Принципи адміністративно-правового регулювання безпечності та якості харчових продуктів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Принципи адміністративно-правового регулювання безпечності та якості харчових продуктів

Сьогодні, коли в Україні активно здійснюються євроінтеграційні процеси, особливу важливість набуває питання вдосконалення адміністративно-правового регулювання забезпечення безпеки та якості харчових продуктів, зокрема визначення та закріплення системи принципів такого регулювання. Адже наявність небезпечної та неякісної харчової продукції на продовольчому ринку України має своїми наслідками спричинення шкоди здоров'ю та життю споживачів, уповільнення темпів європейської інтеграції у відповідній галузі.

Новизна цієї статті пов'язана з недостатньою розробленістю проблематики адміністративно-правового регулювання безпечності та якості харчових продуктів у теоретичних джерелах взагалі та визначення системи принципів у цій сфері зокрема. Так, дослідженню питань, пов'язаних із адміністративно-правовим регулюванням, його метою, принципами, механізмом тощо присвячено чимало праць вчених у галузі адміністративного права. Мова йде про наукові праці В.Б. Авер'янова, Н.А. Берлач, С.М. Романко, С.Г. Стеценка, Ю.В. Ярмоленко та інших вчених. Разом з тим проблематика адміністративно-правового регулювання якості та безпечності харчових продуктів залишається недостатньо дослідженою, що і обумовлює актуальність та новизну цієї статті.

Становлення в Україні ефективної системи у сфері регулювання безпечності та якості харчових продуктів зумовлює об'єктивну потребу в осмисленні суті принципів, які лежать в її основі. Важко перебільшити важливість цього питання, враховуючи, що принципи права - це керівні ідеї, положення, провідні засади, що визначають зміст і спрямованість правового регулювання суспільних відносин¹. У перекладі з латинської «principium» - це начало, основа. Тобто це твердження, яке сприймається як головне, важливе, суттєве, неодмінне або, принаймні, бажане². З огляду на державне управління, його принципи - це фундаментальні істини, закономірності, керівні

правила, основні положення, норми поведінки, виражені у вигляді певного наукового положення, закріпленого переважно у правовій формі, якого повинні дотримуватися органи державного управління та державні службовці у своїй діяльності³. Як зазначає О.Ф. Скакун, для підвищення ефективності і якості функціонування державного апарату необхідно, щоб в основі його організації і діяльності була система принципів⁴.

Питанням, пов'язаним із класифікацією принципів державного регулювання, присвячено чимало праць науковців, більшість з яких поділяє їх на дві групи: основні (загальні) та спеціальні принципи, які властиві окремій сфері суспільних відносин. Науково-теоретичний аналіз підходів, що висловлюються у юридичній літературі, дозволяє визначити такі основні (загальні) принципи державно-правового регулювання: демократизм, пріоритет прав і свобод людини, відповідальність держави перед людиною за свою діяльність, законність, рівність перед законом, пріоритет закону у правовому регулюванні компетенції та порядку діяльності органів виконавчої влади, верховенство права та судовий захист порушених державними органами прав і свобод громадян, незалежність суду при здійсненні своїх функцій, участь громадян у державному управлінні, право рівного доступу до державної служби, єдність і поділ влади, ієрархічність - підлеглість по вертикалі, організаційно-правова зв'язаність діяльності державних органів і посадових осіб, поєднання виборності і призначуваності, колегіальності та єдиноначальності, змінюваність, гласність і урахування громадської думки, професійна компетентність, науковість, економічність, програмування⁵. При цьому С.Г. Стеценко до спеціальних принципів відносить: галузевий, міжгалузевий, територіальний, поєднання централізації та децентралізації, поєднання єдиноначальності й колегіальності⁶.

