Адміністративно-правове забезпечення участі громадськості у протидії корупції

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ АВІАЦІЙНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

УДК 342.951:351.82

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

Адміністративно-правове забезпечення участі громадськості у протидії корупції

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

кандидата юридичних наук

Глушко Євгеній Валентинович

Київ - 2016

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Університеті сучасних знань.

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор Мосьондз Сергій Олександрович, Університет сучасних знань, проректор з навчальної та наукової роботи

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Короєд Сергій Олександрович, Полтавський інститут економіки і права Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна», завідувач кафедри правознавства;

кандидат юридичних наук Горбунова Оксана Юріївна, Національна академія внутрішніх справ, старший викладач кафедри організації охорони громадського порядку.

Захист відбудеться «23» лютого 2016 року о «10⁰⁰» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.062.16 Національного авіаційного університету за адресою: 03058, м. Київ, просп. Космонавта Комарова, 1.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національного авіаційного університету за адресою: 03058, м. Київ, просп. Космонавта Комарова, 1.

Автореферат розісланий «___» січня 2016 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради І. М. Сопілко

Анотація

громадськість протидія корупція правоохоронний

Глушко Є. В. Адміністративно-правове забезпечення участі громадськості у протидії корупції. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук із спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний авіаційний університет. - Київ, 2015.

Дисертацію присвячено дослідженню питання адміністративно-правового забезпечення участі громадськості у протидії корупції.

Визначено поняття та зміст категорії «громадськість» в українському праві та юридичній доктрині. З'ясовано місце громадськості у системі суб'єктів протидії корупції в Україні. Детально вивчено зарубіжний досвід участі громадськості у протидії корупції.

Розглянуто стан нормативного забезпечення участі громадськості у протидії корупції в Україні. Охарактеризовано форми та процедури діяльності громадськості у сфері протидії корупції. Визначено напрямки взаємодії громадськості з правоохоронними органами України у сфері протидії корупції. Проаналізовано основні напрямки підвищення ефективності адміністративно-правового механізму участі громадськості у протидії корупції в Україні та надано відповідні пропозиції.

Ключові слова: адміністративне право, адміністративно-правовий механізм, антикорупційні заходи, громадськість, корупція, нормативно-правове регулювання, правоохоронні органи.

Аннотация

Глушко Е. В. Административно-правовое обеспечение участия общественности в противодействии коррупции. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право, информационное право. - Национальный авиационный университет. - Киев, 2015.

Диссертация посвящена исследованию вопроса административно-правового обеспечения участия общественности в противодействии коррупции.

В работе дано понятие и определено содержание категории «общественность» в украинском праве и юридической доктрине. Доказано, что в значительной мере общественность в сфере противодействия коррупции можно определить социальным образованием противоположным государству, которое побуждает последнее к созданию условий, необходимых для всестороннего развития и существования членов такого общества в отношениях по поводу предотвращения и противодействия коррупции на основании и в способ, предусмотренные действующим законодательством Украины.

Определено место и изучена нормативно-правовая основа реализации общественностью своих полномочий в системе субъектов, осуществляющих противодействие коррупции в Украине. Проанализирована система субъектов, осуществляющих противодействие коррупции в Украине по направлениям, в рамках которых они осуществляют свою деятельность.

Детально изучен зарубежный опыт участия общественности в процес се противодействия коррупции. Подчеркивается, что в аспекте имплементации в Украине зарубежного опыта участия общественности в противодействии коррупции существенную роль играет использование модернизированных инструментов демократии, смежных к сфере административного права инструментов информационных запросов, обращение к морально-психологическим, образовательным и другим формам вовлечения общественности в реализацию политики противодействия коррупции.

Рассмотрено состояние нормативного обеспечения участия общественности в противостоянии коррупции в Украине. Сделан вывод о том, что сложная и разносторонняя правовая сущность источников права в сфере борьбы с коррупцией обуславливает необходимость формирования полного и завершенного перечня нормативных основ участия общественности в противодействии коррупции путем их систематизации.

Охарактеризованы формы и процедуры деятельности общественности в сфере противодействия коррупции. Сделан вывод, что для надлежащей реализации процедур и форм вовлечения общественности в механизм административно-правового обеспечения противодействия коррупции необходимо применять следующие основные инструменты: доступ к публичной информации; обращения граждан; внесение предложений субъектам права законодательной инициативы; участие в мероприятиях по вопросам предотвращения и противодействия коррупции; проведение общественной антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов; проведение исследований, в том числе научных, социологических и т. п., по вопросам предупреждения и противодействия коррупции; информирования населения; общественный контроль.

Определены пути взаимодействия общественности с правоохранительными органами Украины в сфере противодействия коррупции и подчеркнуто, что они должны опиратся на институционально-функциональные и процедурно-процессуальные аспекты введения в оборот механизма, направленного на решение проблем, связанных с преодолением коррупции, отчужденности между государственным и общественным секторами, а также на удовлетворение публичного интереса по поддержанию правопорядка и обеспечению баланса с интересами отдельных личностей и различных социальных групп.

Проанализированы основные направления повышения эффективности административно-правового механизма участия общественности в противостоянии коррупции в Украине и высказаны соответствующие предложения. Предусмотрено, что повышение эффективности административно-правового механизма участия общественности в противодействии коррупции в Украине должно опираться на совершенствование законодательства в сфере борьбы с этим явлением, которое, во-первых, должно заключаться в формировании необходимого правового основания, во-вторых, в совершенствовании уже действующих актов по предупреждению коррупционных деяний.

