Основные положения об административно-правовых актах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Основные положения об административно-правовых актах

1.1 Понятие административно-правовых актов

1.2 Признаки административно-правовых актов

2. Виды административно-правовых актов

3. Действие админитративно-правовых актов

3.1 Государственная регистрация административно-правовых актов

3.2 Требования к административно-правовым актам как условие их юридической силы

3.3 Отмена и оспаривание правового акта управления

Заключение

Список использованных источников

Введение

Анализ такого источника административного права как правовой акт управления заслуживает особого внимания, т.к. он представляет собой необходимое условие практического действия административного права, успешной и эффективной реализации одной из трёх государственной ветвей власти - исполнительной власти в Российской Федерации.

Основная функция правовых актов управления - регулировать властные действия государственных органов (должностных лиц) исполнительной власти на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации, на уровне муниципальных образований и на уровне органов некоторых общественных организаций. Данные действия совершаются ими на основе и во исполнение закона, в процессе выполнения функций государственного управления и направленные на установление, изменение, отмену правовых норм или конкретных административных правоотношений.

Административно-правовые акты являются источниками административного права. Для административного права характерно наличие большого количества источников права. Это связано с тем, что административное право регулирует довольно широкую сферу общественных отношений, где задействовано большое количество властных структур, наделенных правом принимать различного рода нормативные правовые акты.

Актуальность темы данной курсовой работы, состоит в том, что рассматриваемый вид правовых актов опосредует взаимоотношение между управляющей и управляемой сторонами регулируемых административных отношений, между субъектами и объектами управления. Проблема этой работы заключается в рассмотрении сущности и особенности правовых актов управления.

Актуальность в теоретическом аспекте определяется тем, что рассмотрение данной проблемы необходимо для более глубокого изучения основ и особенностей правовых актов управления. С практической же точки зрения, актуальность этой темы заключаются в том, что с помощью правовых актов управления обеспечивается необходимое поведение участников административных правоотношений, т.к. они служат основой для их возникновения. В актах государственного управления содержатся обязательные для выполнения предписания, которыми на граждан, государственные органы и должностных лиц, негосударственные организации и возлагаются определенные правила поведения, обязательные к исполнению. Акты управления являются одним из важнейших средств правового воспитания граждан, одним из сильнейших способов реализации исполнительной власти.

В ходе работы использовались различные источники: нормативно-правовые акты Российской Федерации, учебная литература.

Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года №6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 года №7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 года №2-ФКЗ, от 21 июля 2014 года №11-ФКЗ) // СЗ РФ. -2009.- №1.- Ст. 1; 2014.- № 30 (ч. 1).- Ст. 4202. прямо не регулирует, однако содержит определенные положения в отношении данной темы. Используемые в работе федеральный закон Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в ред. ФЗ от 21 октября 2013 года N 279-ФЗ) // СЗ РФ. - 2009. - N 29. - Ст. 3609; 2013.- N 43.- Ст. 5449. и Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённые Постановлением Правительства Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») (в ред. Постановлений Правительства от 18 июля 2015 года N 732) // СЗ РФ.- 2010.- N 10.- Ст. 1084; 2015.- N 30.- Ст. 4604., регулируют порядок проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов управления. В качестве правовой основой порядка опубликования федеральных административно-правовых актов выступает упоминаемый нами указ Президента Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов Президента от 14 октября 2014 года N 668) // СЗ РФ.- 1996.- N 22.- Ст. 2663; 2014.- N 42.- Ст. 5723.. Государственную регистрацию административно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти рассматривает на законодательном уровне Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. Постановлений Правительства от 30 января 2015 года N 83) // СЗ РФ.- 1997.- N 33.- Ст. 3895; 2015.- N 6.- Ст. 965..

В учебнике Л.Л. Попова «Административное право» Попов Л.Л. Административное право: учебное пособие.- 2-е изд.- М.: Юристъ, 2005.- 340 с. мы выявили наиболее общее и лучшее, по нашему мнению, понятие административно-правового акта. В учебнике «Российское административное право» Адушкин Ю.С., Багишаев З.А., Манохин В.М. Российское административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2010. - 472 c. Адушкин Ю.С., Багишаев З.А., Манохин В.М. выделили основные черты, по которым можно классифицировать правовой акт управления, т.е. признаки. Тема обязательных требований, предъявляемых к административно-правовым актам, достаточно детализировано рассматривается в учебнике Алёхина А.П., Кармолицкого А. А., Козлова Ю. М. «Административное право Российской Федерации» Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: ИКД «Зерцало-М», 2013. - 608 с..

