Деполітизація судової влади як складова реформи судоустрою в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Деполітизація судової влади як складова реформи судоустрою в Україні

В.В. Колюх

Анотація

деполітизація влада політичний судовий

Попередньо схвалений Верховною Радою України 2 лютого 2016 року законопроект "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) ” аналізується під кутом зору деполітизації судової влади, що розглядається як унеможливлення впливу політичних партій та державних органів, які сформовані та діють за їх безпосередньої участі, на формування та функціонування органів судової влади.

Ключові слова: судова влада, правосуддя, судоустрій, деполітизація.

Аннотация

Колюх В. В. Деполитизация судебной власти как составляющая реформы судоустройства в Украине

Предварительно одобренный Верховной Радой Украины 2 февраля 2016 года законопроект «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» анализируется с точки зрения деполитизации судебной власти, рассматриваемой как исключение влияния политических партий и государственных органов, которые сформированы и действуют при их непосредственном участии, на формирование и функционирование органов судебной власти.

Ключевые слова: судебная власть, правосудие, судоустройство, деполитизация.

Annotation

Kolyukh Valeriy. Depoliticization of judicial power as a part of the judicial system reform in Ukraine

The draft law "On Amendments to the Constitution of Ukraine (on justice) ", previously adopted by the Verkhovna Rada of Ukraine on February 2, 2016, is analyzedfrom the perspective of depoliticization ofjudicial power, aimed at preventing the influence of political parties and state bodies, which are formed and operate with their direct participation, on formation and functioning ofjudicial power.

Key words: judicial power, justice, judicial system, depoliticization.

Початок нинішньої конституційної реформи в Україні (внесення змін до Конституції України) покладено Указом Президента України Петра Порошенка “Про Конституційну Комісію” від 3 березня 2015 року № 119/2015¹. Указом утворено Конституційну Комісію як спеціальний допоміжний орган при Президентові України “З метою напрацювання узгоджених пропозицій щодо змін до Конституції України...”. Згідно із затвердженим указом Положенням про Конституційну Комісію до її основних завдань належать, зокрема, “напрацювання узгоджених пропозицій щодо проведення конституційної реформи в Україні” та “підготовка за результатами широкого громадського та професійного обговорення законопроекту (законопроектів) щодо внесення змін до Конституції України” (п.3).

Своє бачення конституційної реформи Президент України П. Порошенко виклав у виступі на першому засіданні Конституційної Комісії 6 квітня 2015 року². Він виокремив три пріоритети конституційних змін: децентралізацію; удосконалення конституційних засад правосуддя; удосконалення конституційного регулювання прав, свобод і обов'язків людини та громадянина.

Підготовлений Конституційною Комісією законопроект “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)” Президент України П. Порошенко подав на розгляд до Верховної Ради України 25 листопада 2015 року (доопрацьований - 26 січня 2016 року)³. Верховна Рада України після одержання висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України попередньо схвалила його 2 лютого 2016 року.

У Пояснювальній записці до проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)”, зокрема, зазначається:

“Метою запропонованих змін є удосконалення конституційних основ правосуддя для практичної реалізації принципу верховенства права і забезпечення кожному права на справедливий судовий розгляд справи незалежним і безстороннім судом.

Засобами досягнення цієї мети є утвердження незалежності судової влади, зокрема, шляхом її деполітизації, посилення відповідальності судової влади перед суспільством, а також запровадження незалежних конституційних засад кадрового оновлення суддівського корпусу”⁴.

Деполітизація судової влади, отже, є одним із найважливіших шляхів утвердження її незалежності. У зв'язку з цим постає потреба у з'ясуванні того, в чому полягає деполітизація судової влади і як вона здійснюватиметься згідно із законопроектом “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)”.

За своєю сутністю судова влада є сукупністю повноважень зі здійснення правосуддя. Правосуддя - це форма державної діяльності, яка полягає у розгляді і вирішенні судами на основі права віднесених до їх компетенції справ. Коли йдеться про правосуддя, то мається на увазі, що розгляд і вирішення судових справ здійснюється не просто на основі законів, а на основі права як синоніму справедливості, законів, що відповідають високим вимогам права. Однопорядковим із поняттями “судова влада” і “правосуддя” є поняття “судоустрій”, яке позначає встановлену законодавством організацію судової влади держави. Судоустрій “охоплює систему судових органів, порядок здійснення правосуддя, формування суддівського корпусу, систему та порядок здійснення суддівського самоврядування”⁵. У такому значенні термін “судоустрій” вживається, наприклад, у Законі України “Про судоустрій і статус суддів” від 12 лютого 2015 року⁶.

