Конституционные реформы на Украине

1

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Конституционные реформы на Украине

Бабенко В.Н.

д.и.н., профессор Российской правовой академии, в.н.с. ИНИОН РАН

В последнее десятилетие процесс реформирования Конституции Украины, принятой 28 июня 1996 г., инициировался дважды - в 2004 и в 2010 годах. Следует отметить, что он использовался для укрепления позиций находившейся у власти политической элиты. Как справедливо отмечает российский политолог С. Жильцов, «вносимые в Конституцию изменения не прибавили стабильности политической системе, не сделали более эффективной работу государственного аппарата» Жильцов С. Украинская Конституция снова востребована // Независимая газета. - М., 2012. - № 118, 25 июня. - С. 3..

5 марта 2003 г. в телевизионном обращении к народу президент Л. Кучма заявил о вынесении на всенародное обсуждение законопроекта об изменении положений Конституции. Предлагалось создать двухпалатный парламент, предоставить право президенту на роспуск Верховной Рады, сократить численный состав парламента до 300 депутатов, проводить президентские и парламентские выборы в один год, увеличить срок полномочий депутатов с 4 до 5 лет и т.д. «Направляя свой вариант в Верховную Раду, прямо говорил, - отмечал в 2007 г. Л. Кучма, - чего хочу этим добиться: покончить с безответственностью парламента» Кучма Л. После майдана: записки президента. 2005-2006. - Киев; М., 2007. - С. 348.. Однако провести такой закон через Верховную Раду, обеспечив квалифицированное большинство в 300 депутатских голосов, было практически нереально. Поэтому Администрация президента максимально использовала свои возможности в Конституционном суде, добившись того, что он 30 декабря 2003 г. принял решение, в соответствии с которым Л. Кучма имел право баллотироваться на предстоящих президентских выборах на третий срок. Это решение должно было подтолкнуть оппозицию к большей сговорчивости относительно изменений, вносимых в Конституцию.

3 февраля 2004 г. была созвана внеочередная сессия Верховной Рады для рассмотрения проекта конституционной реформы. В ходе его обсуждения депутаты добились исключения из нее положение о выборах президента парламентом. Тем не менее, во время голосования 8 апреля сторонникам конституционной реформы удалось набрать только 294 голоса вместо необходимых 300.

23 июня 2004 г. Верховная Рада утвердила в первом чтении поправки к Конституции, а в середине октября Конституционный суд признал, что они не противоречат нормам Основного закона Украины. Такая активность президентской стороны была обусловлена тем, что выборы президента были назначены на 31 октября и Л. Кучма не был уверен в том, что победит поддержанный им В. Янукович. Поэтому он спешил добиться ограничения полномочий будущего президента. Невзирая на бурные предвыборные дебаты, развернувшиеся между двумя основными кандидатами В. Януковичем и В. Ющенко, вопрос о конституционной реформе не был снят с повестки дня Администрацией президента даже в этот сложный период. Тем более что результаты первого тура выборов (31 октября) и второго (21 ноября) не устроили сторонников кандидатов в президенты.

Начавшиеся 26 ноября 2004 г. первые переговоры между В. Януковичем и В. Ющенко с участием Л. Кучмы и председателя Верховной Рады В. Литвина, а также международных посредников (президента Польши А. Квасьневского, спикера Государственной думы РФ Б. Грызлова, президента Литвы В. Адамкуса, представителя ЕС Х. Соланы и Генерального секретаря ОБСЕ Я. Кубиша), к концу ноября зашли в тупик. В то же время в столице продолжились массовые демонстрации, пикетирование государственных учреждений, и звучали угрозы их штурма. Возобновленные 1 декабря переговоры между В. Януковичем и В. Ющенко в прежнем составе стали называться «круглым столом». Их результатом стало совместное заявление, в котором стороны призвали избегать применения силы и обещали разблокировать правительственные здания.

3 декабря 2004 г. Верховный суд признал действия Центральной избирательной комиссии об установлении результатов выборов президента Украины неправомерными. Это дало основания для очередного заседания «круглого стола», которое состоялось 6 декабря 2004 г. Несмотря на развернувшиеся на нем споры по поводу изменений, вносившихся в закон о выборах президента, а также в состав Центризбиркома и в проект конституционной реформы, Л. Кучме удалось добиться согласия В. Ющенко обеспечить поддержку конституционной реформы в обмен на утверждение изменений к закону о выборах президента и в составе Центральной избирательной комиссии. Кроме того, Л. Кучма получил гарантии собственной безопасности.

