Политико-правовые традиции отношений бизнеса и власти в России и их влияние на современное законодательство

Размещено на http://www.allbest.ru/

Политико-правовые традиции отношений бизнеса и власти в России и их влияние на современное законодательство

Васильева С.В., к.ю.н., доцент кафедры конституционного и муниципального права Национального исследовательского университета - Высшей школы экономики

бизнес власть правовой традиция

Основные вехи развития политико-правовых традиций

Отношения предпринимателей и власти зависели как от экономической политики, проводимой главой государства, так и от необходимости наполнения бюджета страны в конкретный исторический период. Петр I проводил политику протекционизма российских производителей, устанавливал высокие таможенные пошлины (1718, 1719 гг.). Екатерина II наоборот придерживалась либеральной концепции регулирования экономики, была сторонницей свободного рынка и минимального государственного регулирования, поэтому исключала промышленные привилегии предпринимателям и развитие государственных монополий См.: Талапина Э.В. Публичное право и экономика. М.: Волтерс Клувер.

В научной работе использованы результаты, полученные в ходе выполнения проекта № 11-01-0024 «Бизнес и власть: конституционно-правовые формы взаимоотношений», реализованного в рамках Программы «Научный фонд НИУ ВШЭ» в 2012-2013 гг. Автор благодарит Туманову Анастасию Сергеевну, д.ю.н., профессора кафедры теории права и сравнительного правоведения НИУ ВШЭ за помощь в поиске литературы по истории развития взаимоотношений предпринимателей и государства.

В истории можно найти примеры консультаций власти и предпринимателей при принятии публично-властных решений. Совет бояр в удельный период был своего рода оппонентом князя на Руси. В это время сложилось три центра публичной власти - княжеский двор, боярская вотчина и городские общины торгово-промышленной ориентации, составляющие народное вече См.: Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры / Рук. авт. кол. и отв. ред. Ю.Л. Шульженко. - М., 2008. С.88-89, 148-149.. Указ Петра I «О составлении купцам, как и в других государствах, торговых компаний, о расписании городов по торговым делам на провинции, с подчинением малых городов главному провинциальному городу, и о причислении к слободам разночинцев, имеющих промыслы» 1699 г. заложил основы предпринимательских объединений, хотя и встраиваемых в систему государства.

Впервые непредпринимательские организации с отдельными признаками общественного объединения были созданы актами Петра I («Регламент или устав главного магистрата» 1721 г. и «Артельный указ» 1722 г.). В них регламентировался правовой статус так называемых «цунфтов» - городских объединений ремесленников нижнего звена (второй гильдии городского населения), члены которых должны были самостоятельно решать вопросы своей внутренней деятельности под надзором «алдерманов» (старшин), избираемых членами цунфтов. Деятельность цунфтов находилась под надзором городских магистратов, а сами цунфты были неким подобием современных профессиональных союзов. Но именно подобием, поскольку, несмотря на то, что они осуществляли свою деятельность на основе самоуправления, всякое их решение могло отменяться решением городского магистрата См.: Любутов Н.А. Диссертация к.ю.н..

Возможность заявить о себе предприниматели могли через право на обращение. Развивать его пытался император Павел I. Он приказал повесить ящик «для нужд просителей» на одной из боковых стен Зимнего дворца (под окнами его кабинета). Поначалу туда действительно опускали челобитные по разным вопросам. Но однажды, вытряхнув содержимое ящика, Павел I обнаружил «четыре хулительных письма и с десяток рисунков, высмеивающих курносый нос государя императора». Расстроенный и обозленный, он приказал ящик снять. Таким образом, ящик провисел всего не более года См.: Как император Павел I работал с «письмами трудящихся» // Официальный сайт Почты России // http://fcr.russianpost.ru/company/ru/home/press/aboutus/item?newsid=597.. Вместе с тем традиция обращений городских обывателей с разрешения властей и под их чутким надзором оформилась с правовой точки зрения еще при Екатерине II. Ею была издана Грамота на права и выгоды городам Российской империи, от 21 апреля 1785 г. В ней городским обывателям разрешалось собираться с санкции генерала-губернатора (или губернатора), который только и мог позволить высказываться, а сам выслушивал предложения всякие три года в зимнее время См.: Глушко Е.К. Публичная служба. Документы. - М.: ТЕИС, 2010. С.106-107..

