Перші кроки формування законодавчої бази реінтеграції тимчасово окупованих територій України

В.А. Явір

Анотація

Характеризується нинішній стан реінтеграції тимчасово окупованих територій України. Аналізуються перші кроки формування законодавчої бази реінтеграції, зокрема проект Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях» №7163 від 04.10.2017. Вказано на переваги та недоліки проекту. Доведено, що в нинішньому вигляді документ не може стати основою успішного процесу етнополітичної реінтеграції, оскільки не містить конкретних реінтеграційних механізмів.

Ключові слова: реінтеграція, територіальна цілісність, етнополітичний конфлікт, сепаратизм.

Аннотация

Характеризуется нынешнее состояние реинтеграции временно оккупированных территорий Украины. Анализируются первые шаги формирования законодательной базы реинтеграции, в частности проект Закона Украины «Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях» №7163 от 04.10.2017. Указано на преимущества и недостатки проекта. Доказано, что в нынешнем виде документ не может стать основой успешного процесса этнополитической реинтеграции, поскольку не содержит конкретных реинтеграционных механизмов.

Ключевые слова: реинтеграция, территориальная целостность, этнополитический конфликт, сепаратизм.

Annotation

The present state of reintegration of temporarily occupied territories of Ukraine is characterized. The first steps of the formation of the legislative basis for reintegration are analyzed, in particular the draft Law of Ukraine "On the peculiarities of the state policy on ensuring the state sovereignty of Ukraine over temporarily occupied territories in Donetsk and Lugansk regions" No. 7163 dated 04.10.2017. The advantages and disadvantages of the project are indicated. It is proved that in the current form the document cannot become the basis of a successful ethnopolitical reintegration process, since it does not contain concrete reintegration mechanisms.

Keywords: reintegration, territorial integrity, ethnopolitical conflict, separatism.

Після втрати частини територій в 2014 році, зокрема Автономної Республіки Крим внаслідок анексії Російською Федерацією та частини Донецької та Луганської областей, які сепаратизувалися в незаконні квазідержавні утворення ДНР та ЛНР за підтримки Російської Федерації, в Україні виник потужний запит на формування комплексної політики реінтеграції. Оскільки досвіду напрацювання та впровадження політики реінтеграції (об'єднання, повернення до складу країни втрачених, тимчасово окупованих територій) в держави не було, Україна протягом 3 років проводила точкову політику реагування на поточні виклики окупації та сепаратизму, яка містила недостатню кількість механізмів та елементів реінтеграції. Серед головних реінтеграційних кроків слід згадати підтримку кримських татар у вигляді надання їм статусу корінного народу¹, врегулювання статусу вимушених переселенців внаслідок військових дій та окупації (внутрішньо переміщених осіб)², посилення інформаційної складової протидії зовнішній агресії та пропаганді в межах заходів Міністерства інформаційної політики України та створення Міністерства з питань тимчасово окупованих територій, серед завдань якого було визначено реінтеграцію тимчасово окупованих територій та їх населення в єдиний конституційний простір України³.

Результатом відсутності злагодженої, системної політики реінтеграції стала відсутність консолідованої позиції українців щодо можливих варіантів політики України щодо непідконтрольних територій Донецької та Луганської областей, на що вказують соціологічні опитування. Зокрема 23% населення підтримують повну ізоляцію самопроголошених утворень ДНР та ЛНР; 22% - вважають за доцільне тримати економічну блокаду, але зберігати гуманітарні відносини, 22% виступають за дозвіл на торгівлю критично важливими товарами (продовольством і товарами повсякденного вжитку з боку України та антрацитом від непідконтрольних територій) та максимальною підтримкою гуманітарних зв'язків, а 15% виступають за максимальний розвиток зв'язків з непідконтрольними територіями - як гуманітарних, так і торговельних. Що ж стосується умов та перспектив реінтеграції, то 55% українців бачать політичне майбутнє ДНР та ЛНР у складі України на доконфліктних умовах, 20% схиляється до можливості надання цим територіям більшого рівня автономії у складі України і близько 9% підтримали самостійне існування цих утворень або приєднання їх до складу Росії⁴.

Ситуація ускладнювалася необхідністю чинити збройний опір агресії Російської Федерації та нелегітимних сепаратистських квазіутворень ЛНР і ДНР з метою захисту територіальної цілісності України, хоча держава завжди стояла на позиціях мирного врегулювання конфлікту. Проведення злагодженої політики реінтеграції, яка доволі хаотично реалізовувалася різними органами державної влади та ініціативами громадянського суспільства, вимагало законодавчого забезпечення.

