Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт

Размещено на http://www.allbest.ru/

Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт

Александр Сунгуров

Гражданское общество и власть: подходы российских исследователей.

Тема развития гражданского общества в современной России приобретает в последнее время все большее внимание исследователей, однако, к сожалению, многие из них построены по следующей схеме. В начале делается обзор истории понятия "гражданское общество", иногда рассматриваются современные зарубежные публикации по этой теме, иногда - вопросы становления политических партий, а далее, на основе результатов социологических исследований, делался вывод о крайней слабости российского гражданского общества. Особый всплеск подобных публикаций появился после Московского гражданского форума, а также Петербургских университетских форумов по теме гражданского общества 2000-2002 гг. Гражданское общество России: перспективы XXI века. - СПб.: Изд-во НИИХ СпбГУ, 2000.; Кудряшова М.С. К вопросу о перспективах гражданского общества в России. // Вестн. Моск. ун-та, сер. 12. Политические науки, 2001, №5, с.64-68; Лопушанский И.Н. Гражданское общество в России: генезис идеи и условия ее реализации. .- В сб.: Гражданский форум - Санкт-Петербург № 3. СПб, 2003 с.33-43. Правовое гражданское общество России: перспективы./ Под ред. В.Г. Марахова. - СПб., 2003.

Существенно меньше пока, к сожалению, работ, в которых рассматривался бы конкретный опыт развития гражданских организаций, а также анализировались бы возможные модели их взаимодействия - сотрудничества или конфронтации - с органами государственной власти различного вида и уровня. Авторами подобных текстов часто являлись либо "рефлексирующие" активисты и лидеры некоторых НКО, прежде всего НКО-посредники См. нашу работу: Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России. .// Полис, 1999, 6, с. 34-48, действующих в режиме Центров публичной политики См., например, сборники Центра развития некоммерческих организаций, Санкт-Петербург: Благотворительность в России. Социальные и исторические исследования. - СПб: "Лики России", 2001 г. Жила-была НКО… Поучительные примеры из практики НКО Северо-Западного региона. Сборник./Ред.-сост. А.Клецина. - СПб.: СПбБОО "Центр РНО", 2002. - 144 с. , либо привлеченные ими эксперты, которые, участвуя в реализации конкретных проектов, сами часто занимали уже активистскую позицию См., например: Гражданские инициативы и будущее России/ Под ред. М.И. Либоракиной и В.Н. Якимца. М.: Школа культурной политики, 1997; Коновалова Л.Н., Якимец В.Н. Гражданское общество в реформируемой России: проблемы, механизмы взаимодействия, международные аспекты - М.:ГУУ, 2002.; Автономов А.С., Виноградова Т.И., Замятина М.Ф., Хананашвили Н.Л. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России. -М.: Фонд НАН, 2003..

Интересными и важными для понимания сути происходящих в стране процессов являются также публикации специалистов - социологов и политологов, которые начали изучать реальный опыт развития гражданского общества в России, иногда и сами, участвуя в этом процессе, но оставались при этом, прежде всего серьезными аналитиками. Конкретные данные, полученные ими в ходе интервью с активистами Третьего сектора и сотрудниками властных структур, они интерпретировали в рамках тех или иных сложившихся в мировой науке представлений и моделей, и в результате появлялись аналитические модели форм и видов взаимодействия гражданского общества и власти.

В качестве такого примера можно привести Ленинградскую школу социологов, получившую свое развитие сначала в Петербургском филиале института социологии РАН См., например: Гражданское общество на Европейском Севере: понятие и контекст. Материалы международного семинара / Под ред. Е.Здравомысловой и К.Хейккинен. Центр независимых социальных исследований. Труды. Вып.3. - СПб, 1996; Зеликова Ю., Фомин Э. Проблемы становление благотворительного сектора в Санкт-Петербурге. - В кн.: Благотворительные организации Санкт-Петербурга. Справочное издание. СПб филиал Института социологии РАН, СПб отделение Международного фонда "Интерлигал". - СПб, 1996, с. 67-103., а затем и в Европейском университете в СПб Белокурова Е. Воздействие организаций "третьего сектора" на становление либеральной модели социальной политики в России. //Международная экономика и международное развитие, 1998, 10, с. 42-59; Белокурова Е. Концепция гражданского общества и современная российская политика // Политическая наука, № 1, 2003, с. 79-102..

