Адміністративна реформа в Україні: проблеми та перспективи втілення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Львівський національний університет імені Івана Франка, Львів, Україна

Адміністративна реформа в Україні: проблеми та перспективи втілення

Ю.М. Сліпецька

Анотація

адміністративний реформа виборчий кампанія

У статті висвітлено основні наукові підходи до розуміння поняття «адміністративна реформа», проаналізовано існуючий адміністративно-територіальний поділ України та перспективи його зміни, простежено еволюцією концепцій адміністративної реформи, визначено плюси і мінуси як її реалізації загалом, так і кожної концепції зокрема. Розкрито особливості імплементації адміністративної реформи в Україні, міфи з якими вона пов'язана, виділено три площини її реалізації, окрема увага приділена аналізу переваг, які вона може принести для громади. Визначено ключові проблеми та загрози імплементації адміністративної реформи в Україні. Прослідковано вплив політичного чинника, зокрема періодичних виборчих кампаній на терміни реалізації адміністративної реформи в Україні. Проаналізовано нормативну базу, прийняту ключовими політичними інституціями держави та міжнародні правові документи у контексті адміністративної реформи. Вивчено зарубіжний досвід впровадження адміністративної реформи в Польщі та Латвії, а також ті «уроки», які Україна може почерпнути для себе. Визначено першочергові кроки, які необхідно здійснити на шляху реалізації реформи.

Ключові слова: адміністративна реформа; місцеве самоврядування; громада; локальна демократія; територіальний устрій; адміністративний поділ; управлінські послуги

Annotation

Administrative reform in Ukraine: problems and prospects of implementation

J. M. Slipetska Lviv national university after Ivan Franko, Lviv, Ukraine

According to the theory of organizations, a comprehensive development of the country is possible only with the targeted effective functioning of all its elements. Territorial and administrative components of any state are grassroots structural units that form its administrative and territorial division. Necessity of administrative reform came up simultaneously with the independence of Ukraine. Absence of political will, changes in political system and periodic elections and crisis hold over this process.

Main problem on the way of building effective administrative and system of giving public service is the division of power between local government and central administration. Division of power, financial resources and control are three whales, that made base for an effective model of local self-government. Key-problems of implementation administrative reform in Ukraine are: 1) the principle of «voluntary» community association, 2) it is impossible to reform the local government without changes to the Constitution, 3) local elections take place on the old territorial basis, 4) conservatism of the local elite and the reluctance to change anything at all.

Moreover the key-myth is that the administrative-territorial structure of the country will be radically changed, and in fact the map of Ukraine will be re-mapped. The reality is that the major changes will affect the local level - the community, the number and boundaries of regions and districts will not be changed.

The practical implementation of the administrative reform involves changes in three dimensions: 1) territorial (change of administrative-territorial system), 2) administrative (delegation of significant powers to the local level, change of power vertical), 3) financial (redistribution of budget funds in order to target them to community level).

To summarize, the political consensus on the model of the territorial structure of Ukraine and on the status of the Donbas is necessary for the successful implementation of the administrative reform. Administrative reform should be aimed primarily at satisfying the needs of the community in order to improve their standard of living and provide quality management services.

Keywords: administrative reform; local government; society; local democracy; territorial structure; administrative division; management services

Аннотация

Административная реформа в Украине: проблемы и перспективы внедрения

Ю. М. Слипецкая Львовский национальный университет имени Ивана Франко, Львов, Украина

В статье отражены основные научные подходы к пониманию понятия «административная реформа», проанализировано существующее административно-территориальное разделение Украины и перспективы его изменения, прослежено эволюцию концепций административной реформы, определены плюсы и минусы как ее реализации в целом, так и каждой концепции в частности. Раскрыты особенности имплементации административной реформы в Украине, мифы с которыми она связана, выделено три плоскости ее реализации, особое внимание уделено анализу преимуществ, которые она может принести для общества. Определены ключевые проблемы и угрозы имплементации административной реформы в Украине. Прослежено влияние политического фактора, в частности периодических избирательных кампаний на сроки реализации административной реформы в Украине. Проанализировано нормативную базу, принятую ключевыми политическими институтами государства и международные правовые документы в контексте административной реформы. Изучено зарубежный опыт внедрения административной реформы в Польше и Латвии, а также те «уроки», которые Украина может почерпнуть для себя. Определены первоочередные шаги, которые необходимо осуществить на пути реализации реформы.