Тому як невідкладний до Верховної Ради України Президентом було внесено проект Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях» №7163 від 04.10.2017⁵. У політичному та медійному дискурсі документ отримав назву законопроекту про реінтеграцію Донбасу та викликав безліч як фахових, так і політичних дискусій щодо змісту та доцільності прийняття в запропонованому вигляді. Серед переваг проекту нормативно-правового акту насамперед те, що він став першою спробою, першим кроком з напрацювання законодавчої бази політики реінтеграції, яка досі проводилася органами державної влади практично без законодавчого забезпечення. В преамбулі Верховна Рада України, посилаючись на національне законодавство та документи міжнародного права, не визнає злочинне загарбання Російською Федерацією частини території України та підтверджує невіддільне суверенне право України на відновлення її територіальної цілісності. Законопроектом визнається, що Російська Федерація ініціювала, організовувала та підтримувала терористичну діяльність в Україні, здійснює збройну агресію проти України та

тимчасову окупацію частин її території, застосовуючи регулярні з'єднання... встановивши окупаційну владу Російської Федерації, здійснювану її збройними силами та іншими військовими формуваннями. Тобто констатується факт тимчасової окупації частини території України внаслідок збройної агресії Російської Федерації. Як зауважують правозахисники, агресія, тобто озброєний напад однієї держави на іншу, є міжнародним злочином. Таким чином наявність у законопроекті словосполучення "збройна агресія” - це і є формально визнання парламентом України війни⁶. тимчасовий окупований реінтеграція етнополітичний

Проект закону визначає, що держава Україна не несе відповідальності за протиправні дії Російської Федерації як держави-агресора, її збройних сил, інших військових формувань та окупаційної адміністрації на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях (ст. 6). Ним Україна підтверджує невіддільне суверенне право держави на самооборону відповідно до статті 51 Статуту ООН, при цьому залишаючись відданою політиці мирного врегулювання на основі міжнародного права. Важливою особливістю документу є те, що він легалізує Мінські домовленості. У ст. 7 зазначається, що під час здійснення органами державної влади України, їх посадовими особами політико-дипломатичних заходів із відновлення територіальної цілісності України в межах міжнародно визнаного кордону України забезпечується пріоритетність виконання безпекових положень Мінського протоколу від 5 вересня 2014 року, Мінського меморандуму від 19 вересня 2014 року та "Комплексу заходів" від 12 лютого 2015 року з метою створення необхідних умов для політичного врегулювання відповідно до норм і принципів міжнародного права та законодавства України. Це свідчить про те, що політика реінтеграції базуватиметься на принципах мирного повернення тимчасово окупованих території до складу України

Однак саме згадка про Мінські домовленості викликала найбільше дискусій та заперечень. Комітет Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони у своєму висновку навіть рекомендував зняти положення щодо Мінських угод та Комплексу заходів на їх виконання, оскільки вони «сприяють визнанню самопроголошених республік на території України» та замінити їх положеннями Резолюцій Ради Безпеки ООН, прийнятих у зв'язку з російською збройною агресією проти України в Донецькій та Луганській областях»⁷. Розглянемо, чому це положення належить до найбільш суперечливих. З одного боку, Україна послідовно не визнає незаконні самопроголошені утворення ДНР та ЛНР, не веде з ними жодних офіційних перемовин без посередників - у зв'язку з цим вони не фігурують в жодному законодавчому акті. З іншого боку, таке тотальне ігнорування етнополітичної реальності не сприяє врегулюванню етнополітичного конфлікту на Сході України та реінтеграції окупованих частин Донецької та Луганської областей. Адже квазідержавні утворення існують, вони сформували нелегітимні органи влади, які контролюють тимчасово окуповані території і декларують самостійність, хоча й залишаються маріонетковими структурами Російської Федерації.

Натомість, у аналізованому законопроекті «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях» тимчасово окупованими територіями в цьому регіоні визначається та територія, де збройні сили Російської Федерації і окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють окупаційну владу та загальний контроль Російської Федерації. Це визначення дещо спотворює об'єктивну реальність, адже у відокремленні цих частин Донецької та Луганської областей сепаратизм та відцентрові тенденції відіграли ключову роль - вони не випадково стали об'єктом окупації для Російської Федерації. Як слушно зауважують науковці, прояви сепаратизму, що завершилися дезінтеграцією, формуванням невизнаних утворень, веденням ними військових дій проти української армії за підтримки Російської Федерації, не могли виникнути в інших регіонах, за винятком південно-східного. Адже населення цього регіону зазнавало постійної пропаганди та інформаційного тиску з боку Російської Федерації,

спрямованого на дискредитацію України як держави, і було підготовлене для насадження сепаратистських настроїв⁸.

