13крито патрон-клієнтські відносини у різних країнах, а сам зв'язок розглядається в контексті загального обміну.

У сучасному суспільстві це явище набуває нових характеристик. Адже в патрон-клієнтських відносинах нинішній патрон може бути посередником, встановлювати зв'язки з державною владою, при цьому контролювати політичні організації та користуватися публічними ресурсами (робочі місця, соціальні пільги), а клієнти, якими можуть бути й організації (етнічні меншини, профспілки), надають патронові електоральну підтримку [7].

Аналізуючи значення клієнтизму (клієнте- лізму) в теорії державного управління в Україні, варто звернутися до Енциклопедичного словника з державного управління, в якому клієнтизм визначається як “.. .система неформальних відносин між індивідами та групами, що займають нерівні соціальні позиції, на основі взаємного обміну благами, в яких особа вищого статусу (патрон) використовує свій авторитет та ресурси для захисту інтересів свого клієнта в обмін на лояльність та різні послуги” [3]. Характеризуючи клієнтизм з погляду його ролі та місця в публічному управлінні, автори його основними рисами визначають: нерівність доступу до ресурсів, використання не- правових засобів посилення впливу (корупція); наявність особистих зобов'язань або общинної солідарності між “патроном” та “клієнтом”; систематичне порушення громадянських прав та протидія існуванню громадянського суспільства. Крім того, до негативних характеристик клієнтиз- му належить те, що він призвів до розвитку патерналізму, політичної інертності, правового нігілізму населення.

Зважаючи на зазначене вище, на думку авторів, клієнтизм (клієнтелізм) є небезпечним організаційно-управлінським явищем, яке характеризується керуванням правлячої еліти (патроном) шляхом створення умов штучного домінування однієї верстви (клієнтели) суспільства над всіма іншими. В обмін на доступ до ресурсів країни та захист з боку держави ця частина суспільства (виборців) демонструє повну лояльність до дії правлячої еліти, тобто відбувається взаємовигідний обмін послугами та благами між ними, що суперечить концепції контракціонізму, базою якого є укладання суспільного договору (соціального контракту). Клієнтизм (клієнтелізм) є дисфунк- ційним явищем, яке порушує рівновагу системи взаємовідносин держави й суспільства, породжуючи тіньовий лобізм та політичну корупцію.

Висновки та перспективи подальших досліджень

Результати компаративного аналізу основних положень теорії контракціонізму (контрактуалізму) та клієнтизму (клієнтеліз- му) дають підстави стверджувати щонайменше про важливість подальшої наукової дискусії щодо розроблення теорії державного управління (публічного управління та адміністрування) в Україні. Закладені науковцями теоретико-мето- дологічні основи в широкому історичному вимірі (Дж.Б'юкенен, Дж.Роулз, Р.Дворкін та ін.) через наступне осучаснення інтерпретації теорії суспільного договору зумовлюють подальший розвиток клієнто-орієнтованої організаційної та функціональної структури державного управління, переорієнтацію на сервісну спрямованість діяльності органів влади.

Необхідність практичної реалізації ідеології сервісної держави, що набула популярності в багатьох розвинутих країнах світу, з погляду розвитку громадянського суспільства, дотримання соціальної справедливості, забезпечення прав людини, в сучасних соціальних та економічних умовах свідчить про актуальність концепції суспільного договору (соціального контракту). Аналіз праць відомих зарубіжних та вітчизняних вчених показав, що шляхом укладання суспільного договору може бути досягнуто соціального консенсусу - основи розвитку громадянського суспільства та одночасно легітимності влади. Таким чином, установлено, що ціннісним орієнтиром сучасних інтеграційних процесів України повинні стати основні засади контракціонізму та конструктивний діалог.

Обґрунтовано сервісну спрямованість як базовий принцип трансформації системи органів публічної влади в Україні, побудови оновленої системи взаємовідносин громадянина і держави, реформування системи державного управління. Показано, що запорукою розбудови моделі “сервісної” держави є зміна ціннісних орієнтирів надання управлінських послуг.

Одночасно доведено небезпечність явища клієнтизму (клієнтелізму) в публічному управлінні. З огляду на комплексний характер та різнорідність сучасного клієнтелізму розкрито його деструктивну роль у взаємовідносинах державної влади та громадянського суспільства. У зв'язку із цим подальшого вивчення потребує специфіка клієнтельних відносин у сучасному суспільстві.

Практична реалізація викладених ідей та наукових положень потребує серед іншого подальшого вивчення світового управлінського досвіду, в тому числі європейських країн, у яких реалізується концепція контракціонізму та горизонтальна структура суспільного договору супроводжується громадянським консенсусом.

Список використаних джерел

1. Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики [Электронный ресурс] / Дж. Бьюкенен. - Режим доступа: http://www.lukyanenko.at.Ua/_ld/1/114.pdf

2. Дворкін Р Серйозний погляд на права / Р Дворкін ; пер з англ. А. Фролкін. - Київ : Основи, 2000. - 519 с.

3. Довгань Л. А. Клієнтизм / Л. А. Довгань // Енциклопедичний словник з державного управління / уклад. : Ю. П. Сурмін та ін. - Київ : НаДу 2010. - С. 320.

4. Карпенко О. В. Механізми формування та реалізації сервісно-орієнтованої державної політики в Україні : дис. ... д-ра наук з держ. упр.: спец. 25.00.02 “Механізми державного управління” / Карпенко Олександр Валентинович ; Нац. Акад. держ. упр. при Президентові України. - Київ, 2016. - 466 с.

