Соціально-економічні чинники участі груп інтересів у законотворчому процесі

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Соціально-економічні чинники участі груп інтересів у законотворчому процесі

Н.Г. Гнатенко

Анотація

Досліджено особливості становлення та сутнісні характеристики таких моделей функціонального представництва як плюралізм, корпоративізм, клієнтизм. Визначено різні форми участі груп інтересів у законотворчому процесі з огляду на специфіку цих моделей.

Ключові слова: плюралізм, корпоративізм, неокорпоративізм, клієнтизм, група інтересів.

Аннотация

Гнатенко Н. Г. Социально-экономические факторы участия групп интересов в законотворческом процессе

Исследованы особенности становления и сущностные характеристики таких моделей функционального представительства как плюрализм, корпоративизм, клиентизм. Определены различия в формах участия групп интересов в законотворческом процессе с точки зрения специфики указанных моделей представительства.

Ключевые слова: плюрализм, корпоративизм, неокорпоративизм, клиентизм, группа интересов.

Annotation

Gnatenko Natalya. Socioeconomic factors of the interest groups in the legislative process

The features of the formation and the essential characteristics of such models as the functional representation ofpluralism, corporatism, clientelism are analyzed.

The various forms of the interest groups participation in the legislative process on the specific nature of these models are defned in the article.

Gnatenko Natalya. Socioeconomic factors of the interest groups in the legislative process

One of the factors that have the effectiveness and legitimacy of the legislative power is the interest groups involvement in the legislative process. The principle, intensity and form of the interaction between the parliament and interest groups are determined by the institutional factors (the place of parliament in the government, the quality of the party system, the presence/absence of the legal institute of lobbying, etc.), and the features of the established social system of the functional representation.

Two basic models of the functional representation, pluralism (USA) and corporatism (Western Europe) are distinguished in the countries of stable democracy from the form of the interest organization in the society and the mechanisms of the group participation in the public policy development.

The pluralist model assumes that the interest groups are separated from the state mechanism; the interest groups interact on the basis of “market” competition (similar to a market economy where the state creates the rules but does not interfere with its flow); all public interests have the right and the opportunity to organize and effect on the political process. This concept is related to the lobbying practice on the parliamentary level, when the autonomous structures engage the external pressure to the highest representative body for the purpose of the realization of his own “selfish” interest and do not assume any responsibility for the consequences of legal decisions.

Neocorporatism involves the incorporation of the interest groups in the decision-making process. The groups (mainly professional associations and trade unions) appear as a monopoly in the representation of the interests of the sphere of public life advance of the public authorities and have a hierarchical system. The incorporation of such groups in the decision-making mechanism prevents a clear distinction subject-object interaction. As a result, the interest groups perform the aggregation of the social interests and take responsibility for the consequences of agreement.

It is the traditionally close cooperation of leading political parties with the influential interest groups, which has the ideological substantion: the left-wing parties have to protect the interests of employees (trade unions) and the right-wing parties - the interests of employers (businesses).

The legislation has the restrictions on the activities of Member of Parliament who carries the potential threat to abuse by representative mandate for the personal aims or for the benefits of the third parties.

The real institutional and moral distortions are in default in the post-Soviet countries that are in the process of democratic transit.

The system of the functional representation is formed as a hierarchical structure, based on the practice of the customer-related corruption. This form of participation of interest groups has a legal way in the political process. They are generally incorporated in the political process through the membership in the leading political parties and their representatives participate in the elections in the majority constituency.

Key words: pluralism, corporatism, neocorporatism, clientelism, interest groups.

Одним із факторів, що впливають на ефективність та легітимність законодавчої влади є участь груп інтересів у законотворчому процесі. Характер, інтенсивність та форма взаємодії між парламентом та групами інтересів детерміновані як інституційними чинниками (місце парламенту в системі влади, якість партійної системи, наявність/відсутність легального інституту лобізму тощо), так і особливостями усталеної в суспільстві системи функціонального представництва в розумінні сукупності «взаємодіючих між собою і з іншими соціально-політичними акторами груп інтересів»1.

