Стратегия развития России: смена ориентиров неизбежна

Размещено на http://www.allbest.ru/

СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ РОССИИ: СМЕНА ОРИЕНТИРОВ НЕИЗБЕЖНА?

Лексин В.Н.

государственный управление правительство конституция

В России последнего времени в публичных выступления руководства страны и в сообщениях СМИ разного толка парадоксально соединяются заявления о бесспорных достижениях (начало выхода из рецессии, ввод новых производств, рекордные урожаи зерновых, повышение МРОТ и др.), что должно свидетельствовать о правильности выбранной стратегии функционирования страны, с призывами к корректировке этого курса. Для этого есть все основания, немалая часть которых связана и с практикой разработки различных стратегически ориентированных документов и с изначально заданным вектором их содержания, не адекватным реалиям сегодняшнего дня и ожидаемой перспективе развития общественно-политической и социально-экономической ситуации.

Отмечу, что в экспертно-аналитическом сообществе России, к сожалению, сложилось скептическое и даже снисходительное отношение к любым официальным документам о средне- и долгосрочных целях и перспективах развития страны - ее экономики, социальной сферы, демографии и т.п. Многие сомневаются в самой возможности научно обоснованного прогнозирования, целеполагания и, тем более, планирования развития страны и ее регионов. В основе этих сомнений - представления о тотальной нестабильности и международной обстановки, и внешнеэкономических факторов (в первую очередь, мировых цен на углеводородные энергоносители), и внутрироссийских условий функционирования экономики и социальной сферы, и о депрессивном состоянии многих населенных пунктов страны, и даже о неустойчивости федеративных оснований российской государственности. Не менее существенным основанием для скептического отношения к обоснованности государственного стратегического целеполагания является память о расхождении официально заявленных и фактических целях приватизации начала и середины 90-х годов, о судьбе «национальных проектов» и других крупномасштабных инициатив «центра» и т.п. Тем не менее, необходимость в более или менее отчетливых представлениях о целях созидаемого будущего становится все более актуальной, и это определяется интересами не только властей всех уровней, корпоративного бизнеса и потенциальных инвесторов, но и каждого гражданина России, выстраивающего в условиях нестабильности планы своего индивидуального, семейного и хозяйственного бытия.

Логика государственного управления с начала 90-х голов потребовала последовательного преодоления насаждаемых идеологами той поры представлений о противопоказанности либерально-рыночному устройству государства всего ориентированного на планирование как на «дорожные карты» достижения общегосударственных целей. Подтверждением этого на федеральном, а затем на субфедеральном и муниципальном уровнях стало принятие таких документов стратегического характера как «доктрины», «основные направления», «концепции», «программы», «стратегии», а также установленные Конституцией РФ (ст.84) ежегодные «Послания Президента РФ Федеральному собранию РФ», формулирующие цели и приоритеты внешней и внутренней политики страны. Сформировался постоянно пополняемый массив указанных документов, принятых разными федеральными и региональными органами, и 28 июня 2014 г. федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - 172-ФЗ) включил большинство из них в общегосударственные перечни «документов стратегического планирования» и «стратегического прогнозирования».