Ключевые слова: административное право, административно-правовой механизм, антикоррупционные меры, общественность, коррупция, нормативно-правовое регулирование, правоохранительные органы.

Abstract

Glushko E.V. Legal administrative support of public participation in a fight against corruption. - Manuscript.

A dissertation submitted for the degree of Candidate of Legal Sciences specialty 12.00.07 -administrative law and process, financial law, information law. - National aviation university. - Kyiv, 2015.

The thesis studies the issue of administrative and legal support of public participation in fighting corruption.

The notionof Ukrainian law and legal doctrine of the public categories was considered. The placement of public subjects in the system of fighting corruption in Ukraine was decided. An international experience of public participation in fighting corruption was studied.

The condition of regulation the public participation in fighting corruption in Ukraine was considered. As well as the characteristic forms and procedures of the public fight against corruption were emphasized. Directions of public cooperation with law enforcement agencies in fighting corruption were marked. The major directions that improve the efficiency of the administrative and legal mechanism for public participation in fighting corruption in Ukraine and the following solutions were given.

Keywords: administrative law, administrative and legal mechanism, anti-corruption measures, public corruption, legal regulation, law enforcement bodies.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Корупція є однією з найактуальніших соціальних проблем сучасності, вирішення якої є надзвичайно важливою справою. Можна стверджувати, що корупція як антисуспільне явище впливає на темпи розвитку економіки держави, владу та суспільство в цілому. Багато століть вона «супроводжує» економічний і культурний розвиток усіх країн світу. Масштаби і наслідки процесів корумпованості в усіх державах світу вимагають від відповідних державних і міжнародних установ та організацій постійного поглибленого аналізу її причин з метою нейтралізації та розробки заходів щодо подолання.

Існування громадянського суспільства є невід'ємною складовою всіх демократичних правових держав світу. Воно є однаково важливим та необхідним як громадянам, так і державі, оскільки сприяє процесам політичної демократизації, набуття державою ознак правової, відстоюючи матеріальну і духовну незалежність людини від держави, домагаючись правової гарантії такої незалежності, захисту приватних і суспільних інтересів людей. Особливого значення громадянське суспільство як таке та його інституції зокрема набувають у сфері протидії корупції, розміри якої набули в Україні величезних обсягів.

На наш погляд, саме громадськість, представлена як громадськими об'єднаннями, так і окремими громадянами може стати дієвим засобом подолання корупції та, сподіваємося, повного її знищення. Скажемо навіть більше. Без громадськості процес подолання корупції приречений на невдачу. Підтвердженням цього висновку може бути той факт, що в Україні вже протягом доволі значного періоду часу діє спеціальне антикорупційне законодавство, функціонують спеціальні підрозділи у складі МВС України та Служби безпеки України. Проте, не дивлячись на це, рівень корумпованості влади як державного, так і місцевого рівнів залишається надзвичайно високим.

Сучасні досягнення України в протидії корупційним діянням є недостатніми для забезпечення сталого розвитку вітчизняної економіки, гарантованої національної безпеки, виходу в найближчій перспективі на європейські стандарти життя українських громадян за рахунок економічного зростання. Отже, ситуація вимагає зміни стратегії та тактики протидії корупції в Україні. Такі трансформації мають відбуватися у напрямку широкого залучення громадськості до виявлення випадків корупції, громадського супроводу проваджень по відповідним кримінальним та адміністративним справам.

Проте, є очевидним і той факт, що анонсована діяльність не може відбуватися у позаправовому полі, оскільки це може призвести до зловживань та порушень прав громадян України. З огляду на це, перед українською юридичною наукою постало важливе завдання, пов'язане з розробкою досконалих правових механізмів залучення громадськості до процесу протидії корупції. Вирішення зазначеного завдання, власне, і складатиме основну мету дисертаційного дослідження.

Аналіз відповідної наукової літератури свідчить про те, що в останні роки науковці приділяли чималу увагу дослідженням окремих аспектів протидії корупції, а також інституту громадськості в адміністративному праві. Так, серед науково-теоретичних розробок протидії корупції необхідно виділити праці таких відомих науковців, як: М. Бездольного, Р. Кулаковського, В. Колпакова, О. Кузьменко, М. Мельника, Е. Молдована, С. Мосьондза, І. Печенкіна, О. Хмари та інших. Питанню розуміння поняття громадськості приділено увагу у працях М. Гирика, О. Марченко, Г. Мороз, В. Московець, І. Сквірського, М. Станішевського та інших вчених. Однак, у цих працях розкриваються лише окремі аспекти розуміння цієї категорії, яка аналізується переважно у сферах природоохоронної діяльності, громадського контролю або з точки зору паблікрілейшнз (PR).

Разом з тим, незважаючи на велику кількість наукових досліджень у цій сфері, в науці адміністративного права проблема адміністративно-правового забезпечення участі громадськості у протидії корупції комплексно ще не досліджувалась. Існуючі на сьогодні наукові доробки стосуються питань більш загального характеру, як то, наприклад, проблематики громадського контролю чи участі громадян в управлінні державними справами. Отже, з огляду на викладене, надзвичайно актуальним та своєчасним наразі видається дослідження особливостей адміністративно-правового забезпечення участі громадськості у протидії корупції в Україні.