Практически все серьезные работы, посвященные развитию НКО, в той или иной мере затрагивают и формы и способы их взаимодействия с органами государственной власти, на местном, региональном и федеральном уровнях. Так, по мнению В.Н. Якимца, для современной России характерно сосуществование трех разновидностей взаимодействия "НКО-власть":

А. Квазисоветские - традиционно сложившиеся в советский период способы взаимоотношений граждан и власти, перенесенные в современность после определенного ретуширования, но не претерпевшие сущностных изменений.

Б. Инновационные - новые или крайне редко применявшиеся в доперестроечный период методы сотрудничества, появление которых стало возможным в связи с изменением государственного устройства и доминирующего типа экономических отношений.

В. Мутантные - взаимодействия, объединившие в себе особенности первых двух видов, при этом в основе лежит некий квазисоветский вариант сотрудничества, обладающий при этом внешними свойствами, характерными для инновационных методов.

Среди инновационных механизмов взаимодействия были выделены следующие основные пять видов: конкурсные; социально-технологические; организационно-структурные; процедурные, а также комплексные или комбинированные механизмы В.Н. Якимец. Основы, принципы и механизмы межсекторного социального партнерства в России. Автореф. дисс. доктора социологических наук. - СПб., 2002..

Л.И. Якобсон с соавторами выделили такие три типа способов сотрудничества органов государственной власти и МСУ с НКО, как:

· взаимное информирование и координация деятельности;

· участие НКО в реализации государственных и муниципальных программ;

· стимулирование государством развития деятельности НКО Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. Учебник для ВУЗов. М.: Аспект-Пресс, 1997. - 326 с.; Макаренко О.В., Рудник Б.Л., Шишкин С.В., Якобсон Л.И. Государство и негосударственные некоммерческие организации: Формы поддержки и сотрудничества, Москва, "Сигналъ", 1997; Lev Jakobson, Elena Koushtanina. The Emergence of the Nonprofit Sector in the Sphere of Culture in Russia / The Journal of Arts, Menagement, Law and Society, vol. 30, 2000, N 1..

Интересные подходы к формулированию моделей взаимодействия власти и НКО в России содержатся в работах Е.В. Белокуровой с соавторами, сложившейся из выпускников Европейского университета в СПб. Исследователи этой группы для объяснения процессов становления общественных организаций в России и форм их взаимодействия с властью, привлекают разработанные в западной политологии плюралистическую и корпоратистскую модели. Так, в своей кандидатской диссертации, защищенной в 2000 г. в ИМЭМО РАН Е.В. Белокурова. Государство и благотворительные организации: трансформация моделей взаимодействия (на примере Германии и России). Автореферат дисс. канд. полит. н. - М., 2000., Е.В. Белокурова выдвигает предположение, что в государстве, где долгое время господствовала корпоратистская модель взаимодействия государства и третьего сектора, государственные акторы по инерции пытаются создать корпоратистские структуры для взаимодействия с новыми организациями. Автор считает возможным реализацию в современной России двух моделей взаимодействия власти и НКО - государственно-корпоратистскую и либерально-корпоратистскую.

Первая модель соответствует, по-видимому, квазисоветской и мутантной моделям, предложенным В.Н. Якимцом, либерально-корпоратисткая - инновационной. Стоит отметить, что третий из способов сотрудничества власти и НКО из предложенных Л.И. Якобсоном - "стимулирование государством развития деятельности НКО" не укладывается, по-видимому, ни в одну из преложенных в работе Е.В. Белокуровой моделей.

Спустя три года после завершения своей диссертационной работы Е.В. Белокурова вместе со своими коллегами по ЕУ в СПб - Н.Яргомская и М.Ноженко, предприняли по заказу СПб гуманитарно-политологического центра СТРАТЕГИЯ исследование моделей взаимодействия НКО и власти в пяти регионах Северо-Запада России.

В рамках этого исследования были сформулированы три основные модели взаимодействия НКО и органов власти:

· Нормативная модель, основанная на либеральной традиции, в рамках которой НКО выступают важными институтами, осуществляющими связь между публичной и частной сферами.

· Легитимационная модель, основанная на системном подходе Д. Истона и развитого затем Г. Алмондом и С. Вербой Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор. - М.: Аспект Пресс, 2002.- 537 с., в рамках которого НКО выполняют важные функции на "входе" политической системы, функции артикуляции и агрегации интересов.

· Инструментальная модель. Здесь во главу угла ставиться инструментальная функция эффективного решения социальных проблем.

