Розвиток законодавчого забезпечення реформування житлово-комунального господарства

Размещено на http://www.allbest.ru/

РОЗВИТОК ЗАКОНОДАВЧОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕФОРМУВАННЯ ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА

І.Л. СТЕПАНЮК

Актуальність дослідження житлово-комунального господарства (далі - ЖКГ) визначається тим, що воно є найважливішою частиною територіальної інфраструктури, визначає умови життєдіяльності людини. Підприємства ЖКГ забезпечують задоволення потреб населення шляхом надання житлово-комунальних послуг. Це один з найважливіших та найбільш проблемних секторів суспільства. Ринкові перетворення торкнулися багатьох аспектів функціонування ЖКГ, але не стали фактором зростання якості житлово-комунального обслуговування населення. Сучасний стан ЖКГ характеризується високим ступенем зносу основних засобів, скрутною фінансовою ситуацією, практикою невиконання зобов'язань як з боку населення, так і з боку бюджетів різних рівнів, а також постачальників послуг, переважанням адміністративних, а не ринкових, методів управління.

ЖКГ є об'єктом політологічного аналізу. У цій сфері діють різні соціальні групи, які прагнуть реалізувати інтереси через політичну сферу. Відтак ЖКГ є об'єктом національної, зокрема державної, політики, що передбачає формулювання цілей розвитку сектору, визначення механізмів їх реалізації, механізмів узгодження груп інтересів тощо. Політика у сфері ЖКГ є важливою складовою регіональної політики, орієнтованої на стимулювання регіонального розвитку, створення комфортних умов проживання людини, узгодження національних та місцевих інтересів. До сучасних проблем політики у ЖКГ слід віднести непослідовність та хаотичність дій органів влади, запозиченість рецептів розвитку, громіздкість та неефективність управлінських структур тощо. Зокрема, у органах місцевого самоврядування сконцентровано багато функцій - вони є й власниками, й керівниками, встановлюють тарифи та самі себе контролюють. Така концентрація неприпустима, насамперед, у сфері тарифної політики, контролю за фінансовими ресурсами, за якістю послуг1.

З проблемою реформування ЖКГ Україна зіштовхнулась на початку 1990-тих років. Причинами необхідності реформування були: неефективність діючої системи надання послуг; безвідповідальність надавачів й споживачів послуг; низька енергоефектив- ність; хронічна відсутність коштів; недосконалість порядку формування тарифів; невідповідність платежів за житло фактичним витратам на його утримання; погана керованість; низька якість роботи підприємств ЖКГ; недосконалість системи фінансування робіт з обслуговування та модернізації житлофонду; утриманське відношення користувачів до житла; невідповідність інфраструктурних потужностей зростаючим потребам; високий рівень монополізації сфери надання послуг; недосконалість правового регулювання; неефективна система управління, злиття замовника і підрядника і водночас розрив між споживачем і замовником послуг; незавершеність реформування системи власності у частині асоціювання власників житла2.

Проблеми управління та реформування ЖКГ досліджували Б.І. Адамов, В.М. Бабаєв, О.В. Димченко, Є.Є. Клюшниченко, Т.М. Качала, О.С. Максименко, Ю.Ф. Симонов, Т.О. Шилова та ін. Водночас здебільшого вони аналізували економічні, фінансові, технічні аспекти. Політологічні аспекти реформи ЖКГ майже не вивчалися. Автор також спирається, зокрема, на ідеї щодо розрізнення неоліберальних та інституційних реформ в процесі реформування суспільства3.

Реформування ЖКГ полягає у формуванні нових організаційно-правових форм, зміні економічних відносин, перетворенні законодавчої та нормативної бази, технічному переоснащенні та модернізації з метою підвищення ефективності та надійності функціонування ЖКГ, забезпеченні сталого розвитку для задово-лення потреб населення та господарського комплексу в житлово-

комунальних послугах відповідно до встановлених нормативів.

Система правових актів в житлово-комунальній сфері ґрунтується на положеннях Конституції, що конкретизуються в нормах житлового, цивільного та інших галузей законодавства. Найважливішими для регулювання відносин у сфері житлово-комунальних послуг є Житловий4 та Цивільний5 кодекси України.

Нинішній Житловий кодекс було прийнято у 1983 р. Його ідеологія базується на відносинах, в яких наймодавцем є держава. В ньому не відображено сучасне співвідношення приватного (інвестиційного) та державного (комунального) житлофонду. Відтак він не встановлює механізму реалізації статті 47 Конституції6, відповідно до якої держава формує умови, за яких громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду.