Тоді як законопроектом про реінтеграцію нелегітимні самопроголошені утворення на території України розглядаються виключно як окуповані, а не такі, що сепаратизувалися - найбільш активна частина населення яких підтримала ідею виходу зі складу України з подальшим входженням до складу Російської Федерації. Таке тотальне ігнорування ролі сепаратизму у процесі дезінтеграції, на наш погляд, матиме згубні наслідки для їх реінтеграції та відновлення територіальної цілісності України. Адже в процесі реінтеграції неминуче постане фактор прихильного ставлення значної частини населення регіону до Росії і негативного - до України і з цим доведеться мати справу. Адже поширення сепаратистських настроїв трансформується у небажання більшості населення тимчасово окупованих територій реінтегруватися. Тоді будь-який примус з боку України стане порушенням прав людини.

Цей сценарій розвитку подій підтверджує поширене у наукових колах ставлення до сепаратизму як реакції частини населення держави на нездатність держави підтримати її життєвий рівень та культурний розвиток⁹. Очевидно, що у випадку сепаратизації Донбасу саме пропаганда Російської Федерації переконала населення регіону у тому, що їх етнокультурні права порушуються Україною, але негативний вплив вже сформованих відцентрових настроїв на перспективи реінтеграції не слід недооцінювати. Свого часу таку помилку зробила Грузія, територія якої також була дезінтегрована за участі Російської Федерації, що суттєво ускладнило реінтеграцію. Тому в 2014 році Міністерство реінтеграції, яке функціонувало в структурі грузинського уряду, було перейменоване на Міністерство примирення і громадянського рівноправ'я. Як зауважує С. Асланов, оновлене Міністерство наразі намагається не стільки реінтегрувати осетинський і абхазький народи до складу Грузії, скільки примиритися з населенням сепаратистських територій, позитивно налаштувати його на перспективу возз'єднання з Грузією¹⁰. Грузія вже багато років розробляє політико-правові механізми, покликані пришвидшити реінтеграцію між окупованими територіями та іншими регіонами Грузії, що сприяє відновленню відносин і діалогу між громадянами Грузії, які живуть по різні боки окупаційної межі. Тоді як Верховна Рада в проголосованому в першому читанні законопроекті про реінтеграцію повністю ігнорує ці надзвичайно важливі елементи реінтеграції, концентруючись переважно на відсічі збройній агресії.

Більша частина законопроекту присвячена зміні формату захисту територіальної цілісності держави. Пропонується відмовитися від антитерористичної операції, очолюваною СБУ, та покласти здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях на Збройні Сили України на чолі з Об'єднаним оперативним штабом. У пояснювальній записці стверджується, що розпочата у квітні 2014 року антитерористична операція дала змогу зупинити розширення російської агресії та локалізувати її. Водночас за масштабами, характером та тривалістю проведення антитерористична операція не відповідає завданням звільнення окупованих територій окремих районів Донецької та Луганської областей. Відтак, внаслідок значних масштабних зіткнень, застосування противником важких озброєнь та військової техніки головна роль в операціях у зоні антитерористичної операції належить Збройним Силам України¹¹. Це твердження навіть викликало побоювання чи не проводитиметься реінтеграція окупованих територій збройним шляхом. Позаяк секретар Комітету Верховної Ради з питань нацбезпеки та оборони І. Вінник зауважив, що окуповані території потрібно спочатку звільняти, а не реінтегрувати чи деокуповувати¹².

Законопроектом також визначається правовий режим окремих районів Донецької та Луганської областей як тимчасово окупованих територій України. Водночас він створює правову колізію, не узгоджуючись з попередніми законами, що врегульовують статус тимчасово окупованих територій. Так, ст. 1 пропонується визначати тимчасово окупованими територіями у Донецькій та Луганській областях територію (повітряний простір, внутрішні та морські води)

у межах окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей, де збройні сили Російської Федерації і окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють окупаційну владу та загальний контроль Російської Федерації. Таким чином отримуємо в законодавстві два терміни, що дублюють одне одного і вказують на несистемний характер політики реінтеграції України, а саме «тимчасово окуповані території в Донецькій та Луганській областях», які пропонується запровадити цим проектом закону та «тимчасово окуповану територію», статус якої визначений Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», прийнятим після анексії Криму в 2014 році. Ст. 3 цього документу тимчасово окупованою територією визначає лише територію (повітряний простір, внутрішні та морські води) Автономної Республіки Крим та міста Севастополя.

Ця колізія ставить питання щодо вектору політики реінтеграції України - чи буде вона єдиною щодо всіх окупованих територій: Автономної Республіки Крим та частин Донецької і Луганської областей чи проводитиметься окремо, спеціалізовано щодо кожного регіону відповідно до розвитку ситуації в ньому та позиції Російської Федерації? Судячи з назви аналізованого законопроекту про реінтеграцію, Україна втілюватиме різні стратегії повернення окупованого Криму і Донбасу. Однак про те, що у різних стратегій політики реінтеграції буде спільний знаменник, а саме захист прав громадян України на тимчасово окупованих територіях, свідчить те, що законопроект про реінтеграцію містить відсилання до Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» в частині особливостей вчинення правочинів та реалізації інших прав і свобод людини і громадянина на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях (ст. 6). Очевидно, що законопроектом про реінтеграцію слід було б внести зміни до вищезгаданого закону, поширивши статус тимчасово окупованої території і на окуповані частини Донецької та Луганської областей.