Порівняно з двома іншими гілками державної влади - законодавчою і виконавчою - судова влада відрізняється низкою особливостей. Найважливішими із них є її децентралізований і неполітичний характер.

Органом законодавчої влади держави є її парламент, який у більшості унітарних держав світу є єдиним органом законодавчої влади. Конституція України, наприклад, встановлює, що “єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України” (ст.75)⁷. У деяких унітарних державах створюється і діє надпарламентський орган влади - “особлива представницька установа, що періодично скликається для прийняття найважливіших державних рішень і є органом вищого рівня щодо постійно діючого парламенту”⁸. Надпарламентські органи влади - Великі Народні Збори в Болгарії, Народний Консультативний Конгрес в Індонезії, Великий Народний Хурал в Монголії, Народна Рада (Халк Маслахати) у Туркменістані та ін. - приймають найважливіші рішення в державі: конституцію та зміни до неї, особливо важливі закони, довгострокові програми соціально-економічного розвитку країни тощо. У федеративних державах поряд із загальнодержавним парламентом створюються і діють парламенти суб'єктів федерації, прийняті ними закони чинні лише у межах суб'єктів федерації і не повинні суперечити федеральним законам.

Вищим колегіальним органом виконавчої влади у більшості країн світу є уряд. У президентських республіках, де главою виконавчої влади є президент (це головна ознака президентської форми республіканського правління), від одночасно є і главою уряду - як адміністрації президента (класична президентська республіка) або як окремого колегіального органу (сучасні різновиди президентської республіки). Уряду підпорядковуються центральні (міністерства, державні служби, державні комітети тощо) і місцеві (місцеві державні адміністрації) органи виконавчої влади. Система виконавчої влади є централізованою, органи виконавчої влади нижчого рівня жорстко підпорядковуються органам виконавчої влади вищого рівня: від місцевих державних адміністрацій і до уряду і глави держави (у разі, якщо згідно з конституцією він цю владу очолює). Без централізації виконавча влада просто не зможе функціонувати, здійснювати державне управління, яке є її головною функцією.

Судова влада, навпаки, не зможе функціонувати як незалежна в разі її централізації. Вона є децентралізованою, покладається на всю сукупність судових органів від найнижчих до верховних за відсутності відносин підпорядкування між ними. Кожний судовий орган, а не лише верховний суд, є носієм судової влади і вирішує конкретні справи повністю самостійно, незалежно від будь-яких інших органів судової, загалом державної, влади, керуючись винятково законом і правосвідомістю.

Децентралізація судової влади передбачає її деполітизацію як унеможливлення впливу політичного чинника на її формування та функціонування. У сучасному суспільстві таким чинником є діяльність політичних партій, за безпосередньої участі яких формуються і діють органи законодавчої і виконавчої влади. Так, політичні партії є головними суб'єктами виборчого процесу на парламентських виборах. У разі отримання за результатами виборів представництва у парламенті вони формують у ньому депутатські фракції і групи, які справляють визначальний вплив на діяльність парламенту, тією чи тією мірою - залежно від того, входять вони до правлячої парламентської більшості чи перебувають щодо неї в опозиції - беруть участь у формуванні уряду, спрямовують та контролюють його діяльність. Лідери представлених у парламенті політичних партій, що входять до правлячої більшості, очолюють уряд, обіймають міністерські пости та інші керівні посади в системі виконавчої влади.

Відповідно, деполітизація судової влади полягає в унеможливленні впливу політичних партій та сформованих за їх безпосередньої участі органів державної влади (парламенту, уряду) на формування та функціонування судової влади (призначення суддів, формування органів управління в системі судової влади, розгляд і вирішення судами справ тощо). Інакше судова влада втрачатиме самостійність, зазнаватиме впливу політичних партій, парламенту, уряду, суди перетворюватимуться на простий додаток до інших гілок влади і при розгляді та вирішенні справ керуватимуться не правом, як це має бути у здійсненні правосуддя, а політичною доцільністю, як це відбувається за авторитарних і тоталітарних політичних режимів.