Целью данной курсовой работы является подробное изучение основ правовых актов управления и детализированное рассмотрение их особенностей. В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

- исследовать понятие административно-правовых актов;

- выделить основные признаки административно-правовых актов;

- проанализировать каждый вид правовых актов управления в отдельности;

- изучить государственную регистрацию административно-правовых актов;

- рассмотреть требования к административно-правовым актам:

- исследовать способы отмены и оспаривания правового акта управления.

Объектом данной курсовой работы являются административно-правовые акты. Исходя из этого можно выделить предмет работы - основы и особенности правовых актов управления.

В ходе работы использовался метод консолидации при разработке единого, наиболее общего перечня признаков административно-правовых актов. При рассмотрении акта государственного управления как источника административного права, мы прибегали к методу индукции. Метод анализа использовался в ходе исследования видов правовых актов управления.

Логическая структура курсовой работы определена в соответствии с поставленными нами целью и задачами. Первый раздел посвящён основным положениям об административно-правовых актах. О видах правовых актов управления говорится во втором разделе. Третий - регламентирует действие административно-правовых актов.

1. Основные положения об административно-правовых актах

1.1 Понятие административно-правовых актов

Административно-правовые акты выступают в своём роде в качестве источников административного права, которые в свою очередь занимали и будут занимать особую роль в его формировании и дальнейшем функционировании.

Принятие и исполнение административно-правовых актов является одной из основных форм реализации исполнительной власти. В процессе государственного управления возникает потребность в конкретизации норм права и законов, которая и осуществляется путем издания административных актов. Т.к. исполнительная власть является одной из трёх государственной ветвей власти, то издание и исполнение этих актов - важная часть управленческого процесса, направленного на осуществление её функций.

В настоящее время на законодательном уровне не закреплено официального понятия административно-правового акта. В современной литературе разные авторы предлагают различные трактовки данного термина. В.С. Четвереков считает, что: «актом управления является властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия. Такое властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основании и во исполнение законов» Четвереков В.С. Административное право: учебник.- М.: Эксмо, 2010. - 608 с.. В.М. Манохин не даёт общего определения акта управления, но указывает на его основные признаки. Ещё одна точка зрения Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанова, закреплённая в учебнике Ю.Н. Старилова, говорит о том, что актом государственной администрации можно считать «особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, которые имеют одностороннее властное волеизъявление и которые влекут юридические последствия» Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. -- М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА--ИНФРА * М), 2012. -- 600 с.. В этой работе мы остановились на наиболее наилучшм термине, по нашему мнению.

«Административно-правовой акт - это основанное на законе официальное юридически властное решение полномочного субъекта исполнительно-распорядительной деятельности, принимаемое в одностороннем волевом порядке с соблюдением определенной формы и процедуры и направленное на установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение либо прекращение административно-правовых отношений в целях реализации управленческих задач и функций исполнительной власти» Попов Л.Л. Административное право: учебное пособие.- 2-е изд.- М.: Юристъ, 2005.- 340 с., как закрепляет Л.Л. Попов в своём учебнике «Административное право».

Из самого понятия административно-правового акта вытекает его юридическое значение:

- могут выступать правовым основанием для принятия иных актов управления;

- нормативные правовые акты управления устанавливают, изменяют и прекращают нормы права, обеспечивают единообразное регулирование общественных отношений для неограниченного круга субъектов, определяют порядок привлечения к административной ответственности;

- индивидуальные правовые акты управления выступают юридическими фактами возникновения, изменения и прекращения общественных отношений субъектов государственного управления (например, издание распоряжения о принятии на государственную службу является основанием возникновения нового статуса лица - статуса государственного служащего);

- они могут выступать юридическими документами или доказательствами в юридическом процессе (например, распоряжение об увольнении государственного служащего с должности является основанием для возбуждения судебного дела о восстановлении на работе);

- правовые акты управления выступают правовыми средствами юридической защиты прав и свобод граждан.

