Правові питання використання окремих земель сільськогосподарського призначення для потреб державно-приватного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правові питання використання окремих земель сільськогосподарського призначення для потреб державно-приватного партнерства

М.М. Бахуринська

Анотація

Розглядаються проблеми правового забезпечення державно-приватного партнерства в сфері аграрного сектора економіки. На базі аналізу світового досвіду досліджуються перспективи застосування механізмів державно-приватного партнерства у сільському господарстві України. Визначаються основні причини, що перешкоджають поширенню проектів в сфері державно-приватного партнерства в Україні. При цьому робиться наголос на недосконалості правового регулювання використання землі, що надається для потреб державно-приватного партнерства. Обґрунтовується пріоритет земельно-правового регулювання в сфері державно-приватного партнерства.

Ключові слова: державно-приватне партнерство, сільське господарство, механізм правового регулювання, інвестиції, приватний партнер.

Аннотация

Бахуринская М. М. Правовые вопросы использования отдельних земель сельскохозяйственного назначения для нужд государственно-частного партнерства

Расматриваются проблемы правового обеспечения государственно-частного партнерства в сфере аграрного сектора. На базе анализа мирового опыта исследуются перспективы применения механизмов государственного частного партнерства в сельском хозяйстве Украины. Определяются основные причины, которые препятствуют распространению проектов в сфере государственно-частного партнерства в Украине. При этом делается акцент на неусовершенстве правового регулирования использования земли которая надается для нужд государственно-частного партнерства. Обосновывается приоритет земельного правового регулирования в сфер государственно-частного партнерства.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, партнер, сельское хозяйство, механизм правового регулирования, инвестиции, частный партнер.

Annotation

Bakhurinska Mariya. Legal questions of the use of some earths of the agricultural setting for necessities state-private partnerships

The problems of legal support public private partnership in the agrarian sector. On the basis ofworld experience analysis examines the prospects of mechanisms of state-private partnership in agriculture Ukraine. The basic reasons preventing the spread of projects in public-private partnership in Ukraine. This focuses on the imperfection of legal regulation of land provided for the needs ofpublic-private partnerships. Grounded priority land regulation in the field ofpublic-private partnership.

Key words: State private partnership, agriculture, mechanism of the legal adjusting, investment, private partner.

Національна економіка України, як і раніше, а тим більше сьогодні в умовах державної економічної кризи потребує залучення значних інвестиційних ресурсів, в тому числі іноземних, для відновлення зростання та залучення інновацій.

Однією з провідних галузей національної економіки є сільське господарство. Особливою ознакою цієї галузі є широке застосування механізмів права власності на землю та орендного землекористування. Водночас, в окремих сферах сільського господарства, що потребують залучення значних фінансових ресурсів, застосування механізмів державно-приватного партнерства може бути ефективним.

Україна має величезний історичний сільськогосподарський потенціал, а також і основні складові правової та регуляторної бази для державного приватного партнерства, які ще потребують удосконалення.

Вивчення проблем державно-приватного партнерства є предметом дослідження багатьох вітчизняних науковців-юристів у галузі господарського, земельного, аграрного та екологічного права О.М. Вінник, П.Ф. Кулинича, А.М. Мірошниченка, В.В. Носіка, О.О. Погрібній В.І. Семчика, та інших зарубіжних науковців-економістів В.Г. Варнавського, В.О. Міхєєва, М.І. Кулагіна та ін. Водночас, слід зазначити, що даний напрямок зокрема, державно-приватне партнерство в сфері сільського господарства, досліджений фрагментарно, оскільки вчені-правники не так давно розпочали досліджувати особливості правового регулювання в аграрній сфері цієї важливої правової форми використання об'єктів державної та комунальної власності.

На думку В.Г. Варнавського, державне-приватне партнерство як елемент змішаної економіки існувало завжди.

Державно-приватне партнерство (далі - ДПП) являє собою рівноправне та взаємовигідне співробітництво між державою, територіальними громадами (в особі відповідних органів державної влади чи місцевого самоврядування) та приватними інвесторами у межах реалізації проектів, спрямованих на вирішення важливих для території соціально-економічних проблем. Зростання зацікавленості держави у розвитку ДПП пов'язане з його перевагами щодо залучення ресурсів (у першу чергу, фінансових та інвестиційних). Як відомо, поява приватного інвестора забезпечує більш ефективне використання фінансового ресурсу на стадії реалізації проекту та здатна підвищити дохідність об'єктів у ході їх подальшої експлуатації². Таким чином, застосування механізмів ДПП у сільському господарстві України може бути як інструментом залучення інвестицій, так засобом вирішення соціально-економічних проблем українського села та держави в цілому.