Как отмечают авторы, в каждом из подходов возможны варианты между полюсами участия и неучастия Н.Яргомская, Е.Белокурова, М.Ноженко, Д.Торхов. Почему НКО и власти нужны друг другу. Модели взаимодействия в регионах Северо-запада. - В кн.: Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе/ под ред. М.Б. Горного. - СПб.: Норма, 2004, с. 52-147..

Целью настоящей работы является выдвижение, на основе существующих подходов, ряда моделей, описывающих взаимодействие органов власти и структур гражданского общества (прежде всего, сообщества некоммерческих организаций).

Возможные модели взаимодействия органов власти и структур гражданского общества.

Исходя из кратко рассмотренных выше подходов, а также из системных представлений, в первом приближении можно представить себе три варианта взаимодействия органов власти и гражданских структур: сотрудничество, отсутствие сотрудничества (игнорирование) и конфронтация. При этом сотрудничество может быть как партнерским, подразумевающим равенство (в определенном смысле) сторон и взаимодействии, построенном на доминировании, вплоть до полного подчинения одной из сторон. Ясно, что в реальных современных условиях такой доминирующей стороной может быть только государство. Рассмотрим эти варианты подробнее, выделяя более конкретные модели.

А. Партнерское взаимодействие

1. Модель поддержки развития НКО, или "модель садовника". Органы как федеральной, так и региональной власти принимают нормативные акты, способствующие появлению и развитию независимых общественных организаций, как основы зарождающегося гражданского общества, и предпринимают конкретные действия по поддержки развития таких организаций.

2. Партнерская модель, при которой государственные органы понимают важность независимых неправительственных организаций и не пытается ими управлять, а участвует в различных формах диалога с НКО, в виде "переговорных площадок" и иных форм. Важным критерием для существования подобной модели является понимания ответственными представителями органов государственной власти важности для эффективного демократического государства самого феномена общественного контроля, готовность услышать результаты такого контроля и принять меры для исправления выявленных недостатков.

3. "Модель архитектора". Организации гражданского общества формируют публичную политику, предлагая повестку дня, а также решения определенных проблем, предлагают и участвуют в реализации реформы конкретных институтов государственной власти, участвуют в создании новых органов государственной власти, обучают и воспитывают чиновников государственных структур

Б. Взаимодействие, основное на доминировании власти.

4. Патерналистская модель. Государство разрешает определенную автономию неправительственных организаций при условии, что те не вмешиваются в дела власти, а также обеспечивают поддержку соответствующих кандидатов на выборах. В обмен на политическую лояльность властные структуры обеспечивают определенную поддержку деятельности подобных организаций - путем представления бесплатных помещений или льготной аренды, путем прямого финансирования, оказание преференций при распределении грантов и иными способами.

5. Модель "Приводных ремней". Эта модель была наиболее ярко представлена в Советском Союзе в 1930-1970-е годы, когда партийно-государственный аппарат рассматривал все общественные организации исключительно как передаточные механизмы от партийного руководства к рядовым жителям страны, при этом ни о какой самостоятельности в этом случае и говорить не приходилось. "Общественные" организации занимали положенное им место винтиков, точнее, приводных ремней в находящейся под полным контролем руководства политической системы.

В. Отсутствие взаимодействия (игнорирование)

6. Модель игнорирования, когда государство не замечает большинства НКО, не мешает, но и не помогает их деятельности. Такая модель может быть реализована в условиях разнообразной негосударственной поддержке деятельности НКО с одной стороны и концентрацией власти на разнообразных политических и экономических проблемах, с другой.

Г. Конфронтация

7. Модель "Борьбы с противником". В рамках этой модели представители государства видят, как правило, неоправданно, в лице независимых неправительственных организаций, в первую очередь правозащитного толка, не желающих "встраиваться" в патерналистскую модель (и опасающихся ее перерастанию в "Модель приводных ремней"), опасность для собственной власти, и стараются осложнить их деятельность или даже их закрывать. При этом финансирование из международных фондов трактуется как превращение такой организации в "агента иностранного влияния".

8. Модель "Гражданского неповиновения". В условиях нарушения властью гражданских прав человека и политических свобод ряд общественных организаций и отдельных избирает тактику гражданского неповиновения - участия в несанкционированных митингах, пикетах, других действиях, вызывающих репрессивные действия власти, переходя тем самым уже в фактически уже в плоскость политической борьбы. Органами власти такое поведения часто трактуется как экстремистское, вместе с тем право на гражданское неповиновения в ряде работ рассматривается как одно из важных политических прав Деметрадзе М.Р. Политико-правовые аспекты гражданского неповиновения // Полис, 2007, 4, с. 83-99.. Отметим, что поиск границы между обоснованной реализацией этого права и настоящим экстремизмом является сложной задачей.