Зв'язок роботи із науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до Пріоритетних тематичних напрямів наукових досліджень і науково-технічних розробок на період до 2015 року, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 07 вересня 2011 року № 942, Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 pоки, затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 року № 14-10.

Тема дисертаційного дослідження сформульована відповідно до вимог Закону України «Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки», положень Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні, затвердженої Указом Президента України від 24 березня 2012 року № 212/2012, а також Планів науково-дослідної роботи Університету сучасних знань.

Мета та завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та практики його реалізації, існуючого вітчизняного та зарубіжного досвіду правового забезпечення участі громадськості у протидії корупції розкрити концепцію «громадськість як суб'єкт протидії корупції» і специфіку адміністративно-правового механізму участі громадськості у протидії корупції, а також на цій основі розробити пропозиції та рекомендації щодо його вдосконалення.

Для досягнення зазначеної мети в дисертації поставлено та вирішено такі основні завдання:

- дати загальну характеристику категорії «громадськість»;

- з'ясувати систему суб'єктів протидії корупції та місце громадськості у ній;

- вивчити зарубіжний досвід у сфері залучення громадськості до протидії корупції;

- проаналізувати нормативне забезпечення участі громадськості у протидії корупції в Україні;

- вивчити форми та процедури діяльності громадськості у сфері протидії корупції;

- з'ясувати особливості взаємодії громадськості з правоохоронними органами України у сфері протидії корупції;

- висловити пропозиції, спрямовані на підвищення ефективності адміністративно-правового механізму участі громадськості у протидії корупції в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у сфері участі громадськості у протидії корупції.

Предмет дослідження - адміністративно-правове забезпечення участі громадськості у протидії корупції.

Методи дослідження обрані з урахуванням мети та завдань дослідження, його об'єкта і предмета. У ході дослідження використовувались загальнонаукові, спеціальні та інші методи, методологічні принципи та підходи юридичної науки. Вони застосовувалися для вирішення поставлених задач та забезпечують достовірність отриманих результатів, висновків та рекомендацій наукового пізнання.

В основу дисертації покладено діалектичний метод, як загальний науковий метод пізнання соціально-правових явищ в їх протиріччях, розвитку та змінах, що дало можливість дослідити проблеми протидії корупції в єдності їх політико-правового та соціально-економічного змісту. Крізь призму діяльнісного підходу участь громадськості у протидії корупції розглядається як специфічна форма людської активності, спрямована на задоволення певних потреб (підрозділи 1.1, 1.2). На основі системного підходу досліджено громадськість, як цілісну множину елементів у сукупності відношень і зв'язків між ними та навколишнім середовищем (підрозділ 1.1). Метод аналізу використаний в ході розгляду складових адміністративно-правового механізму участі громадськості у протидії корупції, змісту нормативно-правових актів, якими регулюються відносини в кореспондуючій сфері (підрозділ 2.1). Метод абстрагування дозволив відійти від несуттєвих властивостей, зв'язків і відношень такого багатогранного явища, як корупція, й зосередитись на найважливіших, з точки зору цілей дослідження, його рисах і закономірностях (підрозділ 1.2). Метод синтезу найвиразніше проявився при формулюванні низки загальнотеоретичних положень, визначенні інструментів участі громадськості у протидії корупції, розробці пропозицій щодо внесення змін до чинного законодавства (підрозділи 2.3, 2.4). Функціональний метод сприяв визначенню компетенції, функцій і повноважень органів публічної адміністрації у сфері протидії корупції (підрозділи 1.2, 2.3). За допомогою метода дедукції на основі знань про загальний стан і тенденції розвитку інститутів суспільства, держави та права були окреслені перспективні напрями удосконалення адміністративно-правового механізму участі громадськості у протидії корупції (підрозділи 2.2, 2.3, 2.4). Індуктивний метод дав змогу узагальнити та висвітлити системні недоліки залучення участі громадськості у протидії корупції в Україні шляхом розкриття конкретних практичних проблем (підрозділи 1.3, 2.4).

Широко використовувались і спеціальні методи наукових досліджень: формально-логічний - при побудові авторських дефініцій і класифікацій; логіко-семантичний - при розробці пропозицій щодо вдосконалення змісту положень законодавства у сфері протидії корупції; історико-правовий - при дослідженні генезису громадськості; порівняльно-правовий - при компаративному аналізі актів вітчизняного законодавства про участь громадськості у протидії корупції; логіко-юридичний - при виробленні практичних рекомендацій у сфері нормотворення та правозастосування; статистичний - при вивченні негативних наслідків деліктологічної ситуації у сфері протидії корупції.