Конгломерат вышеуказанных стратегических документов состоит из генетически и статусно различных и к тому же периодически обновляемых компонентов. Самыми распространенными являются «программы», утверждаемые (одобряемые) и Президентом РФ, и Правительством РФ, и федеральными органами представительной и исполнительной власти, и соответствующими структурами регионального и даже муниципального масштаба. С начала реформ на федеральном уровне было принято более двухсот «программ» По моим подсчетам за первые 20 лет только на федеральном уровне было принято более десяти таких документов, утвержденных (одобренных) актами палат Федерального собрания РФ. около 20-ти - Правительства РФ, около 60-ти - различных федеральных министерств и ведомств. и несколько тысяч - в субъектах РФ. Эти документы наиболее близки к формату планов и в них, как правило, не только названы цели, но и перечислены конкретные задания, названы их исполнители, определены сроки исполнения, указаны объемы и источники финансирования. В последние 15 лет «программы» принимаются (утверждаются, одобряются) только органами исполнительной власти; на федеральном и региональном уровнях все эти программы, по определению, являются государственными, хотя в соответствующих документах они могут именоваться «федеральными целевыми программами», просто «федеральными программами», собственно «государственными программами» и «специальными программами» (из них самые известные - «Программы социально-экономического развития Российской Федерации» на среднесрочную перспективу). Стоит подчеркнуть, что в законе 172-ФЗ разработка государственных программ жестко связана с задачами «достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации». Предполагается, что эти приоритеты и цели предварительно определены в стратегии социально-экономического развития, в отраслевых документах стратегического планирования, в стратегии пространственного развития и в основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 28 172-ФЗ). Уже к середине 2015 г. Правительством РФ были утверждены 39 долгосрочных государственных программ, сгруппированных по пяти направлениям: (1) новое качество жизни (качественное развитие отраслей, ориентированных на человека, включающее развитие здравоохранения, образования, поддержку семьи и улучшение качества жизни социально незащищенных групп населения, развитие пенсионной системы и другие); (2) инновационное развитие и модернизация экономики (вопросы развития отраслей промышленности, науки, внешнеэкономической деятельности), (3) сбалансированное региональное развитие (региональная политика и развитие макрорегионов, межбюджетные отношения), (4) обеспечение национальной безопасности (обороноспособность, госбезопасность) и (5) эффективное государство (управление федеральным имуществом, управление госфинансами, развитие финансовых и страховых рынков, внешнеполитическая деятельность, юстиция). На реализацию государственных программ в федеральном бюджете 2017 г. было заложено более 50% всех его расходов, а по отдельным регионам страны доля программных расходов превышает 70% и имеет тенденцию последовательного роста. Своеобразным «стратегическим фундаментом» большинства программ чаще всего становятся «основные направления» и «концепции». Каждый из таких документов представлял своего рода стратегию реализации какой-либо общественно значимой цели, и в связи с этим «основные направления» принимались и принимаются в течение всего периода существования Российской Федерации органами государственной власти федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Особое место среди таких документов занимают предусмотренные ст.113 Конституции РФ периодически разрабатываемые «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации», и их примером могут служить очередные «основные направления» такого рода, утвержденные Правительством РФ 14 мая 2015 г. на период до 2018 года. Это - объемный документ, включающий пять развернутых разделов (условия и цели экономической политики, поддержка бизнеса и улучшение условий предпринимательской деятельности, развитие институтов социальной сферы, сбалансированное региональное развитие и повышение качества государственного управления), причем каждый из них начинается с краткого и предельно реалистичного изложения исходной ситуации и заканчивается перечнем предлагаемых решений и (в ряде случаев) - ожидаемыми показателями их результатов. Правительство РФ, принимая рассматриваемые «основные положения», ставило задачу формирования к 2018 г. условий «для реализации основных элементов новой модели экономического развития», для чего «необходимо активизировать ранее не задействованные в полной мере факторы роста российской экономики». Однако предлагаемая совокупность мер, названная «новой моделью», в основном, повторила все те же компоненты правительственной экономической политики, которые и ранее не приносили заметных изменений.

В контексте проблематики доклада (неизбежность смены стратегических ориентиров) особый интерес представляют «концепции» (политики, реформ и т.п.), как правило, принимаемые первыми лицами государства и государственными (федеральными и региональными) органами исполнительной власти. Таковы, например, «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (1996 г.), «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации» (2000 г.) «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.» (2005 г.), «Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» (вторая редакция - 2014 г.), «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (новая редакция - 2009 г.), «Концепция общественной безопасности в Российской Федерации» (2013 г.), «Концепция внешней политики Российской Федерации» (2016 г.); в последней сформулированы такие целевые приоритеты России в решении глобальных проблем как формирование справедливого и устойчивого мироустройства, верховенство права в международных отношениях, укрепление международной безопасности, международное экономическое и экологическое сотрудничество, международное гуманитарное сотрудничество и соблюдение прав человека (включая актуальнейшую задачу «противодействия попыткам использования правозащитных концепций в качестве инструмента политического давления и вмешательства во внутренние дела государств, в том числе в целях их дестабилизации и смены законных правительств») информационное сопровождение российской внешнеполитической деятельности (включая задачи объективного восприятия России в мире и отстаивания права каждого человека на доступ к объективной информации о событиях в мире, а также к различным точкам зрения на эти события).