Административный акт имеет свое содержание. Оно включает в себя три основных элемента:

1) волеизъявление уполномоченного органа или должностного лица, которое находится в пределах его компетенции. Это волеизъявление должно быть свободным, т.е. не формироваться под влиянием обмана, заблуждения или принуждения, насилия;

2) юридическое существо этого волеизъявления, а именно назначить, установить, разрешить, предоставить, отозвать, лишить, наказать и т.д.;

3) условия, обязательства и поручения, которые сопровождают основное решение.

Таким образом, в этом параграфе мы выделили основное понятие административно-правого акта, которым мы будем руководствоваться в ходе работы, а также его содержание и внешнее выражение. Также отметим, что сущность административно-правовых актов определяет его юридическая природа.

1.2 Признаки административно-правовых актов

административный правовой акт

Прежде чем затронуть тему данного подраздела, приведем понятие слова «признак» в общем. Признак - это отличительная черта предмета или явления, по которой его можно определить или описать, которая служит его приметой, знаком, а также по ней можно отличить одно понятие от другого.

Рассмотрев и изучив различную современную литературу по административному праву, мы наткнулись на то, что существует множество перечней признаков административно-правового акта. При составлении данного перечня мы основывались на учебнике Ю.С. Адушкина, З.А. Багишаева и В.М. Манохина «Российское административное право» Адушкин Ю.С., Багишаев З.А., Манохин В.М. Российское административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2010. - 472 c.. Выделим наиболее широкий из них. К признакам административно-правовых актов относится:

- управленческое решение, облеченное в форму, установленную законодательством и влекущее за собой правовые последствия;

- форма выражения властного волеизъявления;

- принимается в одностороннем порядке;

- принимается субъектом управления только по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном правовыми нормами. К данным субъектам относятся: Президент РФ; Правительство РФ и иные исполнительные органы государственной власти РФ; исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; исполнительные органы местного самоуправления; администрация государственных органов и организаций;

- производен, т.е. принимается на основании требований вышестоящего акта, и главное не должен ему противоречить;

- подзаконен, обязателен для исполнения. Его исполнение обеспечивается мерами легального государственного принуждения;

- представлен в виде письменного официального документа;

- издается в определенном порядке, а именно правовой процедуре, является её результатом и фиксирует результат;

- может быть обжалован в административном или судебном порядке или опротестован прокурором;

- имеет юридическую природу, обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован;

- устанавливает обязательные правила поведения либо регулирует конкретные управленческие отношения;

- носит творческий характер, поскольку направлен на оптимальное решение управленческих дел и вопросов.

Наравне с признаками правовые акты управления имеют такие черты, как отличия от правовых актов других государственных органов.

Правовые акты органов исполнительной власти носят подзаконный характер, т.е. издаются на основе и во исполнение закона. Закон имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов. Никакой правовой акт государственного управления не может отменить или изменить закон. Если акт управления противоречит закону, то действует нормы последнего. Кроме того, закон может отменить или приостановить действие акта управления. Всё вышеизложенное и является отличием между ними.

Большей степенью юридической силы обладают акты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации по сравнению с актами управления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

От судебных актов (приговора, решения, постановления, определения) правовые акты управления отличаются по юридическим свойствам, основаниям и порядку принятия. Судебный акт - это правовая форма выражения правосудия, он является актом применения нормы права к физическим и юридическим лицам. Поэтому судебный акт носит индивидуальный характер, который применяется в связи с рассмотрением и разрешением судом дела о правонарушении или спора о праве. Большинство же актов управления издается в связи с совершением субъектами управления правомерных действий в целях осуществления руководства сферами и отраслями управления.

Судебные акты выносятся такими органами, как суды, которые независимы и подчиняются только закону. Следовательно, никто не может дать суду указание, как разрешить то или иное конкретное дело. В то же время как правовые акты управления должны применяться субъектами управления на основе и во исполнение не только законов, но и указаний (распоряжений, предписаний) вышестоящих субъектов управления, которые в пределах своей компетенции обладают правом давать предписания обязательные для исполнения подчиненными им органами и должностными лицами.

Подводя итоги, необходимо выделить то, что по таким характерным чертам как признаки и отличия можно определить административно-правовой акт таким, какой он есть по своей правовой природе.