З огляду на форму організації інтересів у суспільстві та механізми групової участі у процесі вироблення державної політики у країнах сталої демократії виокремлюють дві базові моделі функціонального представництва: плюралізм та корпоративізм. У середині минулого століття у рамках порівняльної політології цілий ряд західних авторів досліджували системи груп крізь призму поляризованої конструкції «плюралізм-корпоративізм»2. законодавчий влада корпоративізм представництво

Характеристики цих моделей зумовлені соціально-економічними факторами, а також історичними особливостями процесу формування інституту держави та його співвідношення із громадянським суспільством у Сполучених Штатах Америки та країнах Західної Європи відповідно.

У США становлення плюралістичної системи функціонального представництва відбувалось одночасно зі становленням державності. Джерелом цих процесів виступало громадянське суспільство, поділене, за висловом одного із «батьків-засновників» США Джеймса Медісона, на «фракції» (від лат. factio), тобто об'єднання громадян, які «діють під впливом якоїсь спільної спонуки - пристрасті або інтересу - всупереч правам інших громадян або сталим і сукупним інтересам спільноти»3. Така «фракційність» суспільства вважалась об'єктивним явищем, а головним завданням законодавства визначалось впорядкування різних і суперечливих суспільних інтересів та створення умов для розширення соціальної бази плюралізму.Плюралістичний характер суспільної організації став одним із вагомих чинників, що вплинув на сутнісні характеристики та ефективність моделі функціонального представництва у США. Другим чинником стала плюралістична організація державного механізму, яка передбачає дисперсію влади як на центральному рівні (поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову), так і на рівні територіальної організації влади (встановлення федеративної форми державного устрою), множинність та конкурентність політичних еліт, дієвість інститутів громадського контролю тощо. Третім чинником стала наявність стійкої традиції, яка з часом оформилась у політико-правові правила та процедури, участі усіх зацікавлених соціальних груп у процесі підготовки державних рішень.

Також дослідники плюралізму наголошують, що на характер та структуру системи груп впливає ряд взаємопов'язаних соціально- економічних показників, серед яких відносно високий рівень доходів і багатства на душу населення та збільшення його рівня впродовж тривалого періоду; різноманіття сфер професійної діяльності; економічний лад, за якого виробництвом зайняті переважно відносно автономні фірми, які жорстко орієнтуються у своїх рішеннях на національний та міжнародний ринок тощо4.

Американські компаративісти Г. Алмонд та Дж. Пауелл виокремлюють такі сутнісні характеристики плюралізму: а) різноманітні групи можуть представляти один соцієтальний інтерес; б) членство у групах є добровільним і обмеженим; в) групи часто мають вільну або децентралізовану організаційну структуру; г) групи інтересів та уряд чітко відмежовані один від одного5. Власне «автономність» груп інтересів, їх жорстке відокремлення від державного механізму, на думку багатьох дослідників, виступає засадничою характеристикою плюралізму6. За такої системи відбувається перманентний зовнішній тиск «знизу вгору», з боку організованих груп на органи влади з метою реалізації групових потреб та інтересів (отримання пільг, преференцій тощо). Інтереси реалізовуються пропорційно тиску, який група чинить у процесі вільної «ринкової» конкуренції за розподіл суспільних ресурсів.

Формою участі груп інтересів у законотворчому процесі в США виступає лобізм. Як зазначають науковці, «історія американського лобіювання - це фактично історія американського законодавства і як така вона почалась вже у Конгресі першого скликання та з першого законопроекту - про встановлення митних тарифів»7. Спочатку лобістська практика ґрунтувалась на закріпленому у Першій поправці до Конституції США (1789 р.) праві громадян звертатися до офіційних органів зі скаргами. У 1946 році у США було ухвалено спеціальний закон, який легалізував професійну лобістську діяльність. З тих пір лобізм «досяг рівня відносно самостійного політичного інституту»8 і члени парламенту більше не розглядаються як автомати, які механічно відповідають на зовнішній тиск груп. Більшість дослідників сходяться на думці, що і лобісти, і законодавці мають власні чіткі цілі і прагнуть максимізувати свої вигоди9.