Формирование механизма учета интересов предпринимателей в деятельности органов публичной власти (в современном понимании в формате консультативных советов при органах власти) можно увидеть в работе Военно-промышленных комитетов в годы I Мировой войны См.: Погребенский А.П. Военно-промышленные комитеты // Исторические записки. М., 1941. № 11. С.160-200, Юрий М.Ф. Буржуазные военно-общественные организации в Первую мировую войну. М., 1990. . Стоит, правда, отметить, что этот опыт свидетельствует о консультациях государства с предпринимателями (и соответственно обращение к ним за помощью) преимущественно в «трудные времена».

В истории встречается намного больше примеров прямого давления государства на предпринимателей или его бездействия в тех сферах общественных отношений, в которых была необходима помощь органов власти и регулирование. При Петре I активно расширяется государственная монополия на производство и продажу отдельных товаров, развивается исключительное право государства на получение доходов от них. Вместе с тем протест купцов приводит к тому, что в 1712 г. отменяется казенная монополия на строительные материалы. А борьба дворянства с купечества за монополию на винокурение приводит в 1755 г. к победе дворянства. В основном, только при Александре I право заниматься торгово-промышленной деятельностью и владеть землей распространяется на купечество, мещан и казенных поселян. Помещикам разрешается производить заграничную оптовую торговлю с уплатой гильдейских повинностей. В 1812 г. крестьянам дозволяется производить торговлю от собственного имени по годовому свидетельству См.: Талапина Э.В. Указ.соч. Плюс титулы и кормление при Павле 1. На рубеже XIX - XX вв. торгово-промышленное законодательство не было адекватно реалиям экономических отношений. Управление промышленностью и торговлей не выделялось в самостоятельное ведомство и осуществлялось министерством финансов. Дворянско-чиновничий режим не собирался делиться правом контроля за экономической жизнью страны с представителями буржуазных отношений, поступательно наращивающих свой финансовый потенциал. В то же время власть детально регламентировала условия и пределы частнопредпринимательской инициативы, что не могло устраивать представителей капитала. Они при этом были лишены должных возможностей участвовать в государственному управлении: место в обществе не соответствовало экономической мощи российских предпринимателей См.: Голубев С.А. Российский бизнес в начале XX века: политические настроения и экономические ожидания // Российская государственность: история и современность. М.: РАЕН, 2007. С.331-345..

В период правления Петра I было узаконено кормление фискалов, что не могло не приводить к коррупции и сращиванию предпринимательства с государством. «Из штрафных денег, которые по фискальским делам взяты будут, половину имать в казну, а другую разделить на двое, и одну часть из того отдать тому фискалу, через чье изыскание штрафные деньги взяты будут, а другую оставить на роздел общей провинцыал фискалу со всеми городовыми фискалы той губернии, из которой двадцатую часть отделя, присылать к обор фискалу с товарыщи» (Указ о фискалах, их должности и действии 1714 г.) См.: Глушко Е.К. Указ.соч. С.45.. В те времена практиковались и винные откупа. Откупщики подкупали все местное чиновничество, платя дополнительное жалованье. На основании указов царей фискалы делили доходы от налогов и в свою пользу. При Александре II винные откупа были уничтожены. Допускалось пополнение государственного бюджета за счет продажи государственных должностей и титулов, особенно в период правления Павла I. Зачатки коррупционной системы власти проявлялись еще при самодержавии. В то же время цари и императоры признавали ее пагубное влияние на общественно-государственное развитие и пытались бороться с ней: Указ Петра I о запрещении лицам, состоящим на службе брать посулы и подряды, вступать в торги, с предписанием удовольствоваться положенным жалованьем 1714 г., Указ Екатерины II о распубликовании во всем Государстве об учиненных наказаниях за взятки и за лихоимство 1766 г., Указ Александра I об искоренении лихоимства 1802 г., Указ Сената о воспрещении приносить подарки Начальникам Губерний и другим чиновникам 1812 г., Указ Сената о воспрещении Начальствующим лицам принимать приношения от обществ 1832 г., Указ Николая I о назначении в награду чиновникам, вместо подарков, третнаго, полугодоваго или годоваго жалованья 1833 г. Вот выдержки из Указа Александра I: «… пагубное лихоимство, или взятки в Империи Нашей не токмо существуют, но даже распространяются между теми самыми, которые бы гнушаться ими и всемерно пресекать их долженствовали… желали бы мы истребить оное в самом корне, отвратя причины к поползновению… повелеваем Правительствующаго Сената в Общем всех Департаментов Собрании разсмотреть, достаточны ли существующие доселе законы о лихоимстве к искоренению онаго и не служат ли даже покровом лихоимцам, когда как приниматель, так и дающий, равному подвергаются наказанию…; подать Нам мнение, какие вообще к истреблению язвы сей должно принять меры, дабы не могла она вредить ни правосудию, ни Государственному устройству, ниже скорому течению в отправлении дел» Там же. С.111 и др..