Важно отметить, что в реальной ситуации всегда существует сочетание нескольких видов подобных моделей, однако в большинстве случаев можно выделить преобладающую модель. Рассмотрим, как изменялся тип преобладающей и представленность других моделей на протяжении истории постсоветской России.

Модели взаимодействия в современной истории России.

Советский период.

В начале двадцатых годов, на наш взгляд, в СССР параллельно существовали несколько моделей взаимодействия органов государственной власти и общественных организаций: модель игнорирования (краткий период начала НЭПа), модель патернализма и, по отношению к "непослушным" организациям, все большую силу, по мере свертывания НЭПа, набирала модель "Борьбы с противником". В итоге в начале 30-х годов уже не осталось "непонятливых" организаций, а по отношению к остальным модель патернализма плавно переросла в "Модель приводных ремней"

Эта модель и оставалась доминирующей вплоть до начала Перестройки, однако, начиная с 50-х годов, стала проявляться и "патерналистская модель", в рамках которой появлялись и существовали такие самодеятельные и частично автономные организации и движения, как клубы самодеятельной песни, коммунарское движение, некоторые экологические группы и т.д. С другой стороны, правозащитники предложили государству партнерскую модель, которая была отвергнута и в отношении них со стороны власти реализовывалась модель "Борьбы с противником". Модель гражданского сопротивления практически не существовала в советское время, что объясняется, по-видимому, катками сначала большевистских, а затем сталинских репрессий ко всем несогласным.

В период Перестройки (1985-1989 гг.) "Модель приводных ремней" уже показывала свою неэффективность, и власти пытались переключиться на "патерналистскую" модель. Однако их уступки постоянно запаздывали, к партнерской модели подавляющее большинство представителей власти были не готовы, и фактически реализовывалась "модель игнорирования". В этот период наблюдался бурный рост "неформальных" организаций, которые действительно существовали как бы "не замечая власти". Другой особенностью этого периода являлась быстрая политизация структур гражданского общества, их активное участие в выборах, приносивших в крупных городах победу реформаторским силам, в митингах и в сопротивлении августовскому путчу 1991 г. (пример гражданского сопротивления), которое и стало реальной российской "цветной" революцией. власть гражданский перестройка

Ельцинская доконституционная Россия (1990-1993 гг.)

Именно в этот период в крупных городах России на короткое время доминирующей стала "Модель садовника" - модель поддержки развития независимых общественных организаций как основы гражданского общества. Движущей силой ее реализации стали представители демократического движения страны, ставшие в 1989-1990 депутатами союзного, федерального и региональных парламентов. Поддержка развития неправительственных организаций рассматривалась ими как важная составная часть демократической политической реформы как таковой. В ряде случаев эту деятельность поддерживали и наиболее "продвинутые" представители власти исполнительной. Иногда, в случае успешного организационного развития НКО, между ними и властными структурами начинали устанавливаться и партнерские отношения (партнерская модель). При этом в отношении старых, "доперестроечных" НКО во многих властных структурах развивалась по обоюдному согласию Патерналистская модель. Остальные три варианта модели в этот период практически отсутствовали.

Постконституционная Ельцинская Россия (1994-1999 гг.)

После начала 90-х годов, когда "демократы первой волны" во властных структурах (прежде всего, в структурах представительной власти) принимали законы, облегчающие регистрацию общественных организаций, а также поддерживали их развитие как важной части гражданского общества Подробнее см., например: Сунгуров А.Ю. Сообщество организаций гражданского общества в Санкт-Петербурге: эскиз истории развития и современной структуры. 2005.

http://www.strategy-spb.ru/index.php?do=biblio&doc=676 (сокр. вариант опубликован на финском яз.: Alexander Sungurov. Pietarin kansalais juarjestojen rakentamassa - In: Kansalaisyhteiskunta Liikkeessa Yli Rajojen (Гражданские контакты через границы)/ Airi Leppanen (toin), Tampere: palmenis-kustannus, 2005, pp. 227-235), внимание властей разного уровня к развитию НКО постепенно угасало. На федеральном уровне власть была озабочена в основном формами взаимодействия с политическими партиями, сильной тогда КПРФ, на региональном и местном уровнях у власти также были иные интересы, и сообщество некоммерческих организаций существовало достаточно автономно.