Принципово іншу позицію щодо класифікації принципів державного управління займає В.К. Колпаков, поділяючи їх на: 1) соціально - політичні - демократизм, участь населення в управлінській діяльності держави (народність); рівноправність осіб різних національностей, рівність усіх перед законом, законність, гласність і врахування гро-

мадської думки, об'єктивність, 2) організаційні принципи побудови апарату державного управління - галузевий, функціональний, територіальний; 3) організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного управління - нормативність діяльності, єдиноначальності, колегіальність, поділ управлінської праці; відповідальність за прийняті рішення, оперативна самостійність⁷. Н.Р. Нижник визначає такі групи принципів: 1) суспільно-політичні принципи, що відображають та розкривають соціальну природу державного управління, його детермінованість і обумовленість суспільством; їх систему характеризують демократизм, законність, об'єктивність, гласність; 2) принципи культури управління, що синтезовані через дослідження функціональної та організаційної структур державного управління, до яких відносяться: функціональність, диференціація та фіксування функцій шляхом видання правових норм, сумісність функцій, концентрація функцій, необхідність (стосовно управлінських об'єктів), комбінування функцій, відповідність функцій потребам і запитам управлінських об'єктів⁸. Незважаючи на різноманітність підходів до класифікації принципів державного управління, всі вони ґрунтуються на зв'язку загальних принципів, закріплених Конституцією України, та принципах, які мають безпосереднє відношення до управлінської діяльності органів виконавчої влади.

Хоча за своєю природою принципи є основою, утім на принципи державного управління впливає діалектичний розвиток суспільства, зміни в якому спричиняють трансформації форм, методів і самих принципів управління, на що звертав увагу В.Б. Авер'янов, підкреслюючи різницю між головними функціями виконавчої влади у сучасних умовах і традиційним поглядом на державне управління як на організацію управління суспільними справами з боку держави⁹. З цього приводу А.М. Колодій зазначає, що ефективність правового регулювання суспільних відносин безпосередньо залежить від його відповідності об'єктивним закономірностям їх існування і розвитку. При цьому важливе значення має здатність законодавця своєчасно розпізнати основні тенденції та провідні напрями їх поступового розвитку, відобразивши останні у змісті ґрунтовних елементів системи права -

її принципів. Системність, комплексність і циклічність соціального життя об'єктивно передбачають правове регулювання, яке відповідає сутності існуючих у суспільстві відносин, що можливо лише за умов, якщо таке регулювання спирається на відповідні принципи¹⁰. Зазначена позиція в першу чергу стосується спеціальних принципів державного управління, на яких ґрунтується діяльність державних органів безпосередньо у сфері регулювання тими чи іншими суспільними відносинами. Саме ця група принципів за своїм характером є більш гнучкою та враховує нагальні потреби і інтереси суспільства.

З урахуванням теоретичних здобутків при дослідженні безпечності та якості харчових продуктів та застосовуючи галузевий підхід, слід запропонувати таку систему принципів адміністративно-правового регулювання у цій сфері: 1) загальні принципи, до яких відносяться принципи законності, демократизму, соціальної спрямованості, верховенства права; 2) спеціальні принципи, які складаються із принципів захисту інтересів споживачів, аналізу ризиків, превентивності, простежуваності, прозорості, відповідальності операторів харчового ринку, оптимізації, сприяння торгівельним відносинам, універсальності, мовчазної згоди, «єдиного вікна», недискримінаційності, науковості.

Так, принцип законності притаманний державному регулюванню в цілому, і регулювання у сфері безпечності та якості харчових продуктів не є виключенням. Адміністративно-правове регулювання у цій сфері базується на положеннях Конституції України та відповідних законодавчих актах. Статтею 2 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (далі - Закону) проголошено, що законодавство про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів складається з Конституції України, цього Закону, інших актів законодавства, що видаються відповідно до нього¹¹. На основі цього принципу також базується реалізація такої мети адміністративно-правового регулювання безпечності та якості харчових продуктів, як встановлення і коригування у разі необхідності заходів кримінальної, адміністративної, цивільно-правової, матеріальної та дисциплінарної відповідальності, призначен-

ням яких є забезпечення належної поведінки суб'єктів суспільних відносин у сфері безпечності та якості харчових продуктів.