8 декабря 2004 г. Верховная Рада приняла закон «О внесении изменений в Конституцию Украины», положивший начало конституционной реформе. Часть его статей вступила в силу с 1 января 2006 г., а другая - с 25 мая 2006 г., когда начала свою работу Верховная Рада 5 созыва. Полномочия президента в соответствии с этими изменениями были существенно ограничены. Он потерял не только возможность оказывать влияние на принятие решений парламентом и правительством, но и должен был подавать на утверждение в Верховную Раду кандидатуры на такие ключевые посты, как глава Совета безопасности, Генеральный прокурор, а также министров обороны и иностранных дел. Таким образом, с декабря 2006 г. Украина становится парламентско-президентской республикой.

Научный сотрудник Института европейских, российских и евразийских исследований Университета Вашингтона Т. Кузьо в 2008 г. указывал, что в течение семнадцати лет независимости Украины «только в 1999 и 2005 годах не осуществлялись попытки реформировать украинскую Конституцию» Кузьо Т. Конституционная нестабильность тормозит Украину. - http://www.qwas.ru/ukraine/tymoshenko/id_103202.. Рассматривая предложения по реформированию политической системы, он приходит к выводу о том, что «Кучма завуалировал свои реформы под лозунгом приближения Украины к Европе, на самом деле, его главной целью, понятной для всех в Украине и за ее границами, было лишение фаворита выборов 2004 г. Ющенко большой власти, заложенной в Конституции 1996 года». Хотя изменить Конституцию в 2003-2004 гг. не удалось, пишет Т. Кузьо, политические элиты вернулись к ним в конце 2004 г. уже в период начавшейся «оранжевой» революции. В результате переговоров и трех «круглых столов», спонсировавшихся Евросоюзом, они достигли компромиссных решений. «Взамен на отказ Кучмы поддерживать кандидатуру Януковича, что фактически гарантировало победу Ющенко во втором туре перевыборов, будущий президент согласился, - отмечает он, - на конституционные реформы», против которых он достаточно резко недавно выступал. Увязывая конституционную реформу с политической перспективой страны, Т. Кузьо подчеркивает, что «двигаясь в сторону парламентаризма, Украина отдаляется от России и советского прошлого и приближается к европейскому будущему» Там же..

Украинский политолог В. Чумак считает, что события 2004 г. явились «отрицательным опытом принятия конституционных изменений в украинском парламенте» Чумак В. Каков путь у Конституционной реформы в Украине? - http://sylna-ukraina.org/print.php?id=58.. Он обосновывает свое утверждение тем, что эти решения принимались второпях и явились причиной возникновения разбалансированности в отношениях между ветвями власти. Острая политическая борьба, развернувшаяся в период подготовки реформы, привела, по его мнению, к тому, что первоначальный замысел не был в полной мере реализован, а «президент остался довольно сильной политической фигурой: он и дальше избирается всенародно и имеет достаточные полномочия как относительно правительства, так и относительно Верховной Рады» Там же..

Российская исследовательница О.В. Мильчакова отмечает, что отсутствие устойчивых политических партий на Украине может привести к тому, что «парламент будет действовать не от имени большинства, а от имени меньшинства населения страны», так как коалиции депутатских фракций в соответствии с конституционной реформой 2004 г. полностью обеспечивают полномочия Верховной Рады Мильчакова О.В. Конституционная реформа в Украине. - http://www.rpi.msal.ru/prints/200701for_law2.html..

Народный депутат Верховной Рады Украины III-V созывов Б. Беспалый на вопрос об отношении к выборам президента парламентом ответил: «Большинству англичан нравится королева-мать, а примерно 90% украинцев хотят избирать президента всенародно». Кроме того, он считает более приемлемым порядок, при котором «всенародно избранный президент сам формировал бы и возглавлял правительство, исполнительную власть» Цит. по: Олійник М. Проект “Україна”: 18 років експерементів // Український тиждень. - Київ, 2009. - № 33-34, 14-27 серпня. - С.17..

После введения в действие в 2006 г. закона № 2222 «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 г. дискуссии о правомерности конституционной реформы существенно усилились. Так, депутат от пропрезидентской партии «Наша Украина - Народная самооборона» А. Третьяков объявил в Верховной Раде о начале сбора подписей для направления в Конституционный суд представления о признании того, что этот закон был принят под давлением и поэтому подлежит отмене Конституционная реформа и второй президентский срок. - http://www.2000.net.ua/print/forum/59766302.html.. В ответ на это руководитель Коммунистической партии Украины П. Симоненко заявил: «В тексте новой Конституции, которую я намерен на днях внести на рассмотрение Верховной Рады, предусматривается исключение должности президента из властной иерархии». Он считает, что «институт президентства вреден для Украины» Там же..