Основными движущими силами развития организаций некоммерческого сектора становились международные, прежде всего, американские организации, а также работающие при их поддержке российские НКО, ставящие своей целью содействие развития гражданского общества.

В Санкт-Петербурге, например, развитию некоммерческих организаций, организаций Третьего сектора были посвящены различные семинары и тренинги, широко проводившиеся в 1994-1996 гг. рядом зарубежных организаций, таких, как уже упомянутые Национальный демократический институт, Международный республиканский институт, и другие. В ряде случаев партнерами этих организаций были и петербургские некоммерческие организации, видевшие в качестве своей миссии развитие гражданского общества, например СПб отделение Международного фонда правовых исследований Интерлигал (Председатель правления - О.В. Старовойтова), а также Санкт-Петербургский Гуманитарно-политологический центр СТРАТЕГИЯ.

Во второй половине 90-х начался и выход активности ряда московских и петербургских организаций за пределы собственно обеих столиц. В качестве показательного примера можно привести проект "Эффективное управление НКО и сбор средств", который реализовали совместно Феминистский ориентационный центр и Айрекс при финансовой поддержке Агентства международного развития (США). В рамках этого проекта было проведено по два семинара-тренинга для лидеров НКО в ряде городов Урала, Сибири и Дальнего Востока. Опыт этого проекта был развит в следующем проекте этих же партнеров, уже носящем название "Социальное партнерство" Материалы проектов были обобщены позже в двух коллективных сборниках, ставших "настольными книгами" для многих активистов НКО в различных регионах России: Либоракина М., Флямер М., Якимец В., Конышева Т. Социальное партнерство: заметки о формировании гражданского общества в России. - М.: Школа культурной политики, 1996. - 116 с.; Гражданские инициативы и будущее России/ Под ред. М.И. Либоракиной и В.Н. Якимца. М.: Школа культурной политики, 1997. - 152 с.

(http:// www.owl.ru/win/books/ngoinic) .

В этот период диалог НКО и власти в той или иной мере происходил в основном на местном уровне, и в ряде случаев, на региональном. Федеральная власть, как правило, игнорировала НКО, за исключением отдельных случаев. В тех случаях, когда такое взаимодействие происходило, то, в отличие от ситуации начала 90-х годов, оно имело место прежде всего с властью исполнительной, так как от нее зависели предоставление помещений для офиса и размер арендной платы. С другой стороны, многие НКО социальной направленности реально участвовали в решении социальных проблем, их представители входили в различные профильные советы, а сами они иногда выполняли проекты по заказам местных и (или) региональных властей. По мере развития опыта систематических встреч представителей власти и лидеров НКО естественным образом возникала и проблема легитимного (законного, общепринятого) представления интересов сообщества НКО перед властными структурами. В качестве способа решения этой проблемы многими рассматривается создание городских и региональных ассоциаций некоммерческих организаций. Однако в российской практике так и не сложился опыт создания таких ассоциаций Об опыте создания подобных коалиций в Санкт-Петербурге см.: Горный М.Б. Коалиции неправительственных организаций (Организаций Третьего сектора) - В кн.: Гражданское общество - в поисках пути. - СПб, 1997. С. 127-139. . Вместо этого имели место попытки создания таких ассоциаций "сверху", со стороны властных структур, в виде Общественных палат при Представителях Президента или в других формах, которые, как правило, оказывались неудачными. Вместе с тем профильные региональные или местные коалиции НКО оказывались более успешными.

В целом, начиная с середины 90-х годов, неправительственные организации испытывали существенно большее внимание от иностранных благотворительных фондов, чем со стороны российских властных структур. Прежде всего, это был фонд Сороса, российское отделение которого носила название "Институт "Открытое общество", осуществлявший разнообразные программы в культурной, образовательной и благотворительной сфере. Во вторых, это фонд "Евразия", работавший за свет средств, выделяемых Американским агентством международного развития (USAID). Эти два фонда, имеющие к тому же свои региональные отделения, позволяли активным НКО получать гранты размером от 10 до 35 тысяч американских долларов. Далее, созданные в процессе реализации программы вышеупомянутого Консорциума, Ресурсные центры НКО в Краснодаре (Южный региональный ресурсные центр), в Новосибирске (Сибирский центр поддержки общественных инициатив), получали затем поддержку непосредственно от USAID, и сами организовывали грантовые конкурсы для НКО своих регионов. Аналогичный ресурсный центр работал и в Санкт-Петербурге (Центр развития некоммерческих организаций), но в этом случае основным был ресурс европейских организаций. Московское представительство Еврокомиссии также регулярно проводило конкурсы на предоставление грантов. Специальные конкурсы грантов проводились также на правозащитную, экологическую, феминистскую тематику. Таким образом, сложилась целая система зарубежной поддержки российских НКО.