Нормативну основу дослідження складають Конституція України, законодавчі і підзаконні нормативно-правові акти, які визначають засади залучення громадськості до протидії корупції, а також відповідне міжнародне законодавство. Емпіричну основу дослідження складають узагальнення судової практики, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень адміністративно-правового забезпечення участі громадськості у протидії корупції. У результаті проведеного наукового дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них зводяться до таких положень:

уперше:

- сформульовано авторське визначення категорії «громадськість», що принципово відрізняється від відповідних наукових концептуалізацій системним підходом, у зв`язку з чим обґрунтовано необхідність внесення змін та доповнень до Законів України «Про громадські об'єднання» та «Про запобігання корупції»;

- окреслено інструментально-результативні риси та телеологічно-структуруючий аспект механізму адміністративно-правового регулювання участі громадськості у протидії корупції;

- запропоновано визначення адміністративно-правового регулювання участі громадськості в протидії корупції, під яким потрібно розуміти цілеспрямований державно-владний вплив на суспільні відносини в публічному праві для забезпечення за допомогою адміністративно-правових норм і відповідних заходів прав, свобод і законних інтересів громадськості, нормального функціонування суспільства та держави, а також впорядкування, розвитку, охорони та захисту таких суспільних відносин у сфері протидії корупції;

- передбачено запровадження таких нових інструментів діяльності громадськості у протидії корупції, як спеціалізований громадський орган та місцеві уповноважені з прав людини;

удосконалено:

- положення про структуру громадської участі в протидії корупції, у контексті якої важливу роль відіграють організовані та неорганізовані форми громадськості;

- ієрархічну систему джерел права у сфері залучення громадськості в процеси протидії корупції, яку становлять Конституція України, рішення і висновки Конституційного Суду України, ратифіковані міжнародні договори, рішення Єропейського суду з прав людини, закони України, правові позиції Верховного Суду України, підзаконні акти з питань участі громадськості у протидії корупції;

- основні форми та процедури (інструменти) діяльності громадськості з протидії корупції, основне місце серед яких посідають: доступ до публічної інформації; звернення громадян; внесення пропозицій суб'єктам права законодавчої ініціативи; участь у заходах із питань запобігання та протидії корупції; проведення громадської антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів; проведення досліджень, у тому числі наукових, соціологічних тощо, із питань запобігання та протидії корупції; інформування населення; громадський контроль;

- концепцію взаємодії громадськості з правоохоронними органами України у сфері протидії корупції, яку можна розглядати через призму інституту делегування повноважень та інституту адміністративного договору;

дістали подальшого розвитку:

- положення щодо легального, інструментально-функціонального, соціально-психологічного, синергетичного аспектів категорії «громадськість»;

- характеристика зарубіжного досвіду участі громадськості в протидії корупції за критерієм його основних віх, таких як телеологічні характеристики, нормативно-правове забезпечення, правовий статус громадськості, форми та процедури діяльності громадськості у сфері протидії корупції, ефективність антикорупційних заходів;

- розкриття змісту категорій «процедури», «форми», «засоби» та «інструменти» як на загальнотеоретичному рівні, так і зважаючи на їхню адміністративно-правову специфіку у відносинах із протидії корупції.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки теоретико-правових питань адміністративно-правового забезпечення участі громадськості у протидії корупції;

- у правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, закладуть наукове підґрунтя для подальшого реформування національного законодавства у сфері протидії корупції (акт впровадження Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності від 30 грудня 2015 року);

- у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить забезпечити подальше реформування діяльності відповідних державних та громадських інституцій у сфері протидії корупції, що сприятиме формуванню одноманітності форм і процедури діяльності громадськості у сфері протидії корупції (акт впровадження Навчально-методичного центру перепідготовки та підвищення кваліфікації спеціалістів з питань фінансового моніторингу в сфері боротьби з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом і фінансуванням тероризму від 02 листопада 2015 року);

- у навчальному процесі - положення і висновки дисертації покращать рівень та глибину опанування студентами (курсантами) юридичних навчальних закладів правових норм, що регламентують діяльність громадськості у сфері протидії корупції; можуть бути використані при підготовці підручників і навчальних посібників з курсу «Адміністративне право» (акт впровадження Університету сучасних знань від 24 грудня 2014 року).

Апробація результатів дослідження. Основні положення та висновки дисертаційної роботи були оприлюднені на чотирьох Міжнародних науково-практичних конференціях: «Права і свободи людини у творчій спадщині Т. Г. Шевченко в контексті сучасності» (м. Київ, 2013 р.), «Административное право и процесс: история, современность, перспективы развития» (м. Москва - Запоріжжя, 2014 р.), «Сучасне філософське антропологічне знання в контексті викликів доби: дев'яті Шинкаруківські читання» (м. Хмельницький, 2014 р.), «Стан та перспективи самореалізації людини в Україні: десяті Шинкаруківські читання» (м. Київ, 2015 р.).

Публікації. Основні положення роботи знайшли відображення в шести наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях із юридичних дисциплін, у тому числі у двох наукових виданнях, проіндексованих в міжнародних наукометричних базах, а також у чотирьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, що містять сім підрозділів, висновків до кожного розділу і загальних висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації складає 248 сторінок. Список використаних джерел налічує 328 найменувань і займає 37 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими програмами, планами та темами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Загальнотеоретичний аналіз концепції «Громадськість як суб'єкт протидії корупції» складається з трьох підрозділів, у яких розкрито

поняття та зміст категорії «громадськість» в українському праві та юридичній доктрині, розглянуто громадськість у системі суб'єктів протидії корупції в Україні, вивчено зарубіжний досвід участі громадськості у протидії корупції.

Підрозділ 1.1 «Поняття та зміст категорії «громадськість» в українському праві та юридичній доктрині» розпочато з розкриття сутності та виділення ознак дефініції «громадськість» на підставі теоретичних конструктів і положень чинних нормативно-правових актів.