Також загальним принципом для будь-якої ланки державного управління є принцип демократизму, який знайшов своє закріплення у ст. 5 Конституції України та означає відтворення народовладдя у державному управлінні¹². Цей принцип потребує встановлення глибокої та постійної взаємозалежності між суспільством та державою - між усіма сферами суспільних відносин та структурними елементами системи державного управління¹³. Зокрема, Законом зазначено, що цей Закон регулює відносини між органами виконавчої влади, операторами ринку харчових продуктів та споживачами харчових продуктів.

Принцип соціальної спрямованості адміністративно-правового регулювання у сфері безпечності та якості харчових продуктів проголошено у ст. 1 та 3 Конституції України і означає не тільки пріоритетність врахування суспільних інтересів, але й визначення життя і здоров'я людини найвищою соціальною цінністю. У ст. 4 Закону зазначається, що державне регулювання у сфері безпечності харчових продуктів здійснюється з метою захисту життя, здоров'я та інтересів споживачів.

Принцип верховенства права знайшов своє закріплення у положеннях вказаного Закону, які передбачають прийняття рішень щодо зупинення виробництва харчової продукції або заборони обігу харчового продукту на строк понад 10 діб виключно за рішенням суду (ст. 9 та 12). Крім того, він є основою для судового захисту порушених державними органами прав і свобод громадян. Наприклад, ст. 19 Закону передбачено, що оператор харчового ринку може звертатися за захистом своїх прав до суду, а також бути звільненими за рішенням суду від відшкодування збитків, пов'язаних із непридатністю до споживання та/або небезпечністю об'єкта санітарних заходів, завданих внаслідок порушення іншими особами, в тому числі споживачами, вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів. Водночас, передбачено і судовий захист інтересів споживачів, яким оператори харчового

ринку зобов'язані компенсувати відповідно до закону шкоду, завдану споживачам внаслідок споживання харчового продукту, якщо судом буде доведено причинно-наслідковий зв'язок між цією шкодою і діяльністю та/або бездіяльністю оператора ринку, крім випадків, установлених законом (ст. 20).

Розгляд спеціальних принципів адміністративно-правового регулювання безпечності та якості харчових продуктів слід розпочати із принципу захисту інтересів споживачів, на реалізацію якого направлено всі дії державного регулювання у цій сфері. Так, у ст. 4 Закону зазначається, що державне регулювання у сфері безпечності харчових продуктів здійснюється з метою захисту життя, здоров'я та інтересів споживачів. Вказаний принцип тісно пов'язаний із загальним принципом соціальної спрямованості, утім його характерною ознакою є те, що із соціального суспільства виокремлено групу, чиї права та інтереси виникають за умов споживання / придбання для споживання харчових продуктів, у час, коли громадянин стає суб'єктом правовідносин, що регулюються у сфері безпечності та якості харчових продуктів. Цей принцип, по-перше, стосується можливості мати споживачам достатню обізнаність під час вибору харчових продуктів, які вони споживають. Наприклад, ст. 39 Закону встановлено, що маркування харчових продуктів повинно забезпечувати споживача інформацією, яка надає йому можливість здійснити вибір харчового продукту відповідно до потреб споживача. Також цей принцип є основою вже згадуваного нами права захисту інтересів споживача у суді, передбаченого ст. 20 Закону.