Ключевые слова: административная реформа; местное самоуправление; общество; локальная демократия; территориальное устройство; административное деление; управленческие услуги

Постановка проблеми

Як показує світова практика в сучасну інформаційну епоху рівень соціально-економічного розвитку держав багато в чому залежить не стільки від наявних економічних ресурсів, скільки від ефективної системи управління ними. Відтак на перший план виходить питання раціонального та високопрофесійного адміністрування, ефективної організації владної вертикалі та збалансування міжбюджетних відносин, що є однією із ключових проблем сучасної прикладної політичної науки.

Про необхідність впровадження адміністративно- територіальної реформи в Україні йшлося фактично від моменту проголошення незалежності України, адже наявний адміністративний поділ Україна отримала в спадок від Радянського Союзу і побудований він під владну вертикаль СРСР із централізованим розподілом бюджетних коштів та неефективним наданням управлінських послуг. Більше того, існуюча система управління еклектично поєднує в собі як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові інститути, що сформувалися у період незалежності України.

Аналіз досліджень і публікацій

Проблема адміністративної реформи широко висвітлена в науковій літературі, однак особливої уваги заслуговують доробки В. Авер'янова, Ю. Битяк, В. Гаращук, Н. Гончарук, В. Єрмоліна, О. Западинчук, П. Кикоть, Колпакова, А. Комзюк, О. Крупчан, К. Линьов, М. Міхровської, Н. Нижник, Д. Павлов, В. Погорілка, Сидоренка, Н. Тиндик, В. Цвєткова, О. Янчук та інших.

Метою дослідження є ґрунтовний аналіз переваг та недоліків як існуючого стану територіального поділу України та системи надання адміністративних послуг, так і запропонованих концепцій реформ, а також розвінчування «міфів», пов'язаних з її реалізацією.

Виклад основного матеріалу

Слід зазначити, що понад шістнадцять років система адміністративно-територіального поділу та державного управління України перебуває в стані «перманентного реформування». Демократичні перетворення в Україні детермінували необхідність впровадження адміністративної реформи, і навпаки, неможливо собі уявити сильне місцеве самоврядування без розвинутого громадянського суспільства та локальної демократії. Шлях до фактичної реалізації адміністративної реформи в Україні доволі тривалий - від «Концепції адміністративної реформи» (1998 р), розробленої Л.Кравчуком через «пілотний» проект Р.Безсмертного 2005 р. і фактично до затвердженої Верховною Радою 1 квітня 2014 року «Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» [5].

Обраний Україною вектор на європеїзацію та децентралізацію є відповіддю на загрози федералізації та сепаратизму. На думку В. Гройсмана, повноваження, фінансові ресурси і контроль - це три кити, на яких базується ефективна модель місцевого самоврядування, що є основою адміністративної реформи в Україні. Логіка реформи проста і зрозуміла - громади, взявши на себе широкі повноваження, отримавши відповідні економічні інструменти, зможуть заробити для себе необхідні ресурси [2].

На сьогоднішній день попри те, що в Конституції та законах України прописано право громад на самоврядування, на практиці місцеві ради не виконують покладених на них функцій, а їх реалізація перекладається на місцеві державні адміністрації, які апріорі нездатні повною мірою представляти інтереси місцевих громад.

Крім того, варто відзначити, що існуюча в Україні система організації влади на місцевому рівні не відповідає загальноприйнятим принципам, які затверджені Європейською хартією місцевого самоврядування. Зокрема, це стосується задекларованого у Хартії принципу субсидіарності, як визначального при розгляді завдань та перспектив розвитку місцевого самоврядування та процесу децентралізації влади. Невиконання положень Хартії, як наслідок, є перешкодою на шляху реалізації курсу на повноцінну інтеграцію в Європейський Союз, а не лише підписання Угоди про Асоціацію.

Говорячи про адміністративну реформу, необхідно, в першу чергу, зазначити, що під нею ми маємо на увазі різновид політико-правової реформи, яка здійснюється у сфері виконавчої влади і стосується як її організаційної структури, функцій, кадрового забезпечення, так і взаємовідносин з органами місцевого самоврядування [9, с. 82].