Среди рассматриваемых документов стратегического характера относительно редки (при всей их общественной значимости) «доктрины», разработку и утверждение которых расширительно связывают с одним из конституционных полномочий Президента РФ Президент РФ в соответствие с п. з) ст.83 Конституции РФ «утверждает военную доктрину Российской Федерации».; например, второй вариант «Военной доктрины Российской Федерации», содержащий перечень внешних и внутренних угроз и принципов их отражения, был утвержден Президентом РФ 21 апреля 2001 г., новая редакция - 4.февраля 2010 г., а очередная - 26 декабря 2014 г. Указами Президента РФ были приняты «Доктрина развития российской науки» (13 июня 1996 г.), «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г.» (27 июля 2001 г., новая редакция - 26 июля 2015 г.), «Климатическая доктрина Российской Федерации» (17 декабря 2009 г.), «Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации» (30 января 2010 г.) и «Доктрина информационной безопасности Российской Федерации» (9 сентября 2000 г., новая редакция - 5 декабря 2016 г.). Принимаемые в России «доктрины» определяют не столько планы или программы действий по важнейшим направлениям функционирования страны, сколько политику этих действий Существуют прецеденты конкретизации «доктрин» в других документах; например, в 2010 г. Правительством РФ была утверждена «Стратегия развития морской деятельности в Российской Федерации до 2030 г.», развивающая положения только что принятой «Морской доктрины Российской Федерации», а в 2011 г. Правительством РФ был принят «Комплексный план реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 г.»., при том, что все «доктрины» вне зависимости от их названий и предмета в той или иной степени учитывают положения других государственных документов стратегического характера. Так, в тексте последней (2014 г.) «Военной доктрины Российской Федерации» отмечено, что в ней «учтены основные положения «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», а также соответствующие положения «Концепции внешней политики Российской Федерации», «Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года», «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» и других документов стратегического планирования. То же относится и к известной «Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации».

И все же наиболее представительной группой документов стратегического характера стали собственно «стратегии», история принятия которых намного старше их узаконения в 2014 г. в 172-ФЗ, где сказано (ст.3): «стратегия социально-экономического развития Российской Федерации - документ стратегического планирования, содержащий систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации». Отмечу, что 172-ФЗ определил законность появления весьма широкого класса «стратегий» (пространственного развития РФ, социально-экономического развития субъекта РФ, социально-экономического развития муниципального образования, отраслевые стратегии, схемы и стратегии развития отраслей экономики и сфер государственного управления, стратегии отдельных сфер социально-экономического развития, межотраслевые стратеги», и даже «иные документы стратегического планирования»), которые де-факто присутствовали в пространстве российских документов стратегического характера и до этого. До настоящего времени на федеральном уровне Президентом РФ, Правительством РФ (индивидуально и совместно), а в ряде случаев и отдельными федеральными органами было принято более сорока таких стратегий, и многие из них были призваны определить долгосрочные перспективы функционирования страны в целом и ее регионов, отдельных видов общественно значимой деятельности и даже отраслей. Таковы, например, «Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации, «Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2020 г.», «Стратегия экономического развития Сибири», «Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года», «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», и «Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации".