Наступним за важливістю серед спеціальних принципів є принцип аналізу ризику, на якому ґрунтується безпосереднє забезпечення високого рівня безпеки для життя і здоров'я людей, визначення вимог щодо безпечності продуктів харчування; він охоплює весь ланцюг від виробника до споживача та базується на наукових досягненнях. Законом аналіз ризику тлумачиться, як процес, що складається з трьох взаємопов'язаних компонентів: оцінка ризику, управління ризиком та повідомлення про ризик. При цьому оцінка ризику визначається як науково обґрунтований процес, що включає ідентифікацію та характеристику небезпечного фактору, оцінку його впливу, характеристику ризику. Водночас, управління ризиком - це процес вибору альтернативних рішень на підставі результатів оцінки ризику та у разі необхідності вибору і впровадження відповідних засобів управління (контролю), у тому числі коригувальні заходи. Нарешті, повідомлення про ризик - це обмін інформацією та висновками протягом усього процесу аналізу ризику щодо небезпечних факторів і ризиків, факторів, пов'язаних з ризиком і усвідомленням ризику, між спеціалістами з оцінки ризику, особами, що здійснюють управління ризиком, споживачами, операторами ринку та іншими заінтересованими сторонами. Також цим Законом до принципів системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках віднесено принципи системи НАССР, а саме: 1) ідентифікація небезпечних факторів, яким необхідно запобігти або які необхідно усунути або зменшити до прийнятного рівня; 2) визначення критичних контрольних точок на етапах, на яких контроль управління є визначальним для запобігання виникненню небезпечних факторів, їх усунення або зменшення до прийнятного рівня; 3) встановлення критичних меж у критичних контрольних точках, які дають змогу відрізнити прийнятність харчового продукту від неприйнятності з точки зору його безпечності; 4) проведення процедур моніторингу в критичних контрольних точках, які забезпечують отримання даних для оперативного управління небезпечними факторами; 5) запровадження коригувальних дій, які повинні проводитися, якщо результати моніторингу свідчать про те, що певна критична контрольна точка вийшла з-під контролю; 6) розроблення процедур, які повинні застосовуватися на постійній основі, з метою перевірки результативності заходів 7) розроблення документів та ведення записів відповідно до виду діяльності та обсягів виробництва для підтвердження результативного застосування заходів¹⁴.

Принцип превентивності, який передбачає встановлення та контроль за додержанням показників безпечності та окремих показників якості харчових продуктів відповідно до встановлених правових норм та санітарно-гігієнічних правил. Зокрема, зазначений принцип покла-

дено в основу європейського законодавства у цій сфері та передбачає можливість контролювати продукт на кожній стадії харчового ланцюга.

Тісно з попереднім пов'язаний і принцип простежуваності, який, зокрема має за основу принципи «кроків назад та вперед». Так, ст. 22 Закону передбачено, що оператори ринку повинні бути здатні встановити інших операторів ринку, які постачають їм харчові продукти та інші об'єкти санітарних заходів за принципом «крок назад», а також, яким вони постачають харчові продукти та інші об'єкти санітарних заходів за принципом «крок вперед». Або, наприклад, ст. 20, яка завбачає обов'язок оператору ринку, який здійснює роздрібну торгівлю та своїми діями не впливає на безпечність та цілісність харчових продуктів, сприяти забезпеченню безпечності харчових продуктів, передавати інформацію, необхідну для забезпечення про - стежуваності харчових продуктів та будь-яких речовин, що використовуються для виробництва харчових продуктів, а також співпрацювати з операторами ринку та/або компетентним органом.

Принцип прозорості, який охоплює інформування населення щодо харчових продуктів, починаючи від умов їх вирощування до умов зберігання для забезпечення їх придатності та безпечності (наприклад, маркування харчових продуктів, передбачене ст. 39); інформування про повідомлення про ризик, який є обміном інформацією і висновками протягом усього процесу аналізу ризику щодо небезпечних факторів і ризиків, факторів, пов'язаних з ризиком і усвідомленням ризику, між спеціалістами з оцінки ризику, особами, що здійснюють управління ризиком, споживачами, операторами ринку та іншими зацікавленими сторонами (ст. 20, 34, 40, 56 тощо); громадські консультацій при розробці, оцінці та перегляді харчового законодавства (наприклад, ст. 33 передбачено, що повідомлення про початок розробки методичних настанов та розміщення тексту проекту здійснюються на офіційному веб-сайті органу державної влади, яким їх буде затверджено; оприлюднення проекту методичних настанов в мережі Інтернет здійснюється протягом 10 робочих днів з дати подання проекту об'єднанням операторів ринку, яке його розробило);

оприлюднення даних стосовно реєстрації об'єкта санітарних заходів у державних реєстрах на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що формує та забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони здоров'я (ст. 29); надання інформації про відповідні санітарні заходи центральним органом виконавчої влади, до повноважень якого віднесено виконання функцій центру обробки запитів, передбаченого Угодою СОТ про застосування санітарних та фі - тосанітарних заходів, на запит будь-якої особи України або будь-якої особи іншої держави надає будь-яку інформацію про санітарні заходи (ст. 18) тощо.