Крім того, адміністративна реформа визначається як форма структурного впорядкування, удосконалення та розвитку системи органів державної влади як єдиного механізму держави, що утворився на основі інтеграції матеріальних, фінансових і людських ресурсів, підприємств, установ, організацій та відповідної їх взаємодії, заснованої на принципах розподілу влади в межах чинного законодавства, що забезпечує виконання завдань і функцій держави; це неперервний у часово-просторовому форматі процес щодо вдосконалення інституційних засад механізмів державотворення та державного апарату, результатом якого є соціально-економічний розвиток країни [8, с. 150].

Так, В. Авер'янов стверджує, що адміністративна реформа в Україні має на меті побудову такої системи державного управління, яка відповідатиме стандартам демократичної, соціальної, правової держави і має бути спрямована на служіння потребам та інтересам людей, забезпечення ефективної реалізації прав і свобод громадян, доступності та якості широкого кола державних і громадських послуг населенню [1, с. 43].

В свою чергу Ю. Тодика також зауважує, що ідея децентралізації державної влади при збереженні ідеї правової держави є підґрунтям появи і розвитку теорії сервісної держави, завданням якої є задоволення потреб суспільства і кожного громадянина на принципі послуг [10].

Слід пам'ятати, що практична реалізація адміністративної реформи значною мірою залежить від наявності політичної волі втілювати реформу в життя - і це чи не найголовніший чинник її імплементації в життя чи «замороження». Відповідно реалізація адміністративної реформи потребує політичного консенсусу між усіма гілками влади з цього питання та прийняття змін до Конституції. На нашу думку, головною перешкодою на шляху реалізації адміністративної реформи в Україні є відсутність політичної волі у політичних акторів, до компетенції яких належить впровадження адміністративної реформи.

Вихідною основою аналізу є ескіз діючої територіальної системи України, згідно з якою територіальний поділ Української держави має трирівневий характер (Київ, області та райони). Водночас слід зазначити, що кількість адміністративно-територіальних одиниць і кількість самоврядних громад із повноцінними органами управління не збігається. Важливим у даному контексті є бюджетні відносини між центром та регіонами, а також первинним рівнем адміністративно-територіального поділу. Система трансферів з бюджету держави носить багатоступін- чатий характер, де локальний рівень зазвичай фінансується по залишковому принципу.

Непотрібно бути експертом, щоб зрозуміти, що недоліками такого адміністративно-територіального поділу є:

- одиниці нижчих рівнів поділу не завжди є територіально цілісними,

- можливе подвійне підпорядкування територій,

- диспропорції в розмірах територіальних одиниць того самого рівня,

- самоврядні структури неповною мірою відповідають основному територіальному поділу,

- оскільки система трансферів з бюджету на місцевий рівень носить багатоступінчатий характер, то фінансування первинного рівня носить залишковий характер.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення потрібно вирішити ряд завдань, серед яких:

- формування високоефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

- формування сучасної дієвої системи місцевого самоврядування;

- запровадження нової ідеології функціонування органів виконавчої влади місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення та реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;

- організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

- створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

- запровадження раціонального адміністративно- територіального устрою [2].

Практична реалізація адміністративної реформи передбачає зміни у трьох площинах:

- територіальній (зміна адміністративно-територіального устрою),

- управлінській (делегування значних повноважень на місцевий рівень, зміна владної вертикалі),

- фінансовій (перерозподіл бюджетних коштів з метою їх спрямування на рівень громад).

У територіальній площині взято курс на добровільне об'єднання задля ефективного управління та раціонального розподілу коштів. Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» не зобов'язує громади до об'єднання, він визначає лише його можливі рамки.

В управлінській площині вже на сьогоднішній день можна говорити про реальну передачу повноважень органам місцевого самоврядування, які їм по праву мають належати.

У фінансовій площині парламентом прийняті окремі зміни до Податкового і Бюджетного кодексів. До цього часу система трансферів з бюджету носила багатоступінчатий характер (з центру - в область, з області - в райони та міста обласного значення, з району - територіальним громадам). Тепер передбачається, що об'єднані громади отримають весь спектр повноважень та фінансових ресурсів, як, до прикладу, зарахування 60% ПДФО на власні повноваження, а також прямі міжбюджетні відносини. Логіка змін полягає в тому, що не лише громади залишають у себе левову частку податків, а й з'являється стимул заробляти більше [4].