2. Виды административно-правовых актов

Для лучшего познания юридических особенностей правовых актов управления существует их классификация по ряду критериев.

Правовые акты управления подразделяются: по юридическим свойствам; по действию в пространстве; по сроку действия; по характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты; по органам, издающим правовые акты управления; по форме выражения актов.

По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные, акты смешанного характера и общие.

Нормативный акт - это акт, изданный в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом и содержащий правовые нормы (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение уже существующих правоотношений.

Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного, персонифицированного адресата. Например, нормы, содержащиеся в Правилах разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг») (в ред. Постановлений Правительства от 23 января 2014 года N 53) // СЗ РФ.-2011.- N 22.- Ст. 3169; 2014.- N 5.- Ст. 506.. Нормативными актами управления определяется правовой статус органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту или Правительству Российской Федерации (например, положения о министерствах, федеральных службах и других федеральных органах исполнительной власти). Аналогичные акты издаются и действуют на территории субъектов федерации. Правовые акты управления органов исполнительной власти субъектов федерации обладают меньшей юридической силой по сравнению с актами законодательных (представительных) органов субъектов федерации.

Нормативные управленческие акты регулируют общественные отношения, складывающиеся во всех сферах и отраслях государственного управления, тем самым являясь одним из наиболее ёмких источников административного права.

Индивидуальные акты - это наиболее распространенный вид актов государственного управления. Посредством индивидуальных актов оперативно решается большое число вопросов и дел, возникающих в процессе управления, по мнению Н.М. Конина и Е.И. Маторина Конин, Н. М., Маторина Е.И. Административное право : учебник для бакалавров. - М.: Издательство Юрайт, 2014. - 574 с. - Серия: Бакалавр. Базовый курс..

Признаки индивидуальных административных актов:

- не содержит норм права;

- управленческое решение - индивидуальный акт завершает процедуру, разрешает индивидуальное дело по существу или констатирует невозможность разрешения дела по существу;

- юридически-властное решение и, как правило, одностороннее;

- является письменным документом (в большинстве случаев), графическим изображением или сигналом;

- адресован индивидуально-определенному кругу лиц;

- рассчитан, как правило, на однократное применение;

- порождает конкретные права и обязанности субъектов.

Индивидуальные административно-правовые акты не только выражают во вне правовую волю принявших их субъектов, но и выступают в правовом регулировании в качестве юридических фактов, т.е. правомерных действий, с которыми право (закон) связывает возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений.

Индивидуальные акты управления разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления на основе законов и иных нормативно-правовых актов, т.е. являются правоприменительными актами в отношении конкретных случаев. Примером таких актов могут служить постановления Правительства Российской Федерации о назначении конкретных лиц на должности заместителей министра, приказ руководителя органа исполнительной власти о поощрении сотрудника органа и др.

Хотелось бы отметить, что Ю.Н. Старилов пишет: «Группа индивидуальных административно-правовых актов более многочисленна по сравнению с группой нормативных актов. Это объясняется тем, что в практике административного управления и административно-правового регулирования возникает значительно больше оперативных текущих дел, требующих применения нормативных правовых велений, чем нуждающихся в нормативном правовом регулировании» Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. -- М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА--ИНФРА * М), 2012. -- 600 с..

Правовые акты управления смешанного характера содержат в себе как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам. Такие акты управления принимаются для решения целого комплекса взаимосвязанных вопросов управления общего и индивидуального, частного значения. В указанных актах наряду с общими правилами (нормами права) содержатся предписания, адресованные конкретным органам исполнительной власти и должностным лицам.

Общие акты либо содержат общие кратковременные предписания (например, о переносе выходного дня) либо содержат общие требования (усилить внимание к определенным категориям дел, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям), либо разъясняют что-то.

По действию в пространстве правовые акты управления подразделяются на акты, действующие в масштабе территории всей Российской Федерации, и акты, действующие в масштабе субъекта Российской Федерации, а также в пределах административно-территориальные единицы (района, города, поселка, сельского населенного пункта).