Принцип відповідальності операторів харчового ринку за виконання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів у межах діяльності, яку вони здійснюють. Так, ст. 20 Закону затверджені наступні зобов'язання операторів ринку: забезпечення дотримання вимог цього Закону щодо гігієнічних вимог до харчових продуктів на всіх стадіях їх виробництва та обігу; розроблення, введення в дію та застосовування постійно діючих процедур, що засновані на принципах системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках, а також забезпечення належної підготовки з питань застосування постійно діючих процедур, що базуються на принципах системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках, осіб, які є відповідальними за ці процедури, під час виробництва та обігу харчових продуктів; забезпечення виконання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів щодо окремих показників якості; вилучення та/або відкликання у встановлених законом випадках харчові продукти, які перебувають в обігу, якщо встановлено, що ці продукти можуть спричинити шкідливий вплив для здоров'я людини та інші, відповідальність за порушення яких встановлено ст. 64 цього Закону.

До спеціальних принципів необхідно включити і принцип оп - тимізації, який є гарантом ефективної діяльності будь-якої системи регулювання. Оптимізація характеризується пошуками якісно нових шляхів та структурної раціоналізації системи¹⁵. Так, будь-який опе-

ратор ринку або об'єднання операторів ринку може звернутися із запитом про державну реєстрацію харчової добавки шляхом подання до центрального органу виконавчої влади, що формує та забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони здоров'я, заяви в довільній формі про державну реєстрацію харчової добавки, що супроводжується відповідною документацією, яка свідчить про те, що харчова добавка відповідає положенням Закону (ст. 30).

З огляду на економічні чинники сфери безпечності та якості харчових продуктів, важливим є принцип сприяння торгівельним відносинам, на якому ґрунтуються положення Закону, які передбачають, що санітарні заходи не повинні обмежувати торгівлю більше, ніж це є необхідним для досягнення належного рівня захисту здоров'я людини, враховуючи технічну та економічну доцільність (ст. 15) та при їх застосуванні повинно мінімізувати негативний вплив на міжнародну і внутрішню торгівлю (ст. 17).

В умовах світової глобалізації, яка в першу чергу охоплює харчовий ринок, не можливо обійти увагою принцип універсальності, що стосується нормативно-правового елементу системи адміністративно-правового регулювання безпечності та якості харчових продуктів, та передбачає пріоритетність європейських правових норм у цій сфері і застосування параметрів безпечності, встановлених законодавством Європейського Союзу, за відсутності відповідних вимог у нормативно-правових актах України (ст. 15, 19, 32, 61).

Принцип мовчазної згоди, за яким, наприклад, згідно зі ст. 25 Закону оператор ринку має право розпочати виробництво та/або обіг харчових продуктів, якщо: 1) державна реєстрація не була здійснена протягом 15 робочих днів після отримання заяви про таку реєстрацію та при цьому не було надано письмове обґрунтування компетентного органу про неможливість такої реєстрації або про необхідність продовження строку проведення реєстрації; 2) державна реєстрація не була здійснена протягом 15 робочих днів після отримання письмового обґрунтування компетентного органу щодо причин продовження строку проведення реєстрації.

Принцип «єдиного вікна». Так, на підставі ст. 55 Закону відомості про результати здійснення державного контролю харчових продуктів на призначених прикордонних інспекційних постах вносяться до єдиної з митними органами інформаційно-телекомунікаційної системи, створеної для реалізації цього, що є підставою для прийняття рішення посадовою особою митного органу про завершення митного оформлення таких харчових продуктів.

Принцип недискримінаційності щодо імпортних, експортних чи вітчизняних об'єктів санітарних заходів, наприклад під час відбору зразків та проведення процедур щодо використання потужностей (ст. 14).