На відміну від органів законодавчої і виконавчої влади, склад яких формується за результатами чергових або позачергових парламентських чи президентських виборів, суддівський корпус у демократичних державах формується, як правило, шляхом призначення. При цьому судді призначаються на посаду безстроково і перебувають на ній, як правило, до досягнення певного віку, після чого йдуть у відставку.

У багатьох країнах повноваження з призначення суддів належить до компетенції глави держави. Наприклад: “1. Судові чиновники призначаються довічно Президентським декретом на основі закону, який визначає необхідні для цього якості і процедуру відбору кандидатур” (ч.1 ст.88 Конституції Греції 1975 р.)⁹; “1. Суддя призначається Президентом Республіки без обмеження строку повноважень. Він приступає до виконання своїх обов'язків з моменту складення присяги” (ч.1 ст.93 Конституції Чехії 1992 р.)¹⁰.

У низці країн повноваження з призначення, переміщення і звільнення суддів належить до компетенції особливого органу управління в системі судової влади, одна з найпоширеніших назв якого - Вища рада магістратури. Наприклад: “1. Призначення, введення на посаду, переведення і просування по службі суддів судів загальної юрисдикції і застосування дисциплінарних заходів входить до компетенції Вищої ради магістратури, згідно із законом” (ч.1 ст.219 Конституції Португалії 1976 р.)¹¹.

У деяких країнах глава держави призначає суддів за пропозицією такого органу. Наприклад: “Судді призначаються Президентом Республіки за пропозицією Всепольської Судової Ради на невизначений час” (ст.179 Конституції Польщі 1997 р.)¹².

Іноді орган управління в системі судової влади очолюється президентом:

“Вища рада магістратури очолюється Президентом Республіки. Міністр юстиції є віце-головою за законом. Він може заміщати Президента Республіки.

Вища рада магістратури складається з двох палат, одна з яких має юрисдикцію стосовно суддів, друга - стосовно прокурорів.

Палата, компетентна стосовно суддів, включає крім Президента Республіки і міністра юстиції, п'ять суддів і одного прокурора, одного державного радника, призначуваного Державною радою (вищий орган в системі адміністративної юстиції і водночас дорадчий орган уряду. - В.К.), і трьох осіб, які не входять ні до складу Парламенту, ні в органи судової влади і призначаються відповідно Президентом Республіки, головою Національних зборів і головою Сенату (відповідно - нижньої і верхньої палат Парламенту. - В.К.)...

Палата Вищої ради магістратури, компетентна стосовно суддів, робить пропозиції про призначення суддів Касаційного суду, призначення перших голів апеляційних судів і призначення голів судів великої інстанції. Інші судді призначаються за одержання відповідного висновку палати.

Органічний закон встановлює умови застосування цієї статті” (ч.1-5, 9 ст.65 Конституції Франції 1958 р.)¹³.

Є країни, в яких правом призначення суддів наділений уряд. Проте парламенти, як правило, суддів судів нижчих інстанцій не призначають.

Конституція України 1996 року встановила наступний порядок призначення суддів: “Перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років здійснюється Президентом України. Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою України безстроково, в порядку, встановленому законом” (ч.1 ст.128)¹⁴.

Призначення суддів спершу або взагалі на визначений строк трапляється в зарубіжних країнах. Наприклад: “(2) Судді судових інстанцій призначаються Президентом Республіки Молдова за поданням Вищої ради магістратури відповідно до закону. Судді, які пройшли конкурс, призначаються спочатку на п'ятирічний строк. По закінченні п'яти років судді призначаються до досягнення граничного віку, встановленого відповідно до закону” (ч.2 ст.116 Конституції Молдови 1994 р.)¹⁵; “Судді судів нижчих інстанцій призначаються Кабінетом (урядом. - В.К.) зі списку осіб, запропонованих Верховним судом. Усі такі судді обіймають посаду протягом десяти років і можуть потім бути призначені вдруге. Однак із досягненням віку, встановленого законом, вони виходять у відставку” (ч.1 ст.80 Конституції Японії 1946 р.)¹⁶.