К концу XIX в. в законодательстве устанавливались запреты чиновникам совмещать определенные должности, заниматься определенной деятельностью и иметь связи в предпринимательской среде, но на практике они не имели должного эффекта. «Городскому Голове и членам городской Управы воспрещается входить в подряды и поставки по предметам городского хозяйства» (Городовое положение 1870 г.). Начальство может воспретить «подчиненному участие в учреждении таковых компаний или в управлении ими, когда сие, по роду служебных обязанностей подчиненнаго, признанно будет могущим иметь вредныя для государственной службы последствия». В противном случае они обязаны «оставить службу или сложить присвоенное им звание». «Должностные лица обязаны устранять себя от участия в производстве в правительственных местах дел, касающихся тех товариществ, компаний или кредитных установлений, в коих они или имеют какия-либо занятия, или же состоят учредителями» Там же. С. 169, 240-241..

В советский период государство монопольно владело собственностью во всех сферах народного хозяйства, управляло ею, устанавливало цены, перераспределяло ресурсы по собственному усмотрению. Посредством правовых актов, принятых в первые годы советской власти, проводилась политика национализации, упразднения класса собственников, введение народного контроля на предприятиях, решение социально-экономических вопросов на злобу дня (чтобы попытаться преодолеть разруху и голод). В период НЭПа были разрешены некоторые механизмы частнопредпринимательской инициативы: продразверстка заменена натуральным налогом, разрешены обмен, продажа и покупка сельхоз продуктов, частично денационализирована мелкая промышленность, допущена частная торговля, возрождены крупные ярмарки, торговые биржи См.: Библиотека нормативно-правовых актов Союза Советских Социалистических Республик // http://www.libussr.ru/ (Дата обращения - 1 фев. 2012 г.).. В литературе НЭП даже называют периодом возрождения и развития предпринимательства в России, и отмечают практику государственно-частного партнерства с участием иностранного капитала См.: Балашов А.М. Возрождение и развитие предпринимательства в период нэпа (государственно-частное партнерство с участием иностранного капитала): монография. ТНТ, Старый Оскол, 2012.. Вскоре НЭП был свернут и с 1930 г. сформировалась административно-командная система хозяйствования. Положения конституций советского периода допускали формы частной собственности, предназначенной, в основном, для собственных нужд. Однако советская идеология и политика не предусматривали формирования класса предпринимателей. А если нет предпринимателей, то нет и их взаимоотношений с государством.

В качестве своеобразного аналога лоббизма можно рассматривать неформальные контакты между директорами и снабженцами государственных предприятий, учреждений, организаций и профильными органами публичной власти: министерствами и ведомствами. Так договаривались о заниженных планах для предприятий, о поставке дефицитных комплектующих и сырья. Практиковалось решение вопросов по звонку влиятельных лиц и щедрые подарки сотрудникам министерства.