На противагу США у Західній Європі система функціонального представництва зародилась в надрах жорстко централізованої ієрархічної середньовічної держави як система професійних гільдій та корпорацій. Її становлення відбувалось одночасно зі становленням громадянського суспільства шляхом боротьби за вивільнення з-під державної монополії. Виокремлюють дві історичні форми корпоративізму: старий (авторитарний, етатистський) та новий (ліберальний, соцієтальний) корпоративізм.

Старий корпоративізм ґрунтується на ідеї побудови «корпоративної держави», де політичне представництво суспільних інтересів здійснюється через систему національних галузевих корпорацій. Найбільш повно ця ідея була реалізована фашистським режимом Б. Муссоліні (Хартія праці 1927 р.). У 1934 році в Італії було сформовано 22 корпорації, кожна із яких включала у себе представників галузевих профспілок, підприємницьких союзів та фашистської партії. Спочатку корпоративне представництво здійснювалось на урядовому рівні через дорадчий орган «Національна рада корпорацій» (1930 рік). У другій половині 30-х років було проведено реформу системи парламентського представництва, внаслідок якої палату депутатів замінила палата «фашій та корпорацій».

Більшість науковців сьогодні наголошують, що впровадження корпоративізму у Італії, так само як і його елементів у фашистській Німеччині, Іспанії, Португалії, не мало нічого спільного із пошуком раціональної системи представництва суспільних інтересів і було спрямовано на формування дієвого державного механізму максимальної керованості суспільних процесів, тому принципово розрізняти старий та новий корпоративізм (неокорпоративізм).

Класичне визначення неокорпоративізму дав Ф. Шміттер у своїй роботі «Вік корпоративізму ще триває?»10. На думку вченого, це «система представництва інтересів, в якій суб'єкти (units), що її складають, організовані у обмежену кількість примусових, монопольних, ієрархічних і функціонально диференційованих один від одного категорій, що визнаються, а іноді створюються державою, яка гарантує їм вказану монополію у обмін на певну ступінь контролю за підбором їх лідерів, виробленням їх вимог та прихильностей»11. Таким чином, неокорпоративізм передбачає ієрархічну структуру системи груп, яка формується під впливом зовнішнього чинника - держави.

Як зазначають Г. Алмонд та Дж. Пауелл, для демократичних корпоративістських систем груп інтересів характерне більш організоване, порівняно із плюралістичною системою, представництво інтересів: а) кожен соцієтальний інтерес, як правило, представлений однією головною асоціацією; б) членство у такій асоціації часто є обов'язковим і майже всезагальним; в) головні асоціації мають централізовану структуру і координують дії своїх членів; г) у багатьох випадках групи інтересів систематично беруть участь у виробленні і здійсненні політичного курсу12. Отже, кожен окремий секторальний інтерес репрезентує лише одна головна асоціація (як правило, професійна асоціація та профспілки). Структура такої асоціації має ієрархічну будову і включає у себе всі об'єднання відповідного сектора. Головна асоціація володіє монопольним правом на представництво секторального інтересу перед органами влади. Поза нею артикулювати інтереси неможливо.

Таке «укрупнення» соціальних відносин між групами та державою дозволяє інкорпорувати систему функціонального представництва у механізм вироблення державної політики, коли групи інтересів «виступають як своєрідна подовжена рука держави, структура, яка тісно інтегрована в управлінський процес»13. При неокорпоративній моделі в основі взаємодії суб'єктів (держава, профспілки, бізнес) лежить не конкуренція, а компроміс. Незалежно від ресурсного потенціалу усі учасники переговорів виступають рівноправними партнерами, які орієнтовані на взаємні поступки, відмову від прагнення максимізувати власну користь в ім'я стабільного розвитку суспільства та беруть на себе частину відповідальності за наслідки домовленостей. Співпраця найбільш значимих у суспільстві груп інтересів та держави носить стратегічний (довготерміновий) характер і завжди інституціоналізована. Мова йде, перш за все, про інститут соціального діалогу як форму офіційної співпраці органів виконавчої влади/місцевого самоврядування, профспілок та бізнесу.