Разом з тим реформа не позбавлена міфів та перешкод на шляху реалізації. Ключовим міфом є те, що буде кардинально змінений адміністративно територіальний устрій країни, а фактично перекроєна карта України. Наразі основні зміни торкнуться локального рівня - громади, не буде змінено кількість та межі областей і районів. Загалом на Україні, за даними Мінрегіонбуду, є 30 тис. населених пунктів, чимало з яких вже об'єднані в спільні громади (з єдиною місцевою радою), тож кількість громад менша - близько 12 тис. Між тим у 1129 громадах живе менш як 500 осіб. У більшості з них не утворено виконавчі органи, відсутні бюджетні установи, комунальні підприємства, тобто громада існує лише на папері.

Відповідно до «Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» [5] передбачаються зміни в управлінні - громада отримає голову та виконком, який виконує всі функції з управління нею. Що стосується області та району, то на зміну обл- та райдержадміністраціям прийдуть виконкоми при обраних радах [2]. Логіка змін полягає в тому, що обрані місцевими жителями люди будуть керувати областями. При цьому центральна влада матиме своїх представників, які зможуть ветувати незаконні рішення на місцях. Проблема полягає в тому, що досі чітко не виписано обсяг компетенції цих «представників» центральної влади. Слід зазначити з якими перешкодами на шляху реалізації зіштовхнулася адміністративна реформа. По-перше, це принцип «добровільності» об'єднання громад [7]. Як свідчить європейська практика, немає жодної країни, якій би вдалося провести швидке добровільне об'єднання повністю по всій країні. Наприклад, Латвія йшла шляхом добровільності об'єднання 10 років і зрештою відмовилася, провівши добровільно-примусове [6].

По-друге, проводити реформу місцевого самоврядування без змін до Конституції неможливо. Наразі ж конституційний процес в Україні затягується, зокрема й через відсутність узгодженої позиції між політичними елітами, а також через невизначеність статусу й загалом долі Донбасу.

По-третє, це місцеві вибори, які відбуваються без ґрунтовних змін виборчого законодавства. Локальна еліта незацікавлена в реформі, адже її результатом має стати зменшення чиновницько-бюрократичного апарату і зменшення кількості обраних посадовців - мерів, голів сільрад та місцевих депутатів.

По-четверте, консерватизм місцевої еліти і небажання взагалі що-небудь змінювати. Насправді більшість як звичайних громадян, так і службовців не особливо прагнуть будь-яких змін у своєму найближчому оточенні.

Неможливо обминути своєю увагою систему поділу повноважень між державною адміністрацією та місцевим самоврядуванням на різних рівнях територіального поділу, а саме: відсутність чіткого розподілу повноважень. Попри досить широку децентралізацію місцеве самоврядування таки залишається позбавленим свободи у виробленні власної суверенної політики розвитку та в розпорядженні власним комунальним майном. Крім того, місцеві громади таки позбавлені власних, великих і достатньо стабільних джерел доходів і залишаються залежними від бюджетного дотування. Все це може привести як до подвійності компетенції між самоврядуванням та державною адміністрацією, або ж до «компетен- ційної діри», яка веде до обминання вирішення важливих справ і проблем, запізнення та невирішення справ громадян. Не менш важливою проблемою адміністративно-територіальної реформи є дуже обережний підхід до майбутнього фінансування територіального управління. Відтак потребує доопрацювання Бюджетний і Податковий кодекси України.

Ще однією структурною проблемою є включення в територіальний поділ великих міст, оскільки в результаті процесів урбанізації функціональна площа міста на загал виходить далеко поза його адміністративні межі. Європейська практика свідчить, що раціональність територіального поділу значною мірою визначається раціональним територіальним охопленням виконуваних публічних послуг або простору планування економіки, транспортної мережі, охорони середовища і т.д.