Во второй половине 90-х готов ряд российский некоммерческих организаций не только действовали действительно независимо от властных структур, но и сами оказывали влияние на их развитие - прежде всего путем разработки и (иногда) внедрения новых, более современных направлений в правовой системе и в социальной политике. Примером могут служить инициативы по развитию ювенальной юстиции и восстановительного правосудия в целом (Общественный центр "Судебно-правовая реформа"), разработка программ предотвращения коррупции ("Траспаренси-интернэшнл - Россия", фонд Индем), а также деятельность по развитию института Уполномоченного по правам человека а субъектах РФ (СПб гуманитарно-политологический центр СТРАТЕГИЯ).

В этот период, наряду с ориентированными на либеральные ценности и на западные фонды (за неимением иных) НКО стали возникать и НКО других типов - изначально ориентированными на содействие власти, а иногда и созданные по инициативе самой власти. Однако чаще власть вспоминала о существующих еще с советских времен организациях, и начинала материально поддерживать всегда послушные ей организации, такие, как, например, различные ветеранские организации, Федерация мира и согласия, ряд женских организаций и т.д. В западных странах подобные организации получили название GANGO - government administrated NGO - Управляемые властью НКО.

Следует отметить, что наряду с подобными организациями вблизи властных структур возникали и другие НКО, инициаторами создания которых часто были бывшие комсомольские работники, изначально мыслящие свою общественную деятельность в тесной связке с властными структурами. Примером такой инициативы может служить создание в 1997-1998 гг. двух организаций - Некоммерческой организации "Независимая Ассоциация в поддержку развития гражданского общества" и Национального фонда "Общественное признание", а также общественно-политического журнала "Признание", первый номер был выпущен в июне 1999 года, бывшим комсомольским работником, успевшим уже поработать и в бизнесе - С.А. Абакумовым. См. веб-сайты этих организаций - http://www.nogo.ru; www.nfop.ru; www.priznanie.org

В этот период, преобладала "модель игнорирования", что стало возможным, с одной стороны, благодаря массированной финансовой поддержке российских НКО международными фондами, а с другой - концентрацией власти на политических и экономических проблемах. Одновременно с этим продолжала свое укрепление Патерналистская модель, а в ряде регионов России, в частности, в Пермской области, закладывались основы Партнерской модели взаимодействия. "Модель садовника" была выражена уже существенно слабее, зато стала проявляться "модель архитектора" Остальные три типа моделей также, как и в предыдущий период, практически отсутствовали.

Россия при первом сроке президентства В.В. Путина.

Сама процедура смены верховной власти в Кремле (операция "преемник"), начавшаяся одновременно со сменой власти вторая чеченская война, а также закрытие НТВ в его старой, резко публицистической манере - все это вызвало серьезное недоверие к новому Президенту РФ со стороны правозащитных и ряда других сетевых организаций. Одновременно с недоверием у них появилась потребность в определенной форме общей организации, потребность, которая ранее, при президентстве Б.Н. Ельцина, не давала о себе знать. Вначале в январе 2000 г. состоялся Правозащитный съезд, на котором была образована коалиция правозащитников "Общее дело".

В конце 2000 года в Москве состоялось учреждение уже более широкой коалиции под названием "Народная Ассамблея", учредителями которой стали ряд влиятельных правозащитных организаций - Международное добровольное историко-просветительское и правозащитное общество "Мемориал", Московская Хельсинкская группа (МХГ) и Центр развития демократии и прав человека ; а также такие организации, как Международный социально-экологический союз (МСоЭС), Международная конфедерация Обществ потребителей (КонфОП), Общероссийское общественное движение "За здоровую Россию", а также такие организации журналистов, как Союз журналистов России и Фонд защиты гласности. Это был своего рода круглый стол крупных сетевых общественных организаций, созданный с целью налаживания взаимодействия между организациями разного профиля для решения крупных комплексных задач, а также для объединения организационных ресурсов и обмена технологиями с той же целью.