Основним завданням першого етапу реформ було створення нової системи власності. Одним з перших законів, який регулював цю сферу, став Закон «Про приватизацію державного житлового фонду»7. Він визначив правові засади приватизації житла, його подальшого використання та утримання. Закон регламентував поняття та об'єкти приватизації, способи та порядок її проведення і оформлення права власності, порядок розрахунків при приватизації квартир і використання коштів, одержаних від приватизації, права наймачів, які не виявили бажання приватизувати житло, питання соціального захисту, а також засади утримання приватизованого житла.

Станом на другу половину 1990-тих років основна задача першого етапу реформ - формування приватної власності на житло - була в цілому виконана. Проте постало питання про подальший розвиток ЖКГ, тобто про інституційні реформи у цій сфері.

Перші спроби концептуалізації житлової політики припадають на середину 1990-тих років. У 1995 р. парламент схвалив Концепцію державної житлової політики8. її сутністю є створення умов для реалізації права громадян на житло, розширення житлового будівництва, поліпшення утримання житлового фонду. Основними її напрямами є:створення умов, за яких кожен громадянин міг би відповідно до своїх потреб та можливостей спорудити, придбати, взяти в оренду житло; забезпечення житлом за рахунок держави соціально незахищених громадян; надання житла з держфонду або субсидій, пільгових кредитів для придбання чи спорудження житла; збільшення обсягів спорудження житла, розвиток малих і середніх населених пунктів; ліквідація ветхого і аварійного житлофонду, реконструкція і модернізація старої забудови; перехід на самоокупну систему плати за житло й комунальні послуги; перерозподіл функцій між органами держави, місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями у сфері будівництва, реконструкції та утримання житла з метою їх децентралізації. реформування неоліберальний приватний власність

Зміна соціально-економічних умов, зокрема внаслідок приватизації, сприяла прийняттю низки законів, що регулюють відносини у будівництві та експлуатації житла, водозабезпеченні, теплота енергопостачанні тощо.

Ідеологія реформ передбачала й розвиток місцевого самоврядування, яке, зокрема, мало нести відповідальність за стан розвитку ЖКГ. Інститут місцевого самоврядування був закріплений у Конституції та Законі «Про місцеве самоврядування в Україні». Це створило передумови для формалізації компетенції місцевого самоврядування у сфері ЖКГ. Основними його повноваженнями є: управління об'єктами ЖКГ, забезпечення їх утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг; сприяння розширенню житлового будівництва, подання громадянам допомоги в будівництві житла, в отриманні кредитів; сприяння створенню об'єднань співвласників багатоквартирних будинків (далі - ОСББ); організація благоустрою населених пунктів; управління підприємствами ЖКГ, здійснення контролю за експлуатацією та організацією обслуговування населення; встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги; фінансування підприємств ЖКГ тощо9.

Подальший розвиток ЖКГ був обумовлений тим, що Л. Д. Кучма переобирається вдруге на посаду Президента України, що стало основою незворотності реформ, які були започатковані під час першої його каденції.

Наприкінці 1999 р. були затверджені Указ Президента «Про прискорення реформування житлово-комунального госпо-дарства»10 та постанова Кабінету Міністрів «Про затвердження програми проведення житлово-комунальної реформи на 1999 - 2001 роки»11, результатом стала передача підприємств ЖКГ з державної власності у комунальну.

Поняття житлофонду не обмежується приватизованими квартирами, а включає спільне господарство мешканців (прибудинкові території, інженерні комунікації, сходи тощо), яке належить на праві спільної сумісної власності. Інституціоналізація останньої складала один з аспектів інституційних реформ у ЖКГ. Саме це й є становленням громадянського суспільства, оскільки основою становлення громадського суспільства є управління спільною власністю. Тому наступним у цій сфері можна виділити ухвалений у 2001 р. Закон «Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку»12. Він знаменував новий етап у розвитку ЖКГ, оскільки закладав підвалини відходу від старої системи управління ним до управління потенційно найбільш ефективним управителем, а саме співвласниками будинку.

Становлення інститутів приватної власності на квартирний фонд, ОСББ, місцевого самоврядування, з одного боку, змусило регламентувати відносини щодо надання житлово-комунальних послуг, з іншого - дало змогу перейти до стратегування розвитку ЖКГ. У 2004 р. Верховна Рада ухвалює Закон “Про житлово-комунальні послуги”. Закон є рамковим у сфері ЖКГ. Основними його засадами є: визначення чітких термінів (житлово-комунальні послуги, балансоутримувач будинку, управитель, утримання будинку і прибудинкової території). Було визначено повноваження державних та місцевих органів, надано класифікацію житлово-комунальних послуг, визначено мінімальні норми їх надання, права та обов'язки споживачів, виконавців, виробниківпослуг, порядок укладення договорів, основні принципи тарифоутворення та оплати послуг.