Відповідно до ст.4 Закону України “Про державно-приватне партнерство”³ застосовується в таких сферах:

- пошук, розвідка родовищ корисних копалин та їх видобування, крім таких, що здійснюються на умовах угод про розподіл продукції;

- виробництво, транспортування і постачання тепла та розподіл і постачання природного газу;

- будівництво та/або експлуатація автострад, доріг, залізниць, злітно-посадкових смуг на аеродромах, мостів, шляхових естакад, тунелів і метрополітенів, морських і річкових портів та їх інфраструктури;

- машинобудування;

- збір, очищення та розподілення води;

- охорона здоров'я;

- туризм, відпочинок, рекреація, культура та спорт;

- забезпечення функціонування зрошувальних і осушувальних систем;

- оброблення відходів;

- виробництво, розподілення та постачання електричної енергії; управління нерухомістю.

При цьому, відповідно до п.2 ст.4 Закону “Про державно-приватне партнерство” таке партнерство за участю приватних партнерів може застосуватися й у сільськогосподарській діяльності, крім видів діяльності, які відповідно до закону дозволяється здійснювати виключно державним підприємствам, установам та організаціям. Так на думку В.І.Семчика, випливає, що в аграрній сфері до державно-приватного партнерства не може застосовуватись діяльність державних аграрних підприємств, які не підлягають приватизації⁴. Більш того, застосування механізмів державно-приватного партнерства за участі державних аграрних підприємств може розглядатися як прихована приватизація, оскільки, як правило, найбільш цінним активом таких підприємств є особливо цінні та продуктивні сільськогосподарські угіддя, контроль за якими може перейти до приватного партнера.

З огляду на зазначене вище, застосування механізмів ДПП в аграрній сфері не може стосуватися виробництва сільськогосподарської продукції, це не повинно бути основною метою, оскільки в Україні агропромисловий сектор економіки виробництва сільськогосподарської продукції є досить розвинутим та конкурентним. Застосування ДПП необхідно в тих сферах сільського господарства, де звичайні ринкові механізми не дозволяють забезпечити ефективний розвиток агропромислової інфраструктури. Такими сферами діяльності можуть бути, як вже передбачено законодавством, забезпечення функціонування зрошувальних і осушувальних систем, так і інші види діяльності.

Реалізація проектів державно-приватного партнерства в частині забезпечення функціонування та розвитку зрошувальних та осушувальних (меліоративних) систем має ключове значення у розвитку сільського господарства для окремих регіонів країни, де через несприятливі природно-кліматичні умови ефективно функціонуючі меліоративні системи є вирішальною умовою стабільного і гарантованого виробництва сільськогосподарської продукції. За даними Національного інституту стратегічних досліджень при Президентові України загальна площа меліоративних систем в Україні становить близько 5,75 млн. га (майже 14 % загальної площі сільгоспугідь), з яких 2,45 млн га побудовано на зрошуваних землях та 3,3 - на осушених землях. При цьому більшість з таких систем вимагає реконструкції та модернізації, що і може бути забезпечено через застосування механізмів ДПП⁵.

Реалізація проектів державно-приватного партнерства в частині будівництва та/або експлуатації морських і річкових портів та їх інфраструктури дозволить розширити пропускну спроможність вітчизняних портів з перевалки сільськогосподарської продукції, що в умовах зростання валових зборів основних експорто-орієнтованих сільгоспкультур дозволить наростити поставки вітчизняної продукції на світовий аграрний ринок. Експортний потенціал аграрного сектору України в 2015/16 маркетинговому році оцінюється на рівні 37 млн. тон зерна⁶. Максимальна пропускна здатність українських портів становить 35-40 млн тон на рік, а місячна - 2,8 3 млн тон (крім зимового періоду). При збільшенні експортного потенціалу до 50-52 млн тон (за умов виробництва 80 млн тон зернових) перевалочні потужності, за експертними оцінками, необхідно наростити на 25-40 %.

Перспективи реалізації проектів державно-приватного партнерства існують також у сфері будівництва та управління мережами холодильних та складських приміщень для збереження сільськогосподарської продукції; переробки сільськогосподарських відходів з метою вироблення біопалива; рекультивація та відновлення забруднених, деградованих та малопродуктивних земель з метою їх повернення до повноцінного сільськогосподарського обігу.