По сроку действия правовые акты управления делятся на акты бессрочные (с неопределенным сроком действия) и временные. Если в акте управления не определен срок действия, то он действует до тех пор пока не будет отменен другим актом, т.е. бессрочно. Если же в акте управления указан срок действия, по истечении которого акт утрачивает сил то он является временным. В наименовании таких актов указывается, что они временные.

По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления. Акты общего управления издаются органами общей компетенции, а именно Правительством Российской Федерации, правительствами республик в составе России, администрацией края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и другими органами общей компетенции, администрацией муниципального образования. Эти акты обладают большей юридической силой, чем акты межотраслевого и отраслевого управления.

Акты межотраслевого управления принимаются исполнительными органами, имеющий межотраслевой характер. Эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, службами, агентствами, органами, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами. Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела именно в определенной отрасли управления. Такие акты издаются министрами, председателями государственных комитетов, руководителями служб, управлений, отделов, департаментов и др.

Следующим критерием является - по различию органов, издающим правовые акты управления. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (далее - Правила) закрепляет соответствие вида документа, тому федеральному органу исполнительной власти, который его издаёт: «Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее именуются - нормативные правовые акты) издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений» Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. Постановлений Правительства от 30 января 2015 года N 83) // СЗ РФ.- 1997.- N 33.- Ст. 3895; 2015.- N 6.- Ст. 965..

Органы и должностные лица исполнительной власти субъектов, состоящих в составе Российской Федерации: президенты, губернаторы, главы администраций, законодательные собрания, правительства, министерства, органы специальной и отраслевой компетенции (отделы, управления, департаменты), администрации и др. Они издают, соответственно, акты, сходные с правовыми актами управления вышеуказанных органов исполнительной власти России. Однако акты управления органов исполнительной государственной власти субъектов должны приниматься на основании и во исполнение первых, а также они действуют только в пределах территории соответствующего субъекта РФ.

Руководители государственных предприятий, учреждений и организаций издают приказы и иные акты.

Правовые акты управления издаются также государственными органами, которые не являются органами исполнительной власти. Скажем, приказы, инструкции и другие акты принимаются руководителями представительных органов, председателями судов, прокурорами. Эти акты издаются для разрешения внутриорганизационных вопросов. Кроме того, судьи выносят постановления по делам об административных правонарушениях, тем самым являясь ярким примером индивидуальных административно-правовых актов.

Отличие постановлений и решений, принимаемых коллегиальными органами исполнительной власти, например, федеральным министерством, от распоряжений, принимаемых этими же органами, заключается в степени важности и сложности вопросов, по которым они издаются, а также в порядке издания. Постановления принимаются в коллегиальном порядке по наиболее важным вопросам. Распоряжения принимаются по менее сложным вопросам текущего управления без коллегиального обсуждения.

Приказы, распоряжения издают, как правило, руководители единоначальных органов исполнительной власти (министры, руководители отделов и т.п.). Приказ - это обязательное для исполнения подзаконное предписание руководителя органа управления, обращенное к подчиненным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и работникам. Он может носить как нормативный, так и индивидуальный характер.

Инструкция, так же как и приказ, принимается, как правило, т.е. руководителем органа исполнительной власти. Особенность инструкции заключается в то, что она устанавливает порядок исполнения закона или акта вышестоящего органа исполнительной власти. Поэтому в отличие от приказа инструкция является нормативным актом (приказ может и не быть нормативным). Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы или другие нормативные акты вышестоящих органов, определяют порядок выполнения определенных работ или совершения отдельных действий. В тех случаях, когда инструкция или иной нормативный акт уполномоченного на то органа специальной или отраслевой компетенции носит общеобязательный характер, т.е. распространяет свое действие на органы, предприятия, учреждения, на должностных лиц, организаций и граждан, они до их опубликования подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

По форме выражения правовые акты управления подразделяются на словесные и конклюдентные. Словесные в свою очередь делятся на письменные и устные.

Письменный акт управления является надлежащим образом оформленный письменный документ. Во многих случаях акт управления имеет силу лишь тогда, когда он соответствующим образом письменно оформлен и соответствует всем требованиям.

Наряду с письменными актами также существуют и устные (указания, команды, обращения и т.п.). Чаще всего они принимаются в процессе оперативного решения вопросов управления. Так же, как и письменные, они влекут за собой юридические последствия. Их исполнение гарантируется легализованной силой государственного принуждения. Отказ от исполнения, неисполнения или ненадлежащее исполнения устного акта управления влчёт юридическую ответственность.