Зауважено, що з огляду на існування більш-менш адекватного рівня нормативно-правового забезпечення у сфері участі громадськості в усіх процесах державотворення в Україні, необхідно розробляти та вдосконалювати адміністративно-правові механізми її реального впливу як представника громадянського суспільства на вказані суспільні відносини на підставі ідеї цицеронівської тріади.

Розглянуто принципи діяльності громадськості у сфері державотворення під час реалізації своєї компетенції в межах громадянського суспільства та визначено, що на їх основі сьогодні формується нова модель транскордонного характеру громадськості.

Констатовано, що громадянське суспільство повинно забезпечувати реалізацію індивідуальних і колективних прав громадськості на підставі оновленої парадигми відносин відповідно до діючого соціального діалогу, інформативної кампанії, співпраці на самоврядному рівні, освітньої діяльності та ін. В цьому випадку простежується тісний взаємозв'язок «чистих» адміністративно-правових відносин з інформаційно-правовими (забезпечення активного та пасивного права на інформацію), що справляє істотний вплив на форми та процедури участі громадськості у цих процесах.

Визначено структуру громадськості як основи громадянського суспільства під час її взаємодії з державою та представниками бізнесу. Найактивнішим суб'єктом громадськості визначено громадські об'єднання.

Підрозділ 1.2 «Громадськість у системі суб'єктів протидії корупції в Україні» розпочато з аналізу поняття «корупція», виділено первинний (правовий) та вторинні (політичний, соціально-економічний) аспекти для розгляду корупції.

Наголошено, що на сучасному етапі розвитку українського суспільства саме активна участь громадськості в протидії корупції слугуватиме основою для взаємовідносин держави, її інститутів, посадових та службових осіб з особами в природньоправовому та позитивноправовому вимірах із метою задоволення публічного інтересу та особистих потреб легальними засобами.

Проаналізовано нормативно-правове підґрунтя реалізації участі громадськості в системі суб'єктів, які здійснюють протидію корупції.

Зроблено проміжний висновок стосовно визначення системи державних органів, задіяних у протидії корупції (за сферами компетенції антикорупційного спрямування): органи, що здійснюють формування та реалізацію державної антикорупційної політики; координаційні функції; правоохоронну діяльність (основна компетенція, допоміжні органи); запобіжно-забезпечувальну діяльність; контрольно-наглядову діяльність; правосуддя.

Зазначено, що громадськість, як складова суб'єктів народовладдя, може реально брати участь у протидії корупції за таких підстав: легальні передумови як «матеріальна» характеристика (конституційна чи законодавча регламентація компетенції); «процесуальні» характеристики (реальна можливість приймати обов'язкові для виконання рішення).

Розглянуто структуру громадськості, представлену організованими (групи фізичних осіб, громадські об'єднання, юридичні особи приватного права, тощо) та неорганізованими формами (окремі фізичні особи (громадяни).

Підрозділ 1.3 «Зарубіжний досвід участі громадськості у протидії корупції» присвячено вивченню європейської практики протидії корупції за участю громадськості. Проаналізовано телеологічні характеристики залучення громадськості в процеси протидії корупції на прикладі Великобританії, Федеративної Республіки Німеччина, Литви, Болгарії та зауважено, що створення передумов для включення громадськості в процес протидії корупції має вирішальне значення для підзвітності та прозорості, а також для надійності й ефективності відповідних процедур.

Досліджено специфіку зарубіжного нормативно-правового забезпечення статусу громадськості в країнах Європи, як суб'єкта протидії корупції, акцентовано увагу на позитивних та негативних елементах її діяльності, для можливої імплементації в українське законодавство. Окрему увагу приділено визначенню форм і процедур діяльності громадськості у сфері протидії корупції.

Зроблено висновок, що істотну роль в участі громадськості у протидії корупції відіграє використання модернізованих інструментів демократії, суміжних до сфери адміністративного права інструментів інформаційних запитів, звернення до морально-психологічних, освітніх та інших форм залучення громадськості в реалізацію політики протидії корупції.

Акцентовано увагу на важливості врахування новітньої європейської практики щодо визначення правового статусу представників громадянського суспільства, які інформують про корупційні правопорушення чи здійснюють інші форми активного прояву громадянської позиції у відповідній сфері.

Розділ 2 «Адміністративно-правовий механізм участі громадськості у протидії корупції» складається з чотирьох підрозділів, які присвячено вивченню нормативного забезпечення участі громадськості у протидії корупції в Україні, дослідженню форм та процедур діяльності громадськості у сфері протидії корупції і взаємодії громадськості з правоохоронними органами України у сфері протидії корупції, розгляду основних напрямків підвищення ефективності адміністративно-правового механізму участі громадськості у протидії корупції в Україні.

Підрозділ 2.1. «Нормативне забезпечення участі громадськості у протидії корупції в Україні» розпочато зі з'ясування сутності понять «правове забезпечення», «законодавче забезпечення», «правове регулювання».

Встановлено, що джерело змісту адміністративного права має найбільш вагоме значення для належного функціонування механізму адміністративно-правового забезпечення участі громадськості в антикорупційній діяльності. Така складна та різнобічна правова сутність джерел права у сфері протидії корупції зумовлює необхідність формування повного та завершеного переліку нормативних засад участі громадськості у протидії корупції, оскільки дублювання компетенції громадськості з іншими суб'єктами, задіяними в протидії корупції, не сприятиме належній реалізації принципу правової визначеності в межах правової держави.