По мнению Г.А. Шмавоняна, самобытная форма российского абсолютизма сформировалась из-за того, что в централизующемся Московском царстве не было самостоятельных, корпоративно-организованных сил, которые оспаривали бы первенство набирающей полноту политической власти великого князя. Впоследствии сосредоточение власти у царя не встречает сопротивления ни со стороны церкви, ни у сословий (народа). Концентрация политической власти царя, а потом и самодержавного и наследственного монарха обусловлена также византийским и восточным влиянием, а также ее патриархально-вотчинной основой по отношению к населению как власти домовладыки и отца. С середины XV в титул монархической власти добавляется формула «Божией милостью, что подчеркивает происхождение этой власти из Божьей воли, а не из воли народа, что только усилило политическую концентрацию главы государства См.: Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры. С.92-94..

По мнению Л.И. Лопатникова, клановая форма капитализма в России не есть следствие каких-то неправильных решений в ходе рыночных реформ конца XX века. Клановый капитализм органически вытекает из истории нашего народа, из устоявшихся традиций, привычек и стереотипов поведения граждан. Веками жители России испытывали жесточайшее давление со стороны царской бюрократии, а затем органов тоталитарного государства. Единственным спасением - были родственники и близкие друзья, поэтому граждане надеялись не на суд и закон, а на взаимопомощь. Так и советский блат - предтеча современного кланового сговора. Традиция, признающая личные отношения и обязательства выше закона, буквально пронизывает все наше общество См.: Лопатников Л.И. От плана к рынку. Очерки новейшей экономической истории России [Институт экономики переходного периода]. СПб.: Норма, 2010. С.292..

Таким образом, в ходе российской истории сформировались определенные политико-правовые традиции в системе «бизнес-власть»:

Политико-правовые традиций взаимоотношений предпринимателей и власти влияют на современное законодательство и практику. Можно наблюдать половинчатость государственного регулирования: что-то дать предпринимателям и одновременно столько же, а, может, и больше забрать. И в настоящее время политика государства в ряде сфер общественных отношений непредсказуема. Об этом свидетельствуют решения Конституционного Суда РФ, в которых защищаются конституционные экономические права предпринимателей от непредсказуемой политики российского государства. В контексте законодательного регулирования налогообложения принцип справедливости характеризуется запретом на несоразмерность налогообложения. Он проявляется здесь также в возложении на законодателя обязанности обеспечить разумную стабильность правового регулирования и исключить внесение произвольных изменений в действующую систему норм (Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2012 года №18-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 3.1 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 216-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» в связи с запросом Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 31. Ст. 4469). Чрезмерный протекционизм, тяготеющий к патернализму государства, и монополизация экономической сферы, а также внушение мысли, что без государства и его главы (который дает, регулирует и является источником прав и свобод) ничего не получится. Это усиливало и усиливает давление на предпринимателей, в том числе и путем законодательного регулирования. Не случайно, в настоящее время политический оценки экономических отношений в России оперируют понятием «ручное регулирование», без которого не решаются многие споры между государственными и частными организациями. А ведь для этого в демократическом государстве, по идее, должны работать досудебные и судебные процедуры.

Отмечается «молчание» государства в то время, когда требуется надлежащее правовое регулирование: например, в наши дни в сфере регулирования государственных монополий. Есть примеры отстраненности органов власти от решения проблем на рынке электроэнергетики. В то же время можно наблюдать и противоположенную тенденцию: урегулированность отношений в тех случаях, когда органам власти необходимо централизовать и подчинить предпринимателей. В этой связи чрезвычайно формализованной является процедура выделения бюджетных ассигнований из средств Инвестиционного фонда РФ на реализацию инфраструктурных проектов.