Загалом детальний аналіз проекту Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях» засвідчив, що цей документ складно назвати законопроектом про реінтеграцію. По-перше тому, що реінтеграція в ньому не згадується взагалі. Натомість використовується громіздкий і незручний для вжитку термін «державна політика із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями у Донецькій та Луганській областях». Вибір на користь останнього поняття законодавцем не пояснюється, хоча ще у червні 2017 року Президент заявив, що за його дорученням було розроблено законопроект "Про реінтеграцію окупованих територій Донбасу”, який передбачає низку заходів для реінтеграції захоплених бойовиками територій та базується на умовах, закріплених Мінськими угодами¹³. На нашу думку, відмова від загальноусталеного, зокрема напрацьованого українськими науковцями терміну «реінтеграція» є необгрунтованою.

Можливо, невживання поняття «реінтеграція» пояснюється поширеною, однак хибною точкою зору про те, що окуповані території потрібно спочатку звільнити, а лише потім реінтегрувати. Однак тоді б використовувалася назва «державна політика з відновлення», а не «забезпечення суверенітету над тимчасово окупованими територіями». Крім того, реінтеграція територій, які були захоплені сусідньою державою або/і сепаратизувалися - це тривалий етнополітичний процес, який включає їх мирне або збройне звільнення як окремий етап.

По-друге, проект закону про реінтеграцію має дуже загальний, декларативний зміст, він не містить конкретних реінтеграційних механізмів. Так, метою державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях визначається: звільнення цих територій та відновлення конституційного ладу на них; захист прав, свобод і законних інтересів громадян України, які постраждали внаслідок російської агресії; зміцнення незалежності, державності,забезпечення єдності та територіальної цілісності Української держави (ст.4). Законопроектом також не визначаються ні суб'єкти здійснення цієї політики, ні їх повноваження. Зокрема у ст. 5 зазначається, що для забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях державні органи (які саме?) в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України використовують наявні можливості (які саме?).

Таким чином можемо констатувати перші кроки з формування законодавчої бази реінтеграції тимчасово окупованих територій України, однак проект Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях» містить багато недоліків, які вказують на нерозуміння законодавцем суті політики реінтеграції, її етапів, механізмів, цілей.

Література

1. Про Заяву Верховної Ради України щодо гарантії прав кримськотатарського народу у складі Української Держави: Постанова Верховної Ради України // Відомості Верховної Ради. 2014. № 15. Ст. 581.

2. Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб: Закон України // Відомості Верховної Ради. 2015. № 1. Ст.1.

3. Про Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України. URL: http://mtot. gov.ua/category/pro-ministerstvo/ (дата звернення 14.10.2017).

4. Громадська думка стосовно непідконтрольного Донбасу: що змінилось?: соціологічне опитування Фонду «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва. URL: http:// dif.org.ua/article/gromadska-dumka-stosovno-nepidkontrolnogo-donbasu-shcho- zminilos (дата звернення 14.10.2017).

5. Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях: проект Закону України №7163 від 04.10.2017. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_ 1 ?pf3511=62638 (дата звернення 13.10.2017).

6. Маляр Г Закон про реінтеграцію - багато галасу з нічого. URL: http://www.pravda.com.ua/ columns/2017/10/ 5/7157432/ (дата звернення 13.10.2017).

7. Висновок комітету до проекту Закону України №7163 від 04.10.2017. URL: http://w1.c1.rada.gov. ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=62638 (дата звернення 13.10.2017).

8. Політико-правові механізми запобігання сепаратизму в демократичному суспільстві: наукова записка / Кресіна 1.О. та ін. Київ: Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2014. С. 108.

9. Трофимов Е.А. Сепаратизм в контексте современных политических процессов: материалы конференции // Сепаратизм и его роль в мировом политическом процессе. URL: http://ashpi.asu.ru/ic/?p=3633. (дата звернення 13.10.2017).

10. Асланов С.А. Етнополітична стабільність держави: політико-правовий аналіз: монографія. Ужгород: Ліра, 2016. С. 315.

11. Пояснювальна записка до проекту Закону України №7163 від 04.10.2017. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=62638 (дата звернення 13.10.2017).

12. Скасування АТО та повернення Донбасу. Що пропонується // Еспресо. URL: https://espreso.tv/article/2017/06/20/reintegraciya_ donbasu_i_skasuvannya_ato (дата звернення 14.10.2017).

13. Там само.

Размещено на Allbest.ru