В то же время некоторые украинские политические деятели обнаружили в конституционных преобразованиях «руку Москвы». Так, заместитель председателя Украинской народной партии И. Заец на заседании «Круглого стола» в Киеве 1 августа 2006 г. заявил, что на Украине осуществляется «проект уничтожения украинской государственности, над которым работает Кремль через пятую колонну» Заец И. Кремль угрожает государственности Украины. - http://for-ua.com/ukraine/2006/08/01/172315.html.. По его мнению, этот проект предусматривает следующие поэтапные меры: «ослабление статуса президента; продолжение политической реформы 2004 года; вытеснение из Верховной Рады Украины национально-патриотических сил; отстранение президента Украины от должности». Противодействовать таким коварным замыслам России можно, считает И. Заец, лишь путем роспуска Верховной Рады и объединения усилий «Блока Юлии Тимошенко» и партии В. Ющенко «Наша Украина» Там же.. Неадекватность этих измышлений является очевидной и не нуждается в дополнительных комментариях.

30 ноября 2006 г. в украинской газете «День» бывший советник премьер-министра Украины В. Януковича Л. Пидпалов опубликовал статью, в которой представил обоснование необходимости для Украины конституционной реформы 2004 г. «Как ни парадоксально, самое упорное сопротивление процессу превращения украинского государства в парламентско-президентскую республику оказывают те, - подчеркивает он, - кто еще совсем недавно изо всех сил клеймил прежнюю «авторитарную систему», при которой власть якобы была не только бесконечно далека от народа, но и полностью бесконтрольна» Пидпалов Л. Конституционная реформа: обратной дороги нет. - http://www.day.kiev.ua/290619?idsource=173315&mainlang=rus.. Попытки отменить закон «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 г. при помощи Конституционного суда или через референдум могут привести, по мнению Л. Пидпалова, к возникновению пробелов в Конституции в разделах, касающихся полномочий президента и Верховной Рады. А это может в свою очередь спровоцировать возникновение «острого политического конфликта с непредсказуемыми последствиями» Там же..

В апреле 2007 г. представителями ПАСЕ был подготовлен доклад и резолюция «Функционирование демократических институтов в Украине», в которых названы основные причины, вызвавшие глубокий политический кризис в стране. Конституционная реформа 2004 г. на Украине создала, как отмечается в резолюции, «законодательный хаос» и «системный конституционный кризис». Кроме того, по мнению европейских парламентариев, «государственная машина может, как и ранее, использоваться как рычаг в политической борьбе, Конституционный суд доказал неэффективность, судебная система не выполняет своих функций, права оппозиции не закреплены законом, организация политических партий далека от демократических стандартов, а политическое влияние гражданского общества существует лишь на бумаге» Мнение Европы: шесть причин политического кризиса в Украине. - http://rus.newsru.ua/ukraine/18apr2007/pase_6_print.html..

25 февраля 2008 г. В. Ющенко опубликовал на сайте Российско-Украинского информационного центра свою статью «Украине нужна Конституция национального развития», в которой он предлагал открыть национальные дебаты о конституционной реформе в стране. Он указывал, что дискуссии по данному вопросу развернулись в стране сразу же после принятия 8 декабря 2004 г. Верховной Радой закона «О внесении изменений в Конституцию Украины». Этот закон «стал, - как отмечает В. Ющенко, - еще одним компромиссом элит, примером кулуарного конституционализма, а не реализацией глубинного национального запроса и стремлений народа» Ющенко В. Украине нужна Конституция национального развития. - http://www.rosukr.org/index.phtml?action=view&art_id=4628.. Поэтому он предложил подготовить новую редакцию Конституции Украины. Для выполнения этой задачи В. Ющенко издал еще 27 декабря 2007 г. указ «О Национальном конституционном совете», который сам и возглавил. Совет должен был «подготовить консолидированный проект будущей Конституции Украины на основе новых концептуальных предложений по ее содержанию и по результатам экспертного и всенародного обсуждения». Как видим, в позиции В. Ющенко имелись заметные противоречия: сначала он предлагал внести изменения в действующую Конституцию, потом подготовить ее новую редакцию, а затем уже прямо говорил о проекте будущей Конституции Украины. «Создание новой Конституции, общенациональные конституционные дебаты, форма принятия и сам текст новой редакции должны содействовать становлению украинского конституционного патриотизма», который представляет собой, по его мнению, «лояльность демократическим процедурам и правовой системе, преданность людей гражданским и политическим нормам» Там же.. И здесь также нет ясности в понимании специфики текущего этапа развития украинской государственности, ведь преодоление в обществе правового нигилизма и неукоснительное соблюдение нормативно-правовых актов является важной задачей всех современных демократических государств.