На парламентському рівні у країнах Західної Європи провідні політичні партії історично тісно співпрацюють із впливовими групами інтересів. Ця співпраця носить не лише прагматичний, але й ідеологічний характер: ліві партії традиційно виступають на захист інтересів найманих працівників (профспілок), а праві - інтересів роботодавців (бізнесу). Так, у складі європейських соціал-демократичних партій перманентно присутні профспілкові функціонери, а бізнес-групи тісно співпрацюють із «буржуазними» (правими) партіями14.

Сучасні тенденції суспільного розвитку спричиняють конвергенцію колись самодостатніх моделей плюралізму та корпорати- візму, внаслідок чого виникають нові форми співпраці між державою та групами інтересів. Проте за будь-якої модифікації взаємодія груп інтересів та органів влади в цілому та парламенту зокрема містить ряд потенційних загроз демократичним принципам врядування, серед них: а) ігнорування широких соціальних інтересів і інтересів «неорганізованих груп»; б) надпредставленість добре організованих, ресурсних груп (великого бізнесу та корпорацій); ризики корупційних впливів з боку організованих груп інтересів на політичний процес. Тобто реальний вплив груп інтересів не завжди є пропорційним їх соціальній значимості. За відсутності належних запобіжників це призводить до спотворення суспільного балансу інтересів і, зрештою, змінює «напрямок соціальної еволюції»15.

Особливо це актуально для пострадянських країн, які знаходяться в стані демократичного транзиту. Специфіка функціонального представництва в цих країнах зумовлена рядом взаємопов'язаних соціально-економічних чинників: стійкі традиції соціальної взаємодії у формі клієнтистських соціальних структур; соціальна поляризація суспільства на тих, що перебувають угорі і внизу соціальної драбини із незначним прошарком, що становить середину ієрархії; процес первісного накопичення капіталу внаслідок «дикої» централізована модель державного управління; відсутність стабільних політико-правових “правил гри”; “зависання” між “радянськими” установками і наративами ліберальної демократії.

Усі ці фактори призвели до симбіозу великого бізнесу і політики, коли партикулярні за своїм характером інтереси артикулюють провідні політичні партії та безпосередньо народні депутати України. Основна мета такої інкорпорації бізнесу у владу - прагнення до перерозподілу суспільного багатства «під егідою держави» на користь зацікавленої групи з метою отримання позаконкурентного прибутку (політичної ренти).

Існують різні визначення політико-економічного устрою, де наближення до влади дозволяє бізнес-еліті отримувати виключні привілеї у питанні реалізації приватного корпоративного інтересу: «crony capitalism» («капіталізм для своїх»)16, «режим кланової олігархії»17, «олігархічний корпоративизм18. На думку автора, ці поняття є синонімами у розумінні системи відносин між владою та великим бізнесом, яка легалізована через формально демократичні процедури та інститути і має за мету отримання максимальної політичної ренти. У широкому розумінні така система функціонального представництва ґрунтується на засадах корпоративістської, патримоніальної взаємодії, проте її реальний зміст розкривається через практику структурної політичної корупції.

Джерелом поширення корупції є клієнтизм як форма організації посткомуністичного суспільства, у свою чергу корупція виступає фундаментом суспільних структур клієнтистського типу. Таке явище науковці називають “клієнтистською корупцією”, тобто однією з форм структурної корупції, поширення якої нівелює демократичні принципи організації влади.

За таких умов верховенство права лише захищає наявний статус-кво, нічого не ламаючи та не перетворюючи, і тому часто “фактично сприяє організаційному оформленню й усталенню наявних форм клієнтизму та корупції”19. Закони ініціюють і ухвалюють з метою максимізації вигоди з боку т. зв. клієнтських мереж або вузького кола «своїх людей».

Отже, залучення груп інтересів до процесу підготовки парламентських рішень в країнах сталої демократії спрямоване на вироблення максимально об'єктивної та ефективної з точки зорусуспільних потреб державної політики. Залежно від соціально-економічних чинників у різних країнах формуються різні політико-правові механізми взаємодії функціональної системи політичного представництва з органами влади в цілому та парламентом зокрема.