В своём конспекте лекций Т.А. Гумеров Гумеров Т.А. Административное право: краткий курс лекций. - Казань: Магариф - Вакыт, 2014. - 80 с. выделяет форму жестов. Воля субъекта управления также может выражаться посредством определенных жестов, сигналов, знаков и других конклюдентных действий. Таковы, например, жесты сотрудника ДПС (дорожно-патрульная служба), регулирующего движение транспорта и пешеходов; сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, водного и воздушного транспорта в целях регулирования и обеспечения безопасности движения. Конклюдентные акты также влекут за собой определенные юридические последствия: возникновение, изменение или прекращение административных и иных правоотношений.

В зависимости от способа принятия акта выделяют:

а) коллегиальные акты, которые принимаются коллегиальным органом на специальном заседании в итоге проведенного голосования, например постановления Правительства РФ. Как правило, коллегиальные акты управления издаются в форме постановлений, направленных на решение главных, важных и общих вопросов администрирования;

б) единоличные акты, которые встречаются на практике намного чаще коллегиальных, т.к. законодательство предусматривает возможность издания должностными лицами правовых актов управления. Следует подчеркнуть, что часто единоличный акт является результатом коллективного обсуждения, анализа и согласования.

В зависимости от степени соответствия законам (соблюдение принципа законности) и административные акты можно разделить на:

а) правомерные, или законные, т.е. правильные, непротиворечащие закону. Но несмотря на очевидную правомерность и законность того или иного административного акта, соответствующие субъекты всегда имеют возможность его обжалования в административном или оспаривания в судебном порядке;

б) оспоримые акты управления - акты спорного характера, или неправомерные (незаконные). Как писал Б.В. Россинский, «в тех случаях, когда юридическая несостоятельность акта не является очевидной, когда точное установление недостатков акта, поражающих его правовую силу, требует известного исследования, административный акт почитается возникшим и действительным впредь до его отмены в порядке обжалования или по почину самой администрации. В таких случаях говорят об опровержимости или устранимости запятнанного юридическими недостатками акта» Бахрах Д.Н., Россинский Б.В. Административное право: Учебник. - М.: Эксмо, 2012. - 504 с..

в) ничтожные административные акты (противоправные, недействующие) - это акты, которые нарушают правовые нормы, ясно и устанавливающие правила поведения, общезначимые положения или требования, не имеют законных оснований и предпосылок для издания административного акта.

Таким образом, правовые акты управления имеют достаточно пространную классификацию, что значительно помогает в их исследовании. Перечень критериев достаточно широкий и нельзя сказать, что является исчерпывающим, т.к. разные авторы дают свою классификации, которые могут как быть схожими, так и различаться.

3. Действие админитративно-правовых актов

3.1 Государственная регистрация административно-правовых актов

В настоящее время государственная регистрация правовых актов управления проводится в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. Постановлений Правительства от 30 января 2015 года N 83) // СЗ РФ.- 1997.- N 33.- Ст. 3895; 2015.- N 6.- Ст. 965..

Государственная регистрация административно-правовых актов играет важную роль в обеспечении законности административных актов. Тем самым ограничивается ведомственный произвол, пресекается бесконтрольность в осуществлении органами исполнительной власти своих нормотворческих функций.

На государственную регистрацию административно-правовые акты направляют: а) федеральные органы исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные агентства, органы федерального надзора); б) иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Министерство юстиции РФ обладает полномочиями по осуществлению нормоконтроля в связи с государственной регистрацией нормативных правовых актов органов федеральной исполнительной власти. Однако оно не имеет права признавать противоречащие нормам Конституции РФ и иным федеральным законам нормативные акты управления недействующими или незаконными.

На основании Правил, утверждённых Правительством РФ, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:

- правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;

- антикоррупционную экспертизу этого акта;

- принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

- присвоение регистрационного номера;

- занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции РФ в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции РФ, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях -- до одного месяца.

В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении правовой экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации и если при проведении антикоррупционной экспертизы в этом акте будут выявлены коррупциогенные факторы.