Встановлений Конституцією України порядок обрання суддів Верховною Радою України себе не виправдав. Розгляд кандидатур на призначення на посаду судді безстроково спочатку в Комітеті

Верховної Ради України з питань правосуддя, а потім на пленарному засіданні Верховної Ради був заполітизованим. Представники різних політичних сил намагалися обрати лояльних саме щодо них осіб, суддів, які вже працювали на посаді судді п'ять років, нерідко звинувачували в упередженому розгляді судових справ, прийнятті неправосудних рішень, зводили з ними особисті рахунки, чи обстоювали стосовно суддів інтереси третіх осіб тощо. Іноді парламент не підтримував голосуванням суддю, якого рекомендував Комітет з питань правосуддя. Через необрання чи затримки з обранням суддів у багатьох судах не вистачало суддів.

Судова реформа має змінити порядок призначення суддів. Тому законопроектом “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)” передбачено інший порядок призначення суддів - без участі Верховної Ради України: “Призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням Вищої ради правосуддя в порядку, встановленому законом” (ч.1 ст.128)¹⁷.

При цьому змінюються не тільки назва цього органу - з “Вища рада юстиції” на “Вища рада правосуддя”, а й порядок його формування - зі зниженням ролі Верховної Ради України у цьому процесі.

За чинними конституційними нормами: “Вища рада юстиції складається з двадцяти членів. Верховна Рада України, Президент України, з'їзд суддів України, з'їзд адвокатів України, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначають до Вищої ради юстиції по три члени, а всеукраїнська конференція працівників прокуратури - двох членів Вищої ради юстиції.

До складу Вищої ради юстиції входять за посадою Голова Верховного Суду України, Міністр юстиції України, Генеральний прокурор України” (ч.2,3 ст.131)¹⁸.

Згідно із законопроектом: “Вища рада правосуддя складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох обирає з'їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох - призначає Президент України, двох - обирає Верховна Рада України, двох - обирає з'їзд адвокатів України, двох - обирає всеукраїнська конференція прокурорів, двох - обирає з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ...

Голова Верховного Суду входить до складу Вищої ради правосуддя за посадою” (ч.2,4 ст.146)¹⁹.

Представництво Верховної Ради України у Вищій раді правосуддя, отже, зменшується з трьох до двох осіб. Міністр юстиції України і Генеральний прокурор України вже не входитимуть до складу цього органу. Натомість у складі Вищої ради правосуддя збільшується частка суддів, обраних з'їздом суддів України, - з трьох до десяти осіб. Такі зміни у складі Вищої ради правосуддя сприятимуть професіоналізації і деполітизації її діяльності.

Обмеженням участі Верховної Ради України у функціонуванні судової влади, що має на меті деполітизацію останньої, є також позбавлення Верховної Ради повноваження на надання згоди на затримання чи арешт судді - таке повноваження переходить до Вищої ради правосуддя. Якщо за чинними конституційними нормами “суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом” (ч.3 ст.126)²⁰, то згідно із законопроектом “Без згоди Вищої ради правосуддя суддю не може бути затримано або утримано під вартою чи арештом до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання судді під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину” (ч.3 ст.126)²¹.

Ще одним засобом деполітизації судової влади є конституційна заборона членства суддів у політичних партіях, профспілках, їх участі у будь-якій політичній діяльності. За чинними конституційними нормами “Професійні судді не можуть належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої” (ч.2 ст.127)²². Згідно із законопроектом “Суддя не може належати до політичних партій, профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької чи творчої” (ч.2 ст.127)²³.

Конституційною новелою у цьому відношенні є аналогічні заборони щодо членства у Вищій раді правосуддя: “Член Вищої ради правосуддя не може належати до політичних партій, профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади (крім посади Суду), виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької чи творчої” (ч.6 ст.131)²⁴.