5. Куйбіда В. С. Муніципальне управління: аспект інформатизації / В. С. Куйбіда. - Київ : Знання, 2004. - 357 с.

6. Ліпенцев А. В. Розвиток клієнтоорієнтованої організаційної культури в органах публічної влади / А. В. Ліпенцев // Ефективність державного управління : зб. наук. пр. - Львів : ЛРіДу НАДУ 2014. - Вип. 39. - С. 130-144.

7. Новохацький В. Тенденції забезпечення громадського інтересу в суспільстві та державі [Електронний ресурс] / В. Новохацький. - Режим доступу : http://dspace. nbuv.gov.ua/itstream/handle/123456789/11582/06- Novohatcki.df?sequence=1

8. Розпутенко І. В. До питання про ідеологію державного управління в Україні / І. В. Розпутенко // Наукові розвідки з державного та муніципального управління : зб. наук. пр. - Київ : АМУ 2011. - № 2. - С.136-146.

9. Сидорина Т. Ю. Социальный контракт и гражданское общество в исторической перспективе и современных российских реалиях [Электронный ресурс] / Т. Ю. Сидорина. - Режим доступа : https://cyberleninka.ru/article/n/sotsialnyy-kontrakt- i-grazhdanskoe-obschestvo-v-istoricheskoy- perspektive-i-sovremennyh-rossiyskih-realiyah

10. Buchanan J. The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy /

J.Buchanan, G. Tullock. - Ann Arbor, MI: University of Micigan Press, 1962. - 361 p.

11. Eisenstadt, S. N. and J. Lemarchand (1981) [eds.] Political Clientelism, Patronage and Development. Beverly Hills, CA: Sage.

12. Eisenstadt S. N., Roniger L. Patrons, clients and friends. Interpersonal relations and the structure of trust in society. Cambridge, 1984.

13. Forsthoff E. Rechtsfragen der leistenden Verwaltung / Ernst Forsthoff. - Stuttgart : Kohlhammer, 1959. - 63 p.

14. Hicken A. (2011) Clientelism [Електронний ресурс] / A. Hicken. - Режим доступу : https://ru.scribd.com/ document/265765858/hicken-clientelism

15. Willerton J. P Jr. Clientelism in the Soviet-Union: An Initial Examination / J. P Willerton Jr. // Studies In Comparative Communism. - 1979. - Vol. XII. - Nos. 2 & 3 (Summer/Autumn). - Р 159-183.

References

1. B'iukenen, Dzh., “The Constitution of Economic

Policy”, available at: http://www.lukyanenko.at.ua/_ ld/1/114.pdf (Accessed 03 June 2017).

2. Dvorkin, R. (2000), Serjoznyj pohliad na prava [A serious look at the law], translated from English by Frolkin, A., Osnovy, Kyiv, Ukraine.

3. Dovhan', L.A. (2010), “Clientism” in Surmin, Yu.P (compiler) et al. Entsyklopedychnyj slovnyk z der- zhavnoho upravlinnia [Encyclopedic dictionary of public administration], National Academy for Public Administration under the President of Ukraine, Kyiv, Ukraine, p. 320.

4. Karpenko, O.V. (2016), “Mechanisms of formation and implementation of service-oriented state policy in Ukraine”, Abstract of Dr.Sc. dissertation, Mechanisms of public administration, National Academy for Public Administration under the President of Ukraine, Kyiv, Ukraine.

5. Kujbida, V.S. (2004), Munitsypal'ne upravlinnia: aspe- kt informatyzatsii [Municipal management: the aspect of informatization], Znannia, Kyiv, Ukraine.

6. Lipentsev, A.V. (2014), “Development of client-oriented organizational culture in public authorities”, Efek- tyvnist' derzhavnoho upravlinnia: zbirnyk naukovykh prats', vol. 39, pp. 130-144.

7. Novokhats'kyj, V. “Trends in providing public interest in society and the state”, available at: http://dspace. nbuv.gov.ua/bitstream/handle/123456789/11582/06- Novohatcki.pdf?sequence=1 (Accessed 01 June 2017).

8. Rozputenko, I.V (2011), “On the issue of the ideology of public administration in Ukraine”, Naukovi rozvidky z derzhavnoho ta munitsypal'noho upravlinnia: zbirnyk naukovykh prats', vol. 2, pp. 136-146.

9. Sidorina, T.Ju., “Social contract and civil society in the historical perspective and contemporary Russian realities”, available at: https://cyberleninka.ru/article/n/ sotsialnyy-kontrakt-i-grazhdanskoe-obschestvo-v- istoricheskoy-perspektive-i-sovremennyh-rossiyskih- realiyah (Accessed 03 June 2017).

10. Buchanan, J. and Tullock, G. (1962), The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor, MI, University of Micigan Press, Micigan, USA.

11. Eisenstadt, S.N. and Lemarchand, J. (eds.) (1981), Political Clientelism, Patronage and Development, CA: Sage, Beverly Hills, USA.

12. Eisenstadt, S.N. and Roniger, L. (1984), Patrons, clients and friends. Interpersonal relations and the structure of trust in society, Cambridge, UK.

13. Forsthoff, E. (1959), Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, Kohlhammer, Stuttgart, Germany.

14. Hicken, A. (2011) “Clientelism”, available at: https:// ru.scribd.com/document/265765858/hicken- clientelism (Accessed 24 May 2017).

Размещено на Allbest.ru