Розглянуто поняття, систему та структуру механізму адміністративно-правового регулювання участі громадськості в протидії корупції, виділено загальноправові, галузеві та спеціальні принципи останнього.

Зазначено на необхідності формування повного та завершеного переліку нормативних засад участі громадськості у протидії корупції. Звернуто увагу на доцільність розташування нормативних актів, які регламентують порядок участі громадськості в протидії корупції, за юридичною силою та необхідність їх системного викладу.

Зазначено, що для антикорупційної сфери типовою рисою є існування розгалуженого правового масиву підзаконних нормативно-правових актів. Обґрунтовано думку про необхідність розробки базового нормативного акту з питань участі громадськості у протидії корупції. Певну увагу у підрозділі приділено питанню про судову правотворчість як джерело адміністративного права.

У підрозділі 2.2. «Форми та процедури діяльності громадськості у сфері протидії корупції» розглянуто сутність категорій «процедури», «форми», «засоби» та «інструменти». Пояснено доречність використання терміну «інструменти» в аспекті запобігання та протидії корупції з боку громадськості, зазначено про їх нормативну і ненормативну природу, звернуто увагу на їх розгалуженість.

Запропоновано виділяти управлінський, юрисдикційний або судочинний базиси процедури участі громадськості в протидії корупції, де відповідно до першого з них необхідно виділяти адміністративні процедури та юрисдикційний процес, згідно з другим домінує інституційно-функціональний підхід (діяльність публічної адміністрації та інших державних органів становить ядро процедури, а процесуальна складова виявляється через юрисдикційні провадження), а на підставі третього використовуються легальні підходи (підхід щодо тлумачення процесу за підходами, закладеними в Кодексі адміністративного судочинства України, одночасно з формулювання ідеї про необхідність прийняття нормативно-правового акту щодо процедур).

Визначено, що статична природа адміністративно-правових процедур залучення громадськості в антикорупційну діяльність не дає підстав для їх ототожнення з формами такої участі.

З'ясовано, що правові інструменти, у тому числі у сфері запобігання та протидії корупції, можуть бути як нормативними, так і ненормативними за своєю природою. Їхні прикладні характеристики дуже тісно пов'язані з телеологічними передумовами в контексті використання засобів-діянь представників громадянського суспільства з метою досягнення цілей, зумовлених публічним інтересом під час здійснення цього виду участі.

Зроблено висновок, що правові інструменти діяльності громадськості з протидії корупції є комплексом процедур, форм і методів участі представників громадянського суспільства, що має на меті ефективно регламентувати суспільні відносини антикорупційного спрямування для гарантування верховенства права, отримання суспільно корисного результату в аспекті імплементації соціальних цінностей, стабілізації соціально-економічної ситуації в країні.

За допомогою аналізу законодавства виділено та досліджено базові інструменти у галузі запобігання та протидії корупції: доступу до публічної інформації, звернення громадян, внесення пропозицій суб'єктам права законодавчої ініціативи, участі в заходах із питань запобігання та протидії корупції, проведення громадської антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, проведення досліджень, у тому числі наукових, соціологічних тощо, із питань запобігання та протидії корупції, інформування населення, громадського контролю.

Підрозділ 2.3. «Взаємодія громадськості з правоохоронними органами України у сфері протидії корупції» розпочато з аналізу та характеристики процедур взаємодії громадськості з правоохоронними органами України у сфері протидії корупції через призму інституту делегування повноважень (через уповноваження у нормативних актах) та інституту адміністративного договору (через прийняття адміністративного акту). Надано авторське визначення останнього: антикорупційний адміністративний договір - це добровільна дво- або багатостороння угода нормативного або індивідуального характеру в галузі протидії корупції, яка укладається у формі правового акта між сторонами, однією з яких є суб'єкт владних повноважень, що реалізує функції публічного управління.

Наведено приклади взаємодії громадськості та правоохоронних органів у європейських країнах. Наголошено на нетиповості для української антикорупційної сфери практики укладення адміністративних договорів, партнерських угод чи делегування повноважень громадському сектору з боку правоохоронних органів і необхідності пошуку шляхів для організації взаємодії між громадськістю та правоохоронними органами в діяльності з подолання корупції.

Констатовано вимоги щодо визначення рівня ефективності організації взаємодії громадськості з правоохоронними органами у сфері протидії корупції. Перший блок відповідних вимог охоплює загальну стратегічну спрямованість інструментів, регламентованість процедур, телелогічно-засадничі положення, організаційно-інститутційні аспекти, легальність і легітимність, компетенційні вимоги до діяльності правоохоронних органів і легалізованість представників громадянського суспільства. Другий блок стосується вимог дотримання специфіки правових режимів у цій сфері: механізми співпраці та сприяння з боку правоохоронних органів громадській діяльності, пов'язаній з протидією корупції; системність, систематизованість і планомірність процедур; партнерський компонент (двосторонній характер взаємодії); професійні якості уповноваженого персоналу; відкритість і прозорість як самої діяльності, так і звітності; постійний характер контрольно-наглядових заходів, включаючи аудит; особливості порядку притягнення до юридичної відповідальності в цій сфері.