У 2004 р. Верховна Рада затверджує Загальнодержавну програму реформування та розвитку ЖКГ на 2004-2010 рр. З метою проведення реформи, реалізації державної політики у сфері ЖКГ, здійснення управління та міжгалузевої координації роботи галузі було створено Міністерство з питань ЖКГ. Напрямами реформування ЖКГ визначено: удосконалення системи управління підприємствами й організаціями всіх форм власності, розвиток ринкових відносин між суб'єктами господарювання; втілення ефективної політики енергозбереження; поглиблення демонополізації, створення конкурентного середовища та ринку послуг, реструктуризація підприємств і організацій тощо.

У той самий час ставиться завдання з вирішення таких важливих стратегічних проблем:створення чіткої законодавчої бази;за- безпечення адресного соціального захисту населення на час реформування;забезпечення беззбиткового функціонування підприємств за прозорої економічно обґрунтованої системи визначення рівня тарифів на послуги.

Також у другій половині 2000-х років влада підійшла до питання про кодифікацію законодавства у цій сфері. У 2009 р. на розгляд Верховної Ради було подано три проекти Житлового кодексу, один з яких було прийнято за основу. Але надалі проект Житлового кодексу не було прийнято як закон. З одного боку, це було пов'язане з якістю самого проекту, зокрема, він не усував усіх проблем у сфері охорони та захисту житлових прав громадян, оскільки переважна більшість його статей була спрямована на регулювання відносин, які вже на той час регулювалися Цивільним кодексом та низкою законів, а з іншого - загостренням політичних відносин у зв'язку з наближенням президентських виборів. Тому влада, політичні сили не виконали обов'язків щодо прийняття нормативно- правових актів, які повинні регулювати суспільні відносини у сфері ЖКГ.

Після Революції Гідності наступає черговий етап законодавчого регулювання реформи, що було пов'язане з кризовим станом економіки та обмеженням ресурсів держави, необхідністю стимулювання самоорганізації суспільства в інтересах реформ, появою нових технологій управління ЖКГ у вигляді управителів житла. Крім того, новий етап реформування був пов'язаний з активізацією політики енергоефективності, зокрема й в умовах війни з основним постачальником енергоресурсів - Росією.

Однією з новел став Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення розрахунків за електроенергію»13, який заклав обов'язок надавачів послуг (теплокомуненерго, водоканалів) укладати прямі договори зі споживачами- співвлас-никами багатоквартирних будинків, що виключило з цієї системи посередників - комунальніжеки. Це є досить ефективною нормою, оскільки споживач напряму сплачує послугу та вимагає її якості. Тобто посилюється відповідальність надавачів послуг за якість послуг, а споживачів - за оплату послуг.

Центральним пунктом нового етапу стало прийняття Закону «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку»14 в якому було передбачено, що до 1.07.2016 р. усі співвласники багатоквартирних будинків мали визначитись з формою управління будинком - або ОСББ, або управляюча компанія. Це внесло новий формат в управління будинком, тобтоспіввласники самостійно управляють ним або наймають компанію, яка управляє та обслуговує будинок. Це є прогресивним, оскільки відходить від системи комунальних жеків, які нав'язувались співвласникам органами влади та контролювались ними, що показало на практиці малоефективність. Тобто постала можливість для становлення реального громадянського суспільства. Також позитивом є те, що тариф, на підставі якого надавались житлово-комунальні послуги, не потрібно затверджувати в органах місцевого самоврядування, а співвласники самостійно можуть визначити його для ОСББ або управляючої компанії. Також співвласники самі могли вибрати, які саме послуги має надавати ОСББ або управитель, контролювати їх якість.

Однак у зв'язку з відсутністю підзаконних актів та неготовні- стю населення щодо самостійного управління будинком 15 та до відповідальності за спільне майно, а саме до додаткових витрат, реформу перенесли на 1.07.2017 р.