Якщо говорити про перспективи реалізації адміністративно-територіальної реформи, то впровадження територіального самоврядування на місцевому рівні повинно опиратися на принципи реальної автономії його діяльності стосовно державної адміністрації (автономія устрою, компетенційна і фінансова автономія). Адміністративно-територіальна реформа повинна бути спрямована в першу чергу на задоволення потреб громади з метою покращення рівня життя та якісного надання управлінських послуг, а не просто зруйнування усталеної системи органів влади.

Інституалізація делегування державній адміністрації завдань територіального самоврядування повинна бути ліквідована як така, що суперечить ідеї самоврядування.

Слід підтримувати активність та співучасть мешканців в управлінні місцевими справами, зберігаючи водночас інтегрованість громад як базових адміністративних одиниць.

Необхідний нагляд та контроль за діяльністю територіального самоврядування, особливо що стосується системи фінансового управління. Адміністративна реформа вимагає одночасного проведення і бюджетної реформи, яка б передбачила створення реальних механізмів формування місцевих бюджетів. Громада також повинна бути зацікавленою в залученні інвестицій та успішній роботі підприємств і організацій, які знаходяться на її території.

Реформа повинна бути впроваджена за допомогою цілісної системи законів, аби не залишитися половинчатою. Вибори до місцевих органів влади повинні проходити або на мажоритарній основі, або на основі відкритих списків.

Подолання корупції шляхом запровадження більш жорсткої кримінальної відповідальності державних службовців за діяння, які мають ознаки злочину. Збільшення розмірів заробітної платні державного службовця при одночасному посиленні його відповідальності. Реформа повинна проводитися комплексно і відповідати, в першу чергу, інтересам місцевої громади [4].

Висновки

Підсумовуючи, зазначимо, що для успішної реалізації адміністративної реформи необхідний в першу чергу політичний консенсус як щодо моделі територіального устрою України, так і щодо статусу Донбасу. Просвітницька робота уряду повинна бути спрямована на демонстрування переваг, які отримає громада в результаті впровадження адміністративно-територіальної реформи.

Підкреслимо, що реформа повинна бути спрямована, в першу чергу, на задоволення потреб громади з метою покращення рівня їх життя та якісного надання управлінських послуг, а не просто зруйнування усталеної системи органів влади. Разом з тим, децентралізація, яку передбачає адміністративна реформа, є антиподом до федералізму та загроз сепаратизму, перед якими постала Україна, а відтак - альтернативи їй немає.

Бібліографічні посилання

1. Адміністративна реформа - історія, очікування та перспективи / упоряд. В. П. Тимощук. К.: Факт, 2002 - 100 с.

2. Гройсман В. Навіщо нам децентралізація? [Електронний ресурс] / В. Гройсман. Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/ articles/2015/06/22/7072007/.

3. Квітка С.А. Принцип субсидіарності та процеси децентралізації в Україні / С.А. Квітка // Аспекти публічного управління. 2015. № 4. С. 28-35.

4. Концепція адмінреформи: які поради уряд отримав від Ради Європи? [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www. eurointegration.com.ua/articles/2015/03/5/7031524/.

5. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-р.

6. Міхровська М. Адміністративна реформа в Україні: аналіз, періодизація та перспективи [Електронний ресурс] / М. Міхровська. Режим доступу: http://applaw.knu.ua/index.php/holovna/item/348-administratyvna-reforma-v-ukrayini-anaHz- periodyzatsiya-ta-perspektyvy-mikhrovska-m-s.

7. Сидоренко С. Зміна адмінустрою України як мотив відкласти місцеві вибори [Електронний ресурс] / С. Сидоренко. Режим доступу: http://www.eurointegration.com.ua/articles/2015/03/26/7032271/.

a. Синергетичні засади державного управління в умовах реформ: монографія / С. М. Серьогін, І. В. Письменний, І.І. Хожило та ін.; за заг. ред. С. М. Серьогіна. Д.: ДРІДУ НАДУ, 2007. 194 с.

8. Сліпецька Ю. Політична регіоналістика: навч.-метод. посібник / Ю. Сліпецька. Л.: ПП Сорока ТБ., 2014. 216 с.

9. Тодика Ю. Конституційні засади проведення адміністративної реформи / Ю. Тодика // Право України. 2003. № 4. С. 104-118.

Размещено на Allbest.ru