Зроблено висновок, що взаємодія громадськості з правоохоронними органами у сфері протидії корупції спирається на інституційно-функціональні та процедурно-процесуальні аспекти введення в обіг механізму, спрямованого на розв'язання проблем, пов'язаних із подоланням корупції, відчуженості між державним і громадським секторами, а також на задоволення публічного інтересу з підтримання правопорядку та забезпечення балансу з інтересами окремих осіб і різних соціальних груп.

Підрозділ 2.4. «Основні напрямки підвищення ефективності адміністративно-правового механізму участі громадськості у протидії корупції в Україні» присвячено вивченню питання про підвищення ефективності адміністративно-правового механізму участі громадськості у протидії корупції в Україні та зазначено, що ця діяльність має спиратися на вдосконалення законодавства у сфері протидії корупції, покращення підзаконної правової бази особливо в аспекті імплементації законодавчих положень і на сучасному етапі в прийнятті державними органами відповідних нормативно-правових актів.

Зазначено, що дієвим методом протидії корупції є участь громадськості в заходах щодо запобігання та протидії цьому явищу. В такому ракурсі необхідно зважати на інструменти залучення об'єднань громадян та їх членів або уповноважених осіб, а також окремих громадян в діяльності щодо запобігання, виявлення та протидії корупційних правопорушень. Для України актуальним може бути як вдосконалення вже існуючих інструментів діяльності громадськості в протидії корупції (доступ до публічної інформації, тощо), так і запровадження нових (пакти чесності, діяльність антикорупційних координаційних рад, місцевих уповноважених з прав людини та ін.).

Розглянуто ідею запровадження спеціалізованого місцевого омбудсмана - місцевого уповноваженого з прав людини. Приділено увагу аспекту застосування механізму громадського моніторингу в діяльності громадськості з протидії корупції. Сформовано пропозиції щодо вдосконалення інструменту громадської антикорупційної експертизи. Певну увагу приділено питанню вдосконалення правового статусу викривачів в Україні.

Здійснено аналіз перспектив покращення інституту адміністративного договору в спільній діяльності з боку правоохоронних органів і громадськості. Наголошено, що підвищення ефективності адміністративно-правового механізму участі громадськості у протидії корупції в Україні має спиратися на вдосконалення законодавства у сфері протидії цьому явищу, яке, по-перше, повинно полягати у формуванні потрібного правового підґрунтя, по-друге, у вдосконаленні вже діючих актів щодо попередження корупційних діянь. Насамперед це стосується законодавчого рівня правового регулювання, хоча не виключено й покращення підзаконної правової бази особливо в аспекті імплементації законодавчих положень і на сучасному етапі в прийнятті державними органами відповідних нормативно-правових актів.

Висновки

В дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення науково-практичної проблематики адміністративно-правового забезпечення участі громадськості у протидії корупції. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на досягнення мети та завдань дослідження.

1. Надано загальну характеристику категорії «громадськість» та встановлено, що громадськість - це особа права, у тому числі громадське об'єднання, не наділена публічно-владними повноваженнями та комерційною спрямованістю, яка самостійно або спільно з іншими особами забезпечує формування соціального базису для демократії, заохочення політичної підзвітності, підтримку соціального діалогу, взаємної довіри та взаємодії. Саме таке визначення пропонується закріпити в ст. 1 Закону України «Про громадські об'єднання». Разом з тим відмічено, що законодавство у сфері боротьби з корупцією не закріплює однозначного правового статусу окремих осіб, які можуть приймати участь у заходах щодо запобігання і протидії корупції, що може призвести до низки проблем на практиці, пов'язаних із можливістю окремих осіб реалізувати свої права, визначені антикорупційним законодавством України, вважається необхідним також внести зміни до цього законодавства.

2. На підставі аналізу нормативно-правової бази у зазначеній сфері, визначено систему державних органів, задіяних у протидії корупції за критерієм напрямів, у межах яких вони реалізують свою компетенцію: органи, що здійснюють формування та реалізацію державної антикорупційної політики; координаційні функції; правоохоронну діяльність (основна компетенція, допоміжні органи); запобіжно-забезпечувальну діяльність; контрольно-наглядову діяльність; правосуддя.

Наголошено, що запобігання та протидія корупції не може здійснюватись у вільному режимі, з огляду на це, державою та суспільством розроблено механізми контролю за недопущенням корупції в публічному управлінні, що, як наслідок, дозволяє розглядати останнє в якості об'єкту контролю взагалі та громадського контролю зокрема. Спираючись на наведені положення, зауважено, що громадськість може та повинна бути включена до системи суб'єктів, задіяних у протидії корупції, через призму конституційних положень «народ є єдиним джерелом влади в Україні», «народ здійснює владу безпосередньо».

Також зазначено, що профільний нормативно-правовий акт не містить визначення такої системи, а лише детально характеризує правовий статус Національного агентства з питань запобігання корупції.

3. Вивчено зарубіжний досвід у сфері залучення громадськості до протидії корупції та зроблено висновок, що європейський досвід участі громадськості в протидії корупції базується на таких віхах, як телеологічні характеристики, нормативно-правове забезпечення, правовий статус громадськості, форми та процедури діяльності громадськості у сфері протидії корупції, ефективність антикорупційних заходів.

Також відмічено, що цікавою для України в контексті залучення громадськості до процесу протидії корупції може бути болгарська практика, британський і німецький досвід із приводу форм і процедур участі громадськості в протидії корупції на внутрішньому рівні застосування вказаних інструментів і механізмів є еталонним і прийнятним для реалізації в Україні стосовно таких аспектів, як підвищення обізнаності та навчання зі запобігання та протидії корупції, організаційна оптимізація, використання ієрархічного та функціонального нагляду тощо.