Виокремлюють дві полярні моделі демократичного функціонального представництва: плюралізм та корпоративізм. Перша передбачає зовнішній конкурентний вплив груп інтересів на законотворчий процес. Формою такої комунікації виступає лобізм. Друга - традиційну практику кооперації найбільш впливових груп інтересів із провідними політичними партіями. При цьому за будь-якої моделі законодавство містить жорсткі обмеження щодо діяльності члена парламенту, яка несе потенційну загрозу зловживання представницьким мандатом в особистих цілях чи в інтересах третіх осіб.

В пострадянських країнах, що перебувають на стадії демократичного транзиту, відсутні реальні інституційні та моральні запобіжники щодо викривлень законотворчого процесу в бік пріоритетного задоволення партикулярних інтересів великого бізнесу. Система функціонального представництва формується як ієрархічна структура, в основі якої лежить практика клієнтистської корупції. При цьому форма участі груп інтересів у політичному процесі носить легальний характер. Як правило, вони інкорпоровані у політичний процес через членство у провідних політичних партіях та участь своїх представників у виборах на мажоритарних округах.

Література

1. Павроз А. В. Группы интересов и лоббизм в политике: учебное пособие. Санкт-Петербург: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2006. С. 38.

2. Thomas C.S. (ed.) First World Interest Groups: A Comparative Perspective. / edited by Clive S. Thomas. p.cm. -- (Contribution in Political Science). Westport, Connecticut, London: Greenwood Press, 1993. 269 p.

3. Медісон Дж. Основи демократичного вряду- вання // Демократія: Антологія / упоряд. О. Проценко. Киев: Смолоскип, 2005. С. 383 - 384.

4. Даль Р. Демократия и ее критики / пер. с англ. под ред. М.В. Ильина. Москва: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2003. С. 382.

5. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор: учеб. пособие для студ.-политологов / Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р.; сокр. пер. с англ. А.С. Богдановский, Л. А. Галкина. Москва: Аспект Пресс, 2002. C. 137.

6. Перегудов С. П. Организованные интересы и государство: смена парадигм // Полис. 1994. № 2. С. 76 - 87.

7. Лобіювання в Україні та за кордоном: досвід, проблеми і перспективи: Інформаціно-аналітичні матеріали до круглого столу 26 лютого 2009 р., місто Київ / за заг. ред. В. Федоренка. Київ: СПД Москаленко О.М., 2009. С. 6.

8. Зяблюк Н. Г США: лоббизм и политика / Ин-т США и Канады АН СССР. Москва: Мысль, 1976. С. 15.

9. Wright J. R. The One Thing You Need To Know about Interest Groups. URL: http://www.rochester.edu/coUege/psc/conferences/niemi2007/pdf/wright.pdf

10. Schmitter Ph. Still the Century of Corporatism? // Review of Politics, 1974, Vol. 36. № 1. P.85-131.

11. Там же. P. 104.

12. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор: Учеб. пособие для студ.-политологов / Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р.; сокр. пер. с англ. А.С. Богдановский, Л. А. Галкина. С. 137.

13. Перегудов С. П. Корпорации, общество, государство: эволюция отношений. Москва: Наука, 2003. С. 33 - 34.

14. Перегудов С. П. Политическое представительство интересов: опыт запада и проблемы России. URL: http://www.jim-11.narod.ru/stat/peregudov.htm

15. Олсон М. Логіка колективної дії: суспільні блага і теорія груп / пер. з англ., післямова С. В. Слухай. Київ: Лібра, 2004. С. 165.

16. Проблеми конституційного транзиту в Україні / С. О. Янішевський, О. А. Фісун [та ін.] ; за ред. В. М. Яблонського, С. О. Яні- шевського. Київ: ШСД, 2011. С. 39 - 40.

17. Михальченко М., Михальченко О., Невмержицький Є. Корупція в Україні: політико-філософський аналіз: монографія. Київ: ІПіЕНД імені 1. Ф. Кураса НАН України, 2010. С. 105.

18. Перегудов С.П. Корпорации, общество, государство: эволюция отношений. Москва: Наука, 2003. 352 с. 19. Шайо А. Клієнтизм та здирництво: корупція в перехідному періоді // Політична корупція перехідної доби / за ред. С. Коткіна та А. Шайо. Київ: «К.1.С.», 2004. С. 2.

Размещено на Allbest.ru