Во всех названных и других «стратегиях» целеполагание было и остается самым ответственным и, одновременно, наиболее уязвимым звеном, причем здесь существенно и то, как сформулированы соответствующие цели, и насколько публично они комментируются и как воспринимаются. Вспомним, как формулировались цели «перестройки» и что стояло за призывами к гласности (порицание идеологических основ советского государства), к перестройке экономики (легитимизация теневых капиталов, развитие частного сектора и т.п.) и к «новому мышлению» во внешней политике («у России нет врагов»). Не удивительно, что критики всего происходящего в России находят немало поводов для обнаружения несоответствий целевых установок «программ», «концепций» и других выше рассмотренных документов с конкретными результатами деятельности властей всех уровней по достижению заявленных в этих документах целей. Такие расхождения, действительно, существуют, но анализируя причины их появления следовало бы иметь ввиду, что во многих случаях целеполагающие стратегические документы сами провоцируют такую критику чрезмерной конкретизацией ожидаемых результатов или дословным включением в свой текст заявлений первых лиц государства. Так, в тексте ранее цитированных «Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года» в числе «результатов реализации структурных преобразований» в эти годы названы «выход на траекторию устойчивого роста российской экономики», приватизация большинства нестратегических активов, находящихся в собственности Российской Федерации и увеличение ожидаемой продолжительности жизни до 74 лет (в начале 2016 г. оценивалась в 71, 39 лет). Указывалось, что «целевыми ориентирами являются также задачи, определенные Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. "О долгосрочной государственной экономической политике", в части увеличения производительности труда к 2018 году в 1, 5 раза относительно уровня 2011 года и создания к 2020 году не менее 25 млн. высокопроизводительных рабочих мест. Вызывает оправданное неприятие частого использования в формулировках стратегических целей понятия «каждый», что создает иллюзию возможностей «окончательного решения» приоритетных проблем. Так, в «Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы» в число основных задач включены: «создание условий для здорового развития каждого ребенка с рождения, обеспечение доступа всех категорий детей к качественным услугам и стандартам системы здравоохранения, средствам лечения болезней и восстановления здоровья».

Стремясь преодолеть расхождение между декларированными целями и реальными условиями их достижения, разработчики рассматриваемых документов вынуждены неакцентированно упоминать об этих условиях, а последние иногда заставляют сомневаться в обоснованности целеполагания. Так, в «Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации» определено, что должны быть обеспечены возможности «приобретения пищевых продуктов по сложившимся ценам в объемах и ассортименте, которые не меньше установленных рациональных норм потребления, обеспеченные соответствующим уровнем доходов населения», но сами эти «возможности» представляются весьма неопределенными, поскольку «гарантией их достижения» названы трудно достижимые «стабильность внутреннего производства, а также наличие необходимых резервов и запасов». В тексте Доктрины условием всего этого названо «осуществление мер, направленных на снижение уровня бедности, обеспечение приоритетной поддержки наиболее нуждающихся слоев населения, не имеющих достаточных средств для организации здорового питания, а также на организацию здорового питания беременных и кормящих женщин, детей раннего, дошкольного и школьного возраста, здорового питания в учреждениях социальной сферы». Все это так, но смущает то, что реализация таких «мер» выходит далеко за границы предмета Доктрины, да и всех остальных «доктрин» вместе взятых.

Дополнительную остроту в вопрос о целесообразности обновления имеющегося массива стратегических документов вносят претензии к качеству их разработки. Чаще всего называют разработку региональных стратегий «под копирку», заведомую нереалистичность предлагаемых решений, их малую связь с прогнозами развития внешнеполитической и внешнеэкономической ситуации и т.п. Однако стали появляться материалы и о низкой компетенции заказчиков разработки стратегий. Так, со ссылкой на официальные источники ng.ru›economics/2018-0130/1_7161_srategy утверждается, что «российские министерства не способны разрабатывать профильные стратегии или законопроекты. И заказывают эту работу через цепочку посредников, интересантов и даже иностранных лоббистов. Об этом говорят аудиторы Счетной палаты, которые проверили, кто и как исполняет полномочия государственной власти в России... Были выявлены случаи активного привлечения чиновниками к своей работе иностранных компаний, участие которых в нормативно-правовом регулировании и разработке стратегических документов… не может рассматриваться как соответствующее национальным интересам Российской Федерации… Уровень квалификации служащих, за редким исключением, не позволяет подготовить научно обоснованную и качественную с методологической точки зрения стратегию или программу» и т.п.