4. Проаналізовано нормативне забезпечення участі громадськості в протидії корупції та відмічено, що за своєю суттю воно носить регуляторний характер і потребує застосування не тільки стандартних підходів, а й спеціальних способів пізнання сучасної нормативної бази при використанні інноваційного юридичного інструментарію в інтересах людини та подальшого прогресу суспільства.

Обгрунтовано необхідність розробки базового нормативного акту з питань участі громадськості у протидії корупції, структурними елементами якого будуть: питання правового статусу громадськості в антикорупційній сфері, взаємодії з іншими органами антикорупційного спрямування та їхньої компетенції, адміністративних процедур безконфліктного та конфліктного провадження в галузі запобігання та протидії корупції, спеціальної юридичної відповідальності тощо. Це дозволить усунути частину колізійних аспектів розрізненого антикорупційного законодавства, оскільки існуватиме профільний нормативно-правовий акт зі спеціальними правовими нормами, які матимуть пріоритет перед аналогічними правовими нормами, розміщеними в інших актах.

5. Вказано, що адміністративно-правові форми діяльності громадськості в протидії корупції за своєю сутністю відображають зовнішні відносини громадянського суспільства з іншими суб'єктами, задіяними в запобіганні та протидії корупції, із урахуванням принципу верховенства права та їхніх сфер компетенції. Для належної реалізації процедур і форм залучення громадськості в механізм адміністративно-правового забезпечення протидії корупції необхідно застосовувати такі основні інструменти (за легальним критерієм): доступ до публічної інформації; звернення громадян; внесення пропозицій суб'єктам права законодавчої ініціативи; участь у заходах із питань запобігання та протидії корупції; проведення громадської антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів; проведення досліджень, у тому числі наукових, соціологічних тощо, із питань запобігання та протидії корупції; інформування населення; громадський контроль.

Доведено доцільність розмежування на нормативному рівні правової та антикорупційної експертизи, оскільки питання дефектів правового регулювання, нормопроектувальної техніки і т.п. стосується власне експертних досліджень правового характеру, а експертиза актів чи проектів актів антикорупційного спрямування пов'язана з наданням відповідей на більш прикладні та спеціальні питання, що пов'язані з корупціогенністю акту.

6. Наголошено, що вагому роль у діяльності держави з напрямку протидії корупції відіграє питання взаємодії членів громадянського суспільства з правоохоронними органами, наразі ж простежується недостатня готовність правоохоронних органів до такої діяльності. Зроблено висновок, що політика в цьому розрізі повинна базуватися на доступному знанні та досвіді, доказах, розроблятися у співпраці, бути інноваційною та творчою, прогностичною, задля чого необхідно проаналізувати вказані проблеми багатовимірно, тобто як з позиції державних органів, так і громадського сектора зі спрямуванням на практичну реалізацію наведеної політики, детермінацію прогалин стратегічно-тактичного характеру та ризиків імплементації запропонованих інститутів взаємодії правоохоронних органів і громадськості.

Шляхи взаємодії громадськості з правоохоронними органами України у сфері протидії корупції запропоновано розглядати через призму інституту делегування повноважень (через уповноваження у нормативних актах) та інституту адміністративного договору (через прийняття адміністративного акту). Визначено комплекс вимог, що ставляться до процесу взаємодії громадськості з правоохоронними органами у сфері протидії корупції. Надано рекомендації щодо покращення взаємодії правоохоронних органів і громадськості через призму інституту делегування повноважень (через уповноваження у нормативних актах) та інституту адміністративного договору (через прийняття адміністративного акту).

7. Сформульовано та запропоновано рекомендації, спрямовані на підвищення ефективності адміністративно-правового механізму участі громадськості у протидії корупції в Україні. Зокрема, запропоновано внести такі зміни до Закону України «Про запобігання корупції»:

- виключити з тексту ч. 1 ст. 4 слова «забезпечує формування та»;

- п. 3 ч. 1 ст. 21 викласти в такій редакції: «замовляти проведення громадської антикорупційної експертизи нормативно-правових актів, індивідуальних юридичних актів та їх проектів»;

- доповнити ст. 53 положеннями про електронну форму для повідомлень викривачів, яка містить лише два поля: контактні дані й суть повідомлення;

- зняти дублювання визначення поняття «викривач» у п. 13 ч. 1 ст. 11 і ч. 1 ст. 53 та залишити категорію «викривач», що наведена в п. 13 ч. 1 ст. 11;

- доповнити Закон ст. 21-1 «Делегування повноважень правоохоронних органів юридичним і фізичним особам», у якій чітко передбачити перелік повноважень, який може бути делегований; процедуру делегування, зокрема порядок ухвалення рішень у цій сфері та їх скасування; порядок нагляду за реалізацією делегованих повноважень.

Наголошено, що суттєво зменшити корупційні явища можна не лише за допомогою шляху змін до законодавства. Одним із таких методів є зменшення або взагалі заборона особистого спілкування посадових осіб органів влади з громадянами (поштовий та електронний зв'язок, створення консультаційних центрів із детальним переліком послуг, єдиних офісів, впорядкування черг за допомогою попереднього запису на прийом).

...