В свою очередь антикоррупционная экспертиза, направленная на выявление коррупциогенных факторов, правового акта управления осуществляется на основании Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в ред. ФЗ от 21 октября 2013 года N 279-ФЗ) // СЗ РФ. - 2009. - N 29. - Ст. 3609; 2013.- N 43.- Ст. 5449. и Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») (в ред. Постановлений Правительства от 18 июля 2015 года N 732) // СЗ РФ.- 2010.- N 10.- Ст. 1084; 2015.- N 30.- Ст. 4604..

Согласно ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится: прокуратурой Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, органами, организациями, их должностными лицами.

Нормативный правовой акт может быть возвращен Министерством юстиции РФ федеральному органу исполнительной власти без регистрации по просьбе второго. В этом случае он направляет в Министерство юстиции РФ соответствующее письмо, подписанное его руководителем или заместителем руководителя.

Согласно Указу Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов Президента от 14 октября 2014 года N 668) // СЗ РФ.- 1996.- N 22.- Ст. 2663; 2014.- N 42.- Ст. 5723. акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). В свою очередь нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в тот же срок подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" или Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу.

Итак, в этом параграфе мы выделили основные стадии государственной регистрации правовых актов управления, и также отметила то, какие правовые основы они имеют.

1.2 Требования к административно-правовым актам как условие их юридической силы

Правовые акты управления выполняют свои функции, если они наделены юридической силой и способны выступать в качестве правовой формы реализации исполнительной власти. Важным условием действенности административно-правовых актов является их соответствие предъявляемым требованиям относительно юридического содержания, порядка принятия и издания.

В литературе по административному праву нет единого мнения по поводу перечня требований, которым должен соответствовать правовой акт управления. В. М. Манохин Адушкин Ю.С., Багишаев З.А., Манохин В.М. Российское административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2010. - 472 c. выделяет следующие основные требования к правовым актам управления: 1) требования по их разработке и принятию; 2) требования по их вступлению в действие; 3) требования к содержанию и форме актов управления. По мнению Д.Н. Бахраха Бахрах Д.Н., Россинский Б.В. Административное право: Учебник. - М.: Эксмо, 2012. -504 с. к таким требованиям относятся: 1) целесообразность административного акта, полезность его действия с точки зрения публичных интересов; 2) законность, а именно наличие компетенции у издающего его органа или должностного лица, соответствие акта законодательству РФ, принятие в установленный законом срок, соблюдение процессуальных правил издания административного акта; 3) организационно-технические требования (лаконичность, соблюдение грамматических норм и правил, структура документа и др.).

На примере приведённых точек зрения авторов, вытекает вывод о том, что нет единого перечня требований, предъявляемых к правовым актам управления. Представляется, что основными требованиями к действенности правовых актов управления являются:

а) законность правового акта управления, которая проявляется прежде всего в том, что он должен быть принят уполномоченным государственным органом или должностным лицом в пределах их компетенции. Наряду с этим, законность правовых актов управления можно рассматривать и в широком смысле, согласно которому она должна обеспечиваться на всех этапах разработки, принятия и вступления правового акта в силу;

б) правовой акт управления должен отвечать закону, быть принятым на основании закона или иного правового акта высшей юридической силы во исполнение закона. Он не может им противоречить, поскольку, в таком случае, правовой акт будет признан недействительным;

в) правовой акт управления должен быть принят с соблюдением установленной процедуры его разработки, принятия, издания и государственной регистрации (в тех случаях, если это предусмотрено действующим законодательством). Установленная процедура принятия правовых актов управления призвана обеспечить их целесообразность, своевременность, полезность, обоснованность, научность в процессе регулирования публичных интересов;

г) правовой акт управления должен быть юридически обоснован, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа или должностного лица. В силу этого в нем должны быть четко выражены цели его издания, а также основания и юридические последствия;

д) правовой акт управления не должен ограничивать или нарушать гарантированные действующим законодательством права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных организаций, предприятий, учреждений;

е) правовой акт не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;