Таким чином, законопроектом “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)” як основний засіб деполітизації судової влади передбачено позбавлення Верховної Ради України повноваження щодо обрання суддів і залишення повноваження щодо призначення суддів за Президентом України. Як зазначається у Пояснювальній записці до проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)”, “призначення на посаду судді здійснюватиметься Президентом України за поданням Вищої ради правосуддя, що забезпечить виключно церемоніальну роль Глави держави у цьому процесі”²⁵. Це не зовсім так, оскільки в умовах України за такого порядку призначення посадових осіб визначальну роль відіграє не той орган, який пропонує, а той, який призначає. Про це наочно свідчить практика призначення голів місцевих державних адміністрацій. Хоча Конституція України передбачає, що “голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України” (ч.4 ст. 118)²⁶, реально вирішальну роль у таких призначеннях відіграє Президент України, а не Кабінет Міністрів України.

Саме по собі виведення судової влади з-під політичного впливу Верховної Ради України і залишення повноваження щодо призначення суддів тільки за Президентом України може не стати гарантією деполітизованості судової влади - через політизованість президентства в Україні, яка особливо наочно проявилась в часи президентства В. Ющенка і В. Януковича. У демократичних державах президент як глава держави, виразник загальнонаціональних інтересів, повинен бути політично нейтральною постаттю, стояти поза політичною боротьбою. Навіть у разі належності до якоїсь політичної партії він не повинен обстоювати лише її позиції, виявляти прихильність до тих чи тих політичних сил, а покликаний бути посередником між ними, забезпечувати збалансоване функціонування вищих органів державної влади за різного партійно-політичного складу. Але це вже тема для окремої розмови.

Література

Про Конституційну Комісію : Указ Президента України від 3 березня 2015 року N° 119/2015 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/19212.html

2. Виступ Президента України на першому засіданні Конституційної Комісії [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.president.gov.ua/news/32618.html

3. Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)” [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4 _2?Ш=&рЈ3516= 3524&ski=9

4. Там само.

5. Шляхтун П. П. Конституційне право : словник термінів / Шляхтун П.П. - К. : Либідь, 2005. - С. 510.

6. Про судоустрій і статус суддів : Закон України від 12 лютого 2015 року // Голос України. - 2015. - 26 лютого.

7. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. Із змінами, внесеними Законом № 2222-1У від 08.12.2004 р. - К. : Парламентське видавництво, 2006. - 160 с.

8. Шляхтун П.П. Цит. праця. - С. 270.

9. Конституция Греции // Конституции государств Европы : в 3 т. / Л.А.Окуньков (общ. ред. и вступ. ст.). - М. : НОРМА, 2001. - Т.1. - 818 с.

10. Конституция Чехии (Чешской Республики) // Там же. - Т. 3. - 790 с.

11. Конституция Португальской Республики // Там же. - Т.2. - 838 с.

12. Конституция Республики Польша // Там же.

13. Конституция Французской Республики // Там же. - Т.3. - 790 с.

14. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. Із змінами, внесеними Законом № 2222-1У від 08.12.2004 р. - К. : Парламентське видавництво, 2006. - 160 с.

15. Конституция Республики Молдова [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://lex.justice. md/viewdoc.php?id311496&land=2

16. Конституция Японии // Конституции зарубежных государств : учебное пособие / сост. В. В. Маклаков. - 4-е изд., перераб. и доп. - М. : Волтерс Клувер, 2003. - 624 с.

17. Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)” [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/ pls/zweb2/ webproc4_2? id=&p Ј3516=3524&8кі=9

18. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. Із змінами, внесеними Законом № 2222-1У від 08.12.2004 р. - К. : Парламентське видавництво, 2006. - 160 с.

19. Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)” [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://w1 х 1 .rada.gov.ua/ pls/zweb 2/ webp roc4 _2?id=&pf3516=3524&ski=9

20. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. Із змінами, внесеними Законом № 2222-1У від 08.12.2004 р. - К. : Парламентське видавництво, 2006. - 160 с.

21. Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)” [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://w1.c1.rada. gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id= &pf3516= 3524&ski=9

22. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. Із змінами, внесеними Законом № 2222-1У від 08.12.2004 р. - К. : Парламентське видавництво, 2006. - 160 с.

23. Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)” [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2 /webproc4 _2?Ш= &pf3516=3524&ski=9

24. Там само.

25. Там само.

26. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. Із змінами, внесеними Законом № 2222-1У від 08.12.2004 р. - К. : Парламентське видавництво, 2006. - 160 с.

Размещено на Allbest.ru