Вскоре после своего создания (первая публичная встреча состоялась 23 декабря 2000 года), Народная Ассамблея заявила о себе, организовав переговорную площадку с исполнительной и законодательной властью для внесения изменений во 2-ю часть Налогового кодекса, создатели которого забыли о существовании в России НКО.

Со стороны властных структур между тем, шли "сигналы разного направления": наряду с попытками игнорировать реально независимые неправительственные организации, либо создавать параллельные, более послушные организации (опыт создания "Медиа-союза" как альтернативы непокорному Российскому союзу журналистов), были и примеры желание реального сотрудничества. Так, например, при подготовке командой под руководством Г. Грефа "Стратегической программы развития России" осенью 1999 г было сделано предложение группе лидеров неправительственных организаций и связанных с ними экспертов подготовить раздел плана, посвященный социальной политике. Это поручение было выполнено, причем к его подготовке было привлечено достаточно широкое сообщество лидеров НКО.

Можно предположить, что в определенной степени новый Президент и его администрация заинтересовались сообществом НКО как потенциальным партнером в реализации проекта модернизации страны. Итогом стала встреча Президента РФ В.В. Путина с группой представителей гражданского общества в День независимости России, 12 июня 2001 г. и последующий за ним Гражданской форум, который стал реальным примером развития действительно партнерского стиля сотрудничества.

Можно констатировать, что в этот период время, по крайней мере, на федеральном уровне на смену "модели игнорирования" пришла "Партнерская модель", которая получила свое максимальное выражение в "переговорных площадках" Московского Гражданского форума 2001 г., в Тольяттинском диалоге 2002 г. и в Российском Форуме в Нижнем Новгороде в 2003 г. Однако, как выяснилось, далеко не для всех НКО такая модель является предпочтительной, для многих более желательной оказалась модель патерналистская. Более того, противоречия между этой частью структур гражданского общества и тех лидеров и активистов НКО, которые были готовы только на партнерскую модель, были часто более глубокими, чем между ними вместе и властью.

После Московского Гражданского форума относительная доля "модели игнорирования" стала стремительно падать. На региональном уровне партнерская и патерналистская модели конкурировали между собой, в зависимости от регионов. Так, наибольшее развитие партнерская модель (с элементами "модели садовника") получила в Приволжском федеральном округе, в котором существовали целых четыре уровня конкурсной поддержки НКО, тогда как в Дальневосточном федеральном округе преобладала патерналистская модель (Хабаровский край) или даже модель игнорирования (Приморский край). Одновременно, по мере укрепления организационного и исследовательского потенциала ряда НКО, продолжала развиваться и "модель архитектора".

Россия при втором сроке президентства В.В. Путина.

В последние годы отчетливо оформились две основные тенденции во взаимодействии российского государства и гражданского общества, которые проявились и ранее, в 2000 - 2003 гг. Часть организаций гражданского общества, прежде всего крупные сетевые организации правозащитного характера, а также экологические и ряд других, рассматривая многие действия российского руководства как угрозу демократии как таковой, стали все больше дистанцироваться от властных структур, отказываться о участия в мероприятиях типа "гражданских форумов", и проводить, совместно с оппозиционными партиями как правого, так и левого толка, свои форумы, получившими название "Всероссийский Гражданский конгресс". Первый Всероссийский Гражданский Конгресс "Россия за демократию, против диктатуры" состоялся в Москве 12 декабря 2004 года, последующие второй и третий Конгрессы состоялись в этот же день, соответственно, один или два года спустя.

Другое направления представляют неправительственные организации, не желающие уходить в поле политической борьбы, и готовые взаимодействовать с властными структурами пусть и в рамках предлагаемых государством процедур. Именно такие организации участвовали в основном в так называемом Социальном Форуме в Перми, состоявшемся в ноябре 2004 года. В отличие от предыдущих форумов Комиссия по правам человека при Президенте РФ не имела отношения к подготовке этого форума, зато он проходил при поддержке партии "Единая Россия". В форуме решили не принимать участие не только правозащитные организации, но и другие сильные сетевые российские организации - такие, как Ассоциация Союзов Потребителей, экологические и многие другие организации, входящие, в частности, в "Народную ассамблею". На этот раз ими было решено провести действительно альтернативную конференцию - Всероссийский Гражданский конгресс в Москве в декабре 2004 г.