Ефективність застосування механізмів ДПП у сільському господарстві підтверджується широким їх застосуванням у різних країнах світу. Як приклад можна навести невелике ДПП зі Східної Європи - Проект з перетворення посліду на енергію на свинофермі в Ракичані, Словенія, реалізований у 2006 році⁷. В регіоні Ракичана, що на північному сході Словенії, розташовані дві великі свиноферми: «Немчак» та «Жерезо». Ці ферми зіштовхнулися з серйозною проблемою - необхідністю утилізації у сталий спосіб відходів життєдіяльності тварин обсягом 240 тонн на день. Було вироблене рішення, яке полягало в укладенні з приватною компанією договору партнерства на спорудження установки з очищення стічних вод з можливістю видобування біогазу та виробництва з нього електроенергії потужністю 1,5 МВт.

Для реалізації проекту власники свиноферм, «Словенія Панвіта Груп», створили нову спеціалізовану компанію - «КГ Ракичан-Екотех» - з метою будівництва та експлуатації нової установки з видобування біогазу в рамках ДПП. У рамках проекту видобувається приблизно 11 700 м3 біогазу на день, який спалюється на установці потужністю 1,5 МВт. Одержана в результаті теплова енергія споживається фермою, а електроенергія продається і надходить в національну електромережу Словенії⁸.

Загальний обсяг капітальних інвестицій з боку приватного сектора склав 8,3 млн. євро. Компанія одержала позику від Екологічного фонду Республіки Словенії для фінансування більшої частини початкових інвестиційних витрат. Проект забезпечує окупність як цих капітальних витрат, так і звичайних поточних та експлуатаційних витрат завдяки довгостроковій угоді на придбання електроенергії зі словенською національною електричною компанією, «Електро-Словенія д.о.о.» (ELES), за спеціальним закупівельним тарифом 10,4 євроцентів / кВтг. Окрім забезпечення прийнятного рівня рентабельності для своїх інвесторів, проект надає важливі економічні та екологічні переваги - заощаджуються кошти на утилізації відходів та зменшуються викиди парникових газів (метану). Окрім того, із залишків відходів виробляється приблизно 13 000 тон добрив на рік.

Таким чином, застосування механізмів ДПП у сільському господарстві може не тільки підвищити загальну ефективність виробництва сільськогосподарської продукції, але і вирішити екологічні проблеми, що виникають при збільшенні обсягів виробництва.

Цікавим є приклад розвитку систем зрошення в Ефіопії з використанням механізму державно-приватного партнерства у провінціях Мегеч, Ріб Рівер та Ангер Велі.

У 2010 р. уряд підготував необхідну документацію з державно-приватного партнерства та проект угоди для систем зрошування та дренажу у різних регіонах країни. У квітні 2012 р. уряд Ефіопії підписав угоду щодо залучення французького оператора BRL Ingйnierie для експлуатації та технічного обслуговування для проекту розвитку систем зрошення. В рамках зазначеної угоди було отримано фінансування на будівництво від уряду Ефіопії з використанням кредиту Світового банку. 8-річний договір на управління вартістю 8 млн дол. має підвищити рівень забезпечення води більше ніж для 6 тис. земельних володінь (4,040 га площі для зрошування) і покрити затрати на обслуговування. Реалізація вказаного проекту доводить, що механізм ДПП у сільському господарстві може об'єднати сучасні технології та іноземні інвестиції, при цьому необхідною умовою є сприяння з боку уряду та професіональна розробка необхідної технічної документації.

Такі механізми ДПП можуть бути використані у сільському господарстві у сферах, що потребують залучення значних фінансових ресурсів та сучасних технологій. Головною метою відповідних видів діяльності є побудова об'єктів аграрної інфраструктури, підвищення якості та родючості земель сільськогосподарського призначення, розширення можливостей зі зберігання, транспортування та експорту сільськогосподарської продукції, вирішення екологічних проблем сільського господарства. При цьому як свідчить світова практика застосування механізмів ДПП в аграрній сфері має забезпечувати доступ до створення елементів інфраструктури не тільки приватного партнера, але й інших сільськогосподарських товаровиробників. Через вказані механізми забезпечується підвищення ефективності сільського господарства в цілому, а не тільки забезпечує прибутковість діяльності приватного партнера.