По этому поводу метко заметил член правления РСПП В. Плескачевский: «нигде в мире не закреплено законом, что только собственник имеет право принимать решения о выпуске акций предприятий. Никто, нигде, никогда не оспаривал этот тезис. Впервые в истории этот тезис был оспорен в современной России. Не так давно, в конкретном деле по Ленинградскому металлическому заводу. Арбитражный управляющий принял решение о выпуске ценных бумаг - «не запрещено, значит, можно». И что бы вы думали - арбитражный суд признал за ним это право. В итоге родилась совершенно идиотская модель, над которой хохотал весь мир (мы уже исправили эту ситуацию). В соответствии с этой моделью арбитражный управляющий, выступая как бы от имени должника, мог выпускать любое количество акций в целях погашения задолженности предприятия. Последствия? Собственника «кидают» - извините за простоту выражения, размывается капитал, происходит захват предприятия. Вот почему мы считаем, что в России требование к детализации права выше, чем в любой другой стране с развитой экономикой. В противном случае, наши изобретательные головы изобретут такое, что на Западе, с его формировавшимися веками "обычаями делового оборота", никому и не снилось» См.: В. Плескачевский. Председатель комитета Государственной Думы по собственности о западных стандартах и суверенной демократии // Российская газета. Власть. 29 дек. 2006 г. http://www.rg.ru/2006/12/29/pleskachevskii.html.

Российское государство в соответствии со сложившейся национально-исторической традицией берет на себя всю полноту регулирования социальных отношений. В то время как его задача состоит в другом: создать условия для развития социально ориентированной рыночной экономики. Примером является непродуманная «монитизация льгот». Не получилось эффективного обеспечения всех категорий получателей социальных льгот, представлявшихся в натуральной форме, адекватными компенсационными выплатами. «Монетизация льгот» - «закрепощение» отдельных незащищенных категорий граждан во власти государства и муниципалитетов. Алейников Б.Н. Социальное государство и собственность // Государство и право. 2008. № 1. С.10.

Предпринимателей зависели и зависят от государственной политики. Современные модели регулирования экономики посредством государственных корпораций, некоторые примеры перераспределения собственности в государственном секторе могут, конечно, подтверждать идею, разделяемую во многих странах: государство - неэффективных собственник, плохой менеджер и предприниматель. Однако имеют место и другие оценки: сохранение государственного влияния на экономические процессы и доли государственной собственности в общей структуре рынка демонстрируют политико-правовую тенденцию: слияние частно-инициативой деятельности с осуществлением власти в одном лице. Как уже отмечалось, при Петр I и фискалы на Руси часть собранных налогов забирали в свой карман.

Развитие неформальной стороны взаимоотношений бизнеса и власти имеет практические примеры: работа снабженцев в советское время, коррупционные практики в ряде отраслей экономики в настоящее время. Чрезмерный протекционизм и патернализм государства, которые приводили и приводят к его монополизму в экономике, зависимости предпринимателей от государственной политики, к слиянию бизнеса и власти.

Еще одна политико-правовая традиция России - разобщенность предпринимательского сообщества, невозможность соединить близкие экономические интересы для эффективности их представительства в деятельности органах публичной власти. В настоящее время действует множество предпринимательских союзов и ассоциаций. В процесс представительства интересов бизнеса и решение вопросов регулирования рынков включены и саморегулируемые организации. Очень часто можно наблюдать отсутствие единых позиций между ними и попытки добиться привилегированного положения в отношениях с властью прежде всего со стороны крупных союзов. Это проявляется и в том, что именно они серьезно претендуют на заключение соглашений с политическими партиями о сотрудничестве. При этом правовой статус таких соглашений остается совершенно неопределенным.

Мздоимство и лихоимство - бичь всей российской истории. Об этом свидетельствуют приведенные примеры указов российских царей. Об этом свидетельствуют сегодня многочисленные нормативные правовые акты, в которых предусматриваются самые разнообразные меры по борьбе с коррупцией. Чинопочитание лежало в основе привилегированных позиций одних лиц перед другими. В чем-то сегодня история повторяется. Конечно, нельзя говорить, что во взаимоотношения предпринимателей и власти все было плохо. И от российской власти для предпринимательского сообщества не следует ожидать ничего хорошего. Были и положительные политико-правовые тенденции: протекционизм продвижения товаров русских производителей, лояльное отношение органов к росту некоммерческих союзов предпринимателей и партий экономического блока в конце XX века и др. Но для того, чтобы оценить качество современного российского законодательства, понять проблемы правового регулирования лоббизма и предложить адекватные решения, следует обратиться к негативным «предрасположенностям» в контактной среде предпринимательства и власти.

Размещено на Allbest.ru