Следует отметить, что Национальный конституционный совет достаточно быстро подготовил президентский проект новой Конституции Украины, который и был 23 апреля 2008 г. представлен на заседании Секретариата президента. В данном проекте существенно урезались полномочия президента. Это объяснялось тем, что В. Ющенко, осознав невозможность принятия Конституции через референдум, пошел на уступки представителям парламента и правительства с тем, чтобы до президентских выборов успеть утвердить новую Конституцию Украины на заседании Верховной Рады. Этот проект лишал президента права вносить на утверждение в парламент кандидатуры министров обороны и иностранных дел, а право выдвигать кандидатуру премьер-министра передавалось фракции, получившей на парламентских выборах наибольшее число мандатов. В соответствии с новым проектом Конституции упразднялись должности губернаторов, вместо которых учреждались должности представителей президента - префектов с контролирующими функциями.

Как отмечает украинский политолог В. Карасев, «новая Конституция разграничивает полномочия: парламент и Кабмин отвечают за исполнительную власть, а президент становится куратором судебно-правовой системы», к компетенции которого будут отнесены судебные органы и прокуратура, лишенная надзорных функций. Он считает, что такие изменения связаны, прежде всего с пожеланиями европейских экспертов о том, что «президент не должен предлагать кандидатуры министров обороны и иностранных дел», включая и изменения полномочий Генеральной прокуратуры Украины Конституционная реформа в Украине. - http://forumkiev.com/t5869..

11 ноября 2009 г. в Верховной Раде была предпринята попытка отмены конституционной реформы 2004 г. Пять депутатов от фракции «Блок Юлии Тимошенко» представили законопроект о внесении изменений в закон «О Конституционном суде Украины», в соответствии с которыми суд был обязан давать «дополнительные разъяснения относительно порядка утраты силы нормативными актами» БЮТ хочет отменить конституционную реформу. - http://www.mobus.com/ukraina/254275.html.. Однако такой способ толкования законодательных актов мог применяться только после отмены конституционной реформы 2004 г. В этом случае соблазн изменить основные направления конституционной реформы появится, отмечает директор политико-правовых программ Центра им. Разумкова Ю. Якименко, у любого будущего президента, который будет стремиться подчинить себе всю вертикаль исполнительной власти Там же..

Главный редактор серийного издания «Советская и постсоветская политика и общество», руководитель Интернет-сайта «Russian Nationalism» А. Умланд предпринял в 2009 г. попытку предостеречь украинское общество от «пост-оранжевой» катастрофы. «Президентские выборы, назначенные на 17 января 2010 г., приведут, - писал он, - к воспроизводству политической системы, наносящей ущерб интересам Украины - особенно в свете внутриполитических последствий мирового финансового кризиса (а они скорее всего будут весьма серьезны), и растущих имперских аппетитов Москвы» Умланд А. Как избежать «пост-оранжевой» катастрофы: конституционная реформа и политическая стабильность на Украине. - http://www.inosmi.ru/world/20090702/250330.html.. Исходя из этого, он предложил отказаться от проведения президентских выборов 2010 г. Если бы БЮТ и Партия регионов, которые в конце мая - начале июня 2009 г. проводили тайные переговоры о создании коалиции в парламенте для внесения поправок в Конституцию, позволивших бы установить в стране парламентскую республику и отменить предстоящие выборы, смогли договориться, это сохранило бы нынешнюю дуалистическую систему, но «лишило бы президента мандата всенародной поддержки». Однако эти изменения не решат, полагает А. Умланд, «двух главных проблем Украины, связанных с платежами за газ и враждебностью Кремля», хотя могли бы «покончить с политическими распрями в Киеве и стабилизировать систему государственного управления». Как известно, по инициативе В. Януковича, эти переговоры были прерваны. Тем не менее, сохранение нынешней «полупрезидентской» системы не отвечает, по мнению А. Умланд, «ни краткосрочным, ни долгосрочным интересам Украины» Там же..

Более чем двадцатилетний опыт государственного строительства на Украине свидетельствует о том, что все президенты (Л. Кравчук, Л. Кучма, В. Ющенко и В. Янукович) систематически предпринимали попытки расширить полномочия главы государства за счет ослабления соответствующих функций парламента и правительства. Практически каждый год (за исключением 1999 и 2005 г.) они стремились провести через Верховную Раду или референдум законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины. Для решения этих задач нередко использовались такие институты государственной власти, как Администрация президента и Конституционный суд. конституционный реформа президент

Нынешний президент В. Янукович, судя по заявлению руководителя президентской администрации С. Лёвочкина, не