ё) должна соблюдаться установленная форма правового акта управления со всеми реквизитами (разумная структура акта и его грамотная разбивка на конкретные части, разделы, главы, параграфы, пункты и т. д.; хороший стиль изложения, ясность, четкость и лаконичность текста; отсутствие слов и терминов, допускающих двусмысленность толкования или понимания акта; правильное грамотное оформление; отсутствие других ошибок; наличие подписей, регистрационного номера, даты принятия; публикация на специальных бланках, которые имеют все предусмотренные атрибуты; четкие печати; установленные сроки исполнения и ответственные за исполнение; механизм контроля);

ж) правовые акты управления (если это необходимо) должны пройти государственную регистрацию. В соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов Президента от 14 октября 2014 года N 668) // СЗ РФ.- 1996.- N 22.- Ст. 2663; 2014.- N 42.- Ст. 5723. нормативно-правовые акты, которые издаются министерствами, другими органами исполнительной власти, органами хозяйственного управления и контроля, касающиеся прав, свобод и законных интересов граждан или носят межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в органах юстиции.

Правовые акты управления, независимо от их юридического содержания не могут характеризоваться в качестве законодательных актов. Мы сделали акцент на данной особенности из-за того, что в официальном Собрании законодательства Российской Федерации (несмотря на наименовании этого источника), публикуются также и акты федеральных органов исполнительной власти.

В связи с изложенным важное значение приобретают следующее конституционное правило. В ч.4 и 6 ст.76 Конституции РФ: «4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. <…>

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации» Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года №6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 года №7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 года №2-ФКЗ, от 21 июля 2014 года №11-ФКЗ) // СЗ РФ. -2009.- №1.- Ст. 1; 2014.- № 30 (ч. 1).- Ст. 4202.. В иных случаях при наличии противоречий действуют федеральный закон или нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Эти положения Конституции РФ противоречат одному из требований, а именно тому, который утверждает, что правовой акт управления должен быть принятым на основании закона и не противоречить ему.

Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов дает основания для признания их недействительными. Однако до наступления такого рода юридического последствия, влекущего за собой утрату актом юридической силы, возможны некоторые варианты более «мягкого» влияния на его судьбу. В роли таких вариантов могут выступать: внесение соответствующих изменений и дополнений в текст ранее изданного правового акта, что встречается довольно часто в управленческой практике; новая редакция акта; прекращение действия акта (утрата им силы) в виду принятия нового акта по данному вопросу; истечение срока действия акта. Об отмене административно-правового акта мы поговорим в следующем параграфе.

1.3 Отмена и оспаривание правового акта управления

Действующее законодательство Российской Федерации, а также соответствующие административно-правовые нормы предусматривают, что утрата правовыми актами управления юридической силы, в результате признания его недействительны, возможна лишь в одном случае - когда данный акт отменяется в установленном порядке. Однако при этом надо учитывать тот факт, что отмена административного акта возможна по инициативе исполнительного органа или должностного лица, издавшего его.

Отмена правового акта управления означает, что он перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых он был издан, что означает его юридическую ничтожность. Также хотелось бы отметить, что в научной литературе выделяют группу ничтожных актов. Они подлежат безусловной отмене, ибо в них ничтожно само юридически-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти.

Чаще всего в качестве примера ничтожных актов приводят те из них, которые издаются с явным нарушением компетенции данного исполнительного органа (должностного лица). Но, как правило, некомпетентность, проявленная при этом, обнаруживается в дальнейшем, например, по протесту прокурора.

Поэтому отмена правовых актов является, как правило, результатом оспариваний их юридического содержания. На этой основе и выделяются оспоримые акты. Их оспаривание означает процедуру поиска доказательств, свидетельствующих о том, что юридическое содержание актов дефектно. Признание оспоримых правовых актов управления недействительными, что влечет за собой их отмену, вовсе не является обязательным результатом их оспаривания.

Выделяют следующие наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов управления:

1) опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты исполнительных органов (должностных лиц) органами прокуратуры. Так, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть опротестованы прокурором (п.2 ст. 30.12 КоАП РФ) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (в ред. 28 ноября 2015 года N 345-ФЗ) // СЗ РФ.- 2002.- № 1 (ч. 1).- Ст. 1; 2015.- № 48 (ч. 1).- Ст. 6711.. По результатам рассмотрения протеста он может быть удовлетворен, что приводит к отмене постановления о наложении административного взыскания, либо оставлен без удовлетворения;

...