Також слід відмітити, що раніше замовчувана проблема капітального ремонту житла масово спливла у 2015 р., коли власники житла зіткнулися з передачею будинків від жеків на баланс ОСББ. Відповідно до Закону «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» усю відповідальність за відновлення інфраструктури будинків тепер несуть власники квартир. Дана позиція викликала протест власників, яким дісталися не лише права власності, а й вагомі обов'язки. По суті, уся державна політика в Україні звелася до разової передачі кожному у власність його квартири з пропорційною частиною загального майна будинку, тобто держава самоусунулась від відповідальності за утримання і ремонт будинків. Хоча держава мала б здійснити перший капремонт будинків перед передачею їх до ОСББ.

Таким чином, було сформовано значну законодавчу базу щодо реформування ЖКГ. Сам період можна поділити на два етапи. Суть першого - неоліберальні реформи, коли була закладена основа нової якості ЖКГ у вигляді приватної власності на житло та права надавати житлово-комунальні послуги підприємствами різних форм власності. Цей етап тривав протягом 1990-тих років. Другий етап полягає у проведенні інституційних реформ - створенні нової системи відносин у сфері ЖКГ та стратегу ванні розвитку останньої. Але реалізація правових актів у цьому напрямі наштовхувалась на перешкоди, зокрема політичного характеру. Тому станом на сьогодні етап ще не завершився. Суттєво підштовхнули реформи Революція Гідності та особливості суспільно-політичного та соціально-економічного розвитку у постреволюційний період. Успішне реформування та стабільне функціонування системи житлово-комунальних послуг потребує координації дій з боку законодавчого органу, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, комунальних та приватних підприємств, споживачів послуг.

Література

1. Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку: Закон України від 14.05.2015 р. № 417-VIII // ВВР. 2015. № 29. Ст.262.

2. Перегуда Є. В., Місержи С. Д. «Комунальна революція»: деякі параметри громадянської участі // Politicus. 2016. № 1. С. 124-125.

3. Перегуда Є. В. Виконавча влада: Політико-правові аспекти модернізації: монографія. Київ: Логос, 2013. С. 341.

4. Житловий кодекс Української РСР від 30.06.1983 р. № 5464-Х.

5. Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. № 435-ГУ // ВВР України. 2003. №№ 40-44. Ст. 356.

6. Конституція України: Закон від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР // ВВРУкраїни. 1996. № 30. Ст. 141.

7. Про приватизацію державного житлового фонду: Закон України від 19.06.1992 р. № 2482-ХГГ// ВВР України. 1992. № 36. Ст. 524.

8. Концепція державної житлової політики: Постанова Верховної Ради України від 30.06.1995 р.

9. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР // ВВР України. 1997. № 24. Ст.170.

10. Про прискорення реформування житлово-комунального господарства: Указ Президента України від 19.10.1999 р.

11. Про затвердження програми проведення житлово-комунальної реформи на 1999 - 2001 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 29.01.1999 р.

12. Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку: Закон України від 29.11.2001 р. № 2866-III // ВВР України. 2002. № 10. Ст.78.

13. Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення розрахунків за електроенергію: Закон України від 10.04.2014 р. № 1198-VII // Відомості Верховної Ради. 2014. № 23. Ст.874.

Анотація

Система житлово-комунального господарства забезпечує процес реалізації потреб населення. Вона є об'єктом національної, зокрема державної, політики. Визначено причини та напрями реформування ЖКГ Виокремлено етапи регулювання, зокрема етапи неоліберальних та інституційних реформ. Поштовх до прискорення реформ надала Революція Гідності. Подальший розвиток залежатиме від об'єднання зусиль усіх суспільно-політичних акторів.

Ключові слова: житлово-комунальне господарство, реформування, законодавче регулювання, управителі житла, об'єднання співвласників багатоквартирних будинків.

Система жилищно-коммунального хазяйства обеспечивает процесс реализации потрібностей населения. Она является объектом национальной, в частности государственной, политики. Определены причины и направления реформирования ЖКХ. Выделены этапы регулирования, в частности этапы неолиберальных и институциональных реформ. Толчком для ускорения реформ стала Революция Достоинства. Дальнейшее развитие будет зависеть от объединения усилий всех общественно-политических актёров.

Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, реформирование, законодательное регулирование, управители жилья, объединение совладельцев многоквартирных домов.

Housing and utilities commune sphere meet the needs of population. It is the subject of the national, the state in particular, policy. The reasons and directions of Housing and utilities commune reforming in Ukraine are defined. Regulatory stages have been identified, including the stage of neoliberal and the stage of institutional reforms. The Revolurion of Dignity boosted the reforms. Further development depends on the united efforts of all public and political actors.

Key words: housing and utulities commune service, reforming, legal regulation, housing management companies, condominium.

Размещено на Allbest.ru