Для понимания изменений отношения к неправительственным организациям и появления в конце 2005 г. нового законодательства об НКО, существенно усиливавшего государственный контроль за деятельностью общественных организаций, необходимо учитывать процессы, происходившие за пределами России, прежде всего - в странах СНГ, а также роль, которую сыграли в этих процессах международные фонды и местные НКО.

Речь идет о феномене "цветных революций", которые произошли в Грузии осенью 2003 г., в Украине - зимой 2004 г. и, в меньшей степени, в Киргизии - весной 2005 г. Оказалось, что неполитические неправительственные организации могут оказаться реальной силой смены правящей элиты. Эти обстоятельства обусловили, на наш взгляд, своеобразный "цветочный синдром" у части российского руководства Андрей Щербак, Александр Эткинд. Призраки Майдана бродят по России: Превентивная контрреволюция в российской политике, http://www.archipelag.ru/geoculture/orange-revolution/presentiment/phantom/; Казанцев А.А. Три сценария "цветной" революции в России (Моделирование сетевой динамики российской политики). // Полис, 2006, 1, с. 45-66., боязнь повторения процесса уже в России, что и привело, во-первых, к появлению нового законодательства о деятельности НКО, которое многие эксперты оценили как репрессивное, и, во-вторых, к постепенному уходу (как самостоятельному, так и в процессе "выдавливания" из-за ухудшения политического климата) основных зарубежных грантодателей из России.

Подготовленные в спешном порядке законопроекты, позволяющие государству существенно больше возможности для контроля деятельности НКО, стали объектом жесткой критики как внутри страны, так и за ее пределами, в частности, в Совете Европы. Следует подчеркнуть, что в ситуации с новым законодательством о НКО существенную роль играло и играет международное общественное мнение. Ужесточение обсуждаемого законодательства было воспринято как очередной шаг к сворачиванию демократических процедур и принципов, и подверглось достаточно жесткой критике, которую было невозможно отвергнуть "с порога". Тема применения законодательства для НКО обсуждается в процессе всех иностранных визитов в Россию и на международном уровне. Обязательство вести мониторинг ситуации с применением этого законодательства и внести по его итогам изменения стало, в том числе, и адекватной формой ответа на обеспокоенность международной общественности.

Второе обстоятельство, осложняющее деятельность негосударственных некоммерческих организаций в современной России - это существенное снижение источников финансирования по сравнению с девяностыми годами и даже началом 2000-х годов, связанное, прежде всего с постепенным уходом из России иностранных фондов. Вместе с тем в регионах России и на муниципальном уровне постепенно развивался опыт муниципальных грантов и опыт социального заказа, и пионером здесь остается пока регионы Поволжского федерального округа.

Момент ареста М.Б. Ходорковского стал и моментом смены превалирующих моделей взаимодействия. Свою роль сыграли и "цветные революции" в ряде стран СНГ. За некоторыми исключениями стали преобладать патерналистская модель по отношению к готовым принять такую модель организациям, а затем и "модель борьбы с противником" по отношению к остальным. В свою очередь и некоторые общественные организации в такой ситуации начинали всерьез рассматривать себя как оппозицию, причем непарламентскую, переходя к тактике несанкционированных митингов и т.д. В России эта тенденция проявилась весной 2007 года в ходе "Маршей несогласных", что может быть примером проявления "модели гражданского сопротивления". Свою отрицательную роль сыграл и уход большинства зарубежных грантодающих организаций из России, а также отсутствие сложившейся системы частной благотворительности. Все же опыт партнерской модели остался как в памяти участвовавших в реализации такой модели представителей власти и НКО, так и в реальности - в отдельных сегментах общественной жизни на федеральном уровне, а также в некоторых регионах России (например, в Пермской области) и в ее крупных городах.

Модели игнорирования и "садовника" в этих условиях практически полностью исчезли с публичной арены, с другой стороны, снова, впервые за прошедшие двадцать лет, проявились элемента "модели приводных ремней", прежде всего в выстраивании многих общественных организаций вокруг "партии власти" - "Единой России". Существенно слабее, особенно, в 2005-2007 гг. стала проявляться и "модель архитектора", что было связано как с усилением закрытости власти, так и с проблемами финансирования организаций, действующих в рамках этой модели.

***

Мы видим, таким образом, что предложенные восемь моделей взаимодействия органов государственной власти и НКО позволяют достаточно хорошо описать быстро меняющуюся картину современной российской публичной политики.

Размещено на Allbest.ru