Однак незважаючи успішний світовий досвід, наявність в Україні розвинутого агропромислового комплексу та високу зацікавленість бізнесу в участі у проектах державно-приватного партнерства, застосування механізмів ДПП у сільському господарстві України не набуло значного поширення внаслідок низки причин, основними серед яких є:

- дефіцит бюджетних коштів та складність механізму їх виділення, що створює загрози своєчасному виконанню домовленостей держави та партнера при реалізації проектів;

- наявність проблем у відносинах між органами державної влади і приватним сектором під час проведення погоджувальних процедур, захисту прав власності інвесторів, розв'язання господарських спорів;

- низький рівень довіри громадян до органів державної влади та обізнаності з питань переваг реалізації інвестиційних проектів на засадах ДПП, недостатній рівень поінформованості населення про переваги і ризики застосування механізмів такого партнерства;

- неналежне кадрове забезпечення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування фахівцями у сфері ДПП;

- несприятливий інвестиційний клімат і складність умов провадження підприємницької діяльності під час реалізації проектів державно-приватного партнерства.

Крім того, однією з фундаментальних причин, що перешкоджають ефективному використанню механізмів ДПП в України, є недосконале правове регулювання питання виникнення у приватного партнера права на земельну ділянку, необхідну для здійснення його діяльності на умовах державно-приватного партнерства, що при використанні механізмів ДПП у сільському господарстві набуває особливої ваги.

Почнемо з того, що земельна ділянка не визнається на законодавчому рівні об'єктом державно-приватного партнерства, яким відповідно до ст.7 Закону України “Про державно-приватне партнерство” є існуючі, зокрема, відтворювані (шляхом реконструкції, модернізації, технічного переоснащення) об'єкти, у тому числі ділянки надр; створювані чи придбані об'єкти.

При цьому відповідно до ч.1 ст.8 Закону України “Про державно-приватне партнерство” у разі якщо для здійснення державно-приватного партнерства необхідне користування земельною ділянкою, державний партнер забезпечує приватному партнеру можливість використання такої ділянки на строк, встановлений договором, укладеним у рамках державно-приватного партнерства.

Законодавство в сфері державно-приватного партнерства не визначає конкретний механізм виконання державним партнером свого обов'язку “забезпечити можливість користування земельною ділянкою”. Крім того, відповідні норми не в повній мірі узгоджуються з земельним законодавством, яке визначає, що для здійснення концесійної діяльності, яка є однією з форм державно-приватного партнерства, концесіонеру надаються в оренду земельні ділянки у порядку, встановленому цим Кодексом (ст.94 Земельного кодексу України).

Так, тривалий час концесійне законодавство виключно декларарувала обов'язок концесієдавця надати земельну ділянку. Відповідно до п.2 ст. 17 Закону України «Про концесії», якщо для здійснення концесійної діяльності необхідна земельна ділянка, концесієдавець зобов'язаний забезпечити її надання в порядку, встановленому Земельним кодексом України. При цьому, як він мав забезпечити таке надання, відповідний закон не вказував. Не конкретизували відповідні положення законодавства і концесійні договори.

Відповідно до п.5.7. Концесійного договору №1 на об'єкт комунальної власності територіальної громади м. Сєвєродонецька Луганської області - цілісний майновий комплекс КП “Сєвєродонецькводоканал” від 02 липня 2009 року концесієдавець зобов'язаний забезпечити надання у концесіонеру у порядку встановленому чинним законодавством, земельних ділянок, необхідних для надання послуг з централізованого водопостачання і водовідведення (зокрема, земельних ділянок під об'єктами цілісного майнового комплексу Комунального підприємства.

На який “порядок встановлений чинним законодавством”, вказує договір. Прямої відповіді на це не давав ні Закон про концесії, ні концесійний договір. Однак якщо в подальшому проаналізувати інші положення концесійного договору, зокрема п.7.31, який зобов'язує концесіонера здійснювати плату за землю, яка надана Концесіонерові для здійснення концесійної діяльності, очевидно, що мова йде про оренду землі. Оскільки іншого способу надати у користування земельну ділянку концесіонеру, який не може бути суб'єктом постійного землекористування, є оренда землі. Тим більше, що на це вказує і ст.94 Земельного кодексу України, відповідно до якої для здійснення концесійної діяльності концесіонеру надаються в оренду земельні ділянки.

Таким чином, очевидно що на даний момент для отримання права на земельну ділянку приватний партнер, крім договору в межах ДПП має укласти ще додаткові договори щодо передачі у користування необхідних для здійснення діяльності в межах ДПП земельних ділянок.

Однак, укладення двох договорів - про здійснення ДПП та оренди земельної ділянки - не відповідає суті відносин. До такого висновку легко дійти, якщо помітити, що існування одного з цих договорів за відсутності іншого позбавлене змісту. Дійсно, якщо укладено договір про здійснення ДПП, але не укладено договір оренди земельної ділянки (або якщо він є нікчемним, його визнано недійсним), то виконання першого договору виявляється неможливим. Якщо ж, навпаки, перший з цих договорів не укладено (або якщо він є нікчемним, його визнано недійсним), а другий є дійсним, то приватний партнер буде змушений сплачувати орендну плату, не отримуючи жодної вигоди, бо земельна ділянка орендована ним для здійснення ДПП¹⁰.