Принцип науковості, який в першу чергу стосується санітарних норм та показників. Так, ст. 15 Закону встановлено, що при розробленні, перегляді, затвердженні та застосуванні санітарних заходів вони ґрунтуються на наукових принципах та існуючих наукових обґрунтуваннях.

З урахуванням викладеного можна стверджувати, що в основі організації і діяльності органів виконавчої влади, котрі забезпечують адміністративно-правове регулювання у сфері безпечності та якості харчових продуктів знаходиться система, яка складається з загальних (законність, демократизм, верховенство права) та спеціальних (захист інтересів споживачів, аналіз ризиків, превентив - ності, простежуваності, прозорості, оптимізації, мовчазної згоди та ін.) принципів.

Перспективними у подальшому є наукові дослідження питань, пов'язаних із визначенням сутності безпечності та якості харчових продуктів за законодавством України та Європейського Союзу та формулювання пропозицій щодо вдосконалення вітчизняних нормативно-правових актів у цій сфері.

Література

адміністративний правовий безпечність харчовий

1. Ведєрніков Ю.А. Теорія держави і права: навч. посіб. / Ю.А. Ведєрніков, В.С. Грегул. - К.: Центр навчальної літератури, 2005. - С. 142.

2. Словник української мови [в 11 - ти т.] / АН УРСР, Ін- т мовознавства ім. О.О. Потебні; ред. кол.: І. К. Білодід (голова) та ін. - К.: Наукова думка, 1970-1980. - Т. 7: Поїхати-Приробляти / ред.: О.П. Петровська, М.М. Пилинський, Л.О. Родніна, Н.І. Швидка. - К.: Наукова думка, 1976. - С. 693.

3. Малиновський В.Я. Державне управління: навч. посіб. / Малиновський В.Я. - Луцьк: ред. - вид. відд. «Вежа»; Вол. держ. ун-ту ім. Лесі Українки, 2000. - С. 49.

4. Скакун О.Ф. Теорія держави і права: підруч. / Скакун О.Ф. / пер. з рос. - Х.: Консум, 2001. - С. 92.

5. Авер'янов В.Б. Державне управління: теорія і практика / Авер'янов В.Б. / за заг. ред. д.ю.н., проф. Авер'янова В.Б. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - С. 59; Скакун О.Ф. Цит. праця. - С. 93

6. Стеценко С.Г. Адміністративне право України: навч. посіб. / Стеценко С.Г. - К.: Атіка, 2007. - С. 67-69. 6. Стеценко С.Г. Цит. праця.

7. Колпаков В.К. Адміністративне право України: підручник / Колпаков В.К. - К.: Юрінком Інтер, 1999. - С. 63.

8. Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: навч. посіб. / [за заг. ред. Н.Р. Нижник, В.М. Олуйко]. - Л.: Вид-во Національного ун-ту «Львівська політехніка», 2002. - С. 51.

9. Авер'янов В.Б. Цит. праця. - С. 59.

10. Колодій А.М. Конституція і розвиток принципів права України (методологічні питання): дис…. д-ра юрид. наук: 12.00.01; 12.00.02 / Колодій А.М.; Київ. ун-т ім. Т. Шевченка. - К., 1999. - С. 97.

11. Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів: закон України в ред. від 01.01.2016 // ВВР України. - 1998. - №19. - Ст. 98

12. Конституція України // ВВР України. - 1996. - №30. - Ст. 141

13. Рябченко О.П. Держава і економіка: адміністративно - правові аспекти взаємовідносин: монографія / Рябченко О.П.; за заг. ред. О.М. Бандурки. - Х.: Ун-т внутр. справ, 1999. - С. 19

14. Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів: Закон України в ред. 20.09.2015 // Офіційний вісник України. - 1998. - №3. - Ст. 75

15. Сенченко Л.В. Адміністративно-правове регулювання демографічної політики в Україні: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.07 / Сенченко Л.В. - К., 2010. - С. 84.

Размещено на Allbest.ru