К стратегии развития России, представленной в настоящее время совокупностью как обобщающих, так и конкретно-предметных разработок общегосударственного и регионального масштаба, можно предъявить множество требований и обосновать не меньшее число нареканий, но все они будут только увеличиваться, если не удастся решить (или хотя бы поставить) вопрос о цели и цене смены их принципиальных ориентиров. Если изменение представлений о траектории развития страны объективно обусловлено, то, прежде всего, следует обеспечить общественное согласие о ключевых положениях грядущих (ожидаемых, желаемых) перемен: зачем и в чьих интересах они должны совершаться. Действительно, для чего нужен массовый (он может быть только таким) пересмотр общей и частных стратегий развития страны - для более успешного продолжения движения по колее рыночно-либеральных реформ, для их большей радикализации или для отказа от их ключевых идей и положений? Это - вопросы, от однозначного ответа на которые чаще всего уходят в экспертных обсуждениях сути стратегий, сводя такие обсуждения к критике и политики государства в целом, и конкретных ее проявлений. И - напрасно, поскольку неполитизированный анализ результатов и, что не менее важно, общественного осознания перемен, прошедших в последние 25 лет, показывает, что в России может быть что угодно, кроме отхода от принятой принципиальной модели развития. Это не отменяет необходимости пересмотра ряда фундаментальных направлений стратегического курса страны, и среди них я назвал бы три главных, по моему мнению, позиции.

Во-первых, представляется экономически и социально оправданным отказ от стремлений связать благоденствие России с ее успехами на мировом рынке и с приходом обильных иностранных инвестиций. Ни одна страна мира (кроме производящих экзотические продукты, например, кофе или бананы) не может устойчиво действовать на этом рынке в условиях собственного неблагополучия. А ситуация в нашей стране именно такова, и ее важнейший индикатор - неразвитость внутреннего рынка и тотальная недоиндустриализация. Существуют разумные предложения по стимулированию внутренних инвестиций, созданию беспрецедентно льготных условий для организации новых производств и обеспечению на этой основе не импортозамещения, а реальной импортоконкуренции с товарами хотя бы массового спроса, в огромных количествах поступающих сейчас из-за рубежа. При этом рассчитывать на решение наших внутренних задач за счет иностранных инвестиций стратегически бессмысленно. Кроме того, что Россия не столь привлекательная для таких инвестиций (если, разумеется, речь идет не о получении сырьевых ресурсов), следует иметь в виду объявление России главным конкурентом крупнейшей экономике мира.

Во-вторых, нужна реалистическая оценка сложившейся социально-экономической ситуации, которая должна была бы умерить амбициозные стратегические предложения, уводящие от необходимости решения действительно насущных задач. Таково, в частности, новейшее увлечение «цифровой экономикой» как панацеей от экономической стагнации и очередным направлением экспортной имплантации в мировую экономику. Не требует доказательств, что сколько-нибудь существенное использование новейших цифровых технологий внутри России в отсутствии собственной элементной базы и крупных потребителей (за исключением сырьевых гигантов) может быть только в ВПК, в «офисной» среде и сфере услуг. Возможная замена ручного труда при отсутствии альтернативных рабочих мест имеет больше негативных, чем положительных последствий. Выход же на мировые рынки ограничивается и крайне небольшими возможностями отечественной науки и, главное, занятостью соответствующих рыночных ниш давно и успешно работающими зарубежными конкурентами.

В-третьих, необходимо стратегически закрепить и начать реализовывать самую сложную задачу - реструктуризацию сложившейся системы расселения в принципиально новых условиях ее функционирования. Это (в отличие от экономики) - самая консервативная составляющая оснований современной России, от состояния которой зависит благосостояние практически всего населения страны. Нужно честно определить перспективы всех населенных пунктов страны (от городов-миллионников до десятков тысяч пустующих, но требующих инфраструктурного обеспечения сельских поселений) с учетом реальных предпочтений постоянных и сезонных жителей и демографических прогнозов. Реструктуризация сложившейся системы расселения - задача стратегическая, требующая пересмотра миграционной, жилищно-коммунальной, транспортной, социальной политики в их теснейшей взаимосвязи. Решать ее сложно, но необходимо.

Естественно, что это - такие направления пересмотра стратегических ориентиров страны, которые, не требуя кардинального слома экономических, социальных и политических устоев новой России, наиболее полно отвечают интересам и населения, и бизнеса.

Размещено на Allbest.ru