Для вирішення наявних проблем в сфері функціонування ДПП 24.11.2015 року Верховна Рада України прийняла Закон № 817-УШ «Про внесення змін до деяких законів України щодо усунення регуляторних бар'єрів для розвитку державно-приватного партнерства та стимулювання інвестицій в Україні», який першочергово покликаний усунути наявні недоліки та удосконалити чинну систему державно-приватного партнерства шляхом внесення змін до Законів України «Про державно-приватне партнерство», «Про управління об'єктами державної власності», «Про концесії», «Про міжнародне приватне право» тощо. На разі він вже опублікований та має набрати чинності 24.05.2016 року.

Зазначеним законопроектом передбачено низку законодавчих змін, які стимулюватимуть розвиток подібного механізму в Україні. Зокрема, після набуття Законом чинності, приватний партнер отримує можливість використовувати земельну ділянку безпосередньо на підставі договору, що укладається в рамках ДПП, та одночасно із набранням чинності договором про ДПП; держава, у свою чергу, матиме право заміни приватного партнера у разі невиконання останнім своїх зобов'язань за договором. Було значно розширено перелік договорів та об'єктів, щодо яких може здійснюватися державно-приватне партнерство, і відтепер в рамках цього механізму можуть укладатись змішані договори. Окрім того, інвестор отримав додаткові гарантії: можливість сплати послуг за економічно обґрунтованими тарифами на послуги та можливість розглядати спори в міжнародному арбітражному суді. право земля законодавство

Отже, в Україні наявні очевидні передумови для розвитку та застосування механізмів ДПП у сільськогосподарському секторі. У цьому контексті Україна має не лише величезний та історичний сільськогосподарський потенціал, а також і основні компоненти правової та регуляторної бази для ДПП, які при цьому ще потребують удосконалення. Однак, ДПП все ще є новим інструментом державної політики в Україні, і до цього часу в країні налічувалося відносно мало випадків, коли вони були реалізовані в базових інфраструктурних секторах економіки - енергетиці, транспорті, зв'язку, водопостачанні тощо.

Для реалізації на практиці конкретних проектів ДПП у сільському господарстві головним є якісна та професійна підготовка з боку держави потенційних проектів ДПП у сільському господарстві. Державний партнер повинен взяти на себе провідну роль як у визначенні нових перспективних проектів ДПП у сільському господарстві, так і у фінансуванні попереднього техніко-економічного аналізу. Також держава має забезпечити прибутковість вказаних проектів для приватного партнера як через механізм податкових пільг, так і через прямі субсидії.

Література

1. Варнавський В. Г. Процессы инстуциональной адаптации частно-государственного партнерства к реальной економике очень сложны [Електронный ресурс] / В.Г. Варнавський.

2. Нездоймінов С.Г. Державно приватне партнерство в агрорекреаційній сфері регіону / С.Г. Нездоймінов // Аг- росвіт. - 2013. - № 17. - С. 17-22.

3. Про державно-приватне партнерство: Закон України №2404 -IV від 1 липня 2010 р. // ВВР України. - 2010. - № 40. - Ст. 524.

4. Семчик В.І. Проблеми розвитку аграрного та земельного права України / В.І. Семчик, П.Ф. Кулинич // Правові аспекти публічно-приватного партнерства в аграрній сфері України / за заг. ред. В.І. Семчика П.Ф. Кулинича. - Х.: Право, 2013. - С. 216 -230.

5. Аналітична записка Національного інституту стратегічних досліджень при Президентові України

6. Про схвалення Концепції розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 2013-2018 рр.: розпорядження КМУ від 14.08.2013 р. № 739-р // Урядовий кур'єр. - 2013. - № 194.

7. Мірошниченко А.М. Зобов'язальне право найму (оренди) та інше використання чужих земельних ділянок від імені володільця у зобов'язальних відносинах / А.М. Мірошниченко, Ю.Ю. Попов // Вісник Вищої ради юстиції. - 2012. - № 12. - С. 85-86. 11. Про внесення змін до деяких законів

8. України щодо усунення регуляторних бар'єрів для розвитку державно-приватного партнерства та стимулювання інвестицій в Україні // ВВР України. - 2012. - № 30. - Ст. 141.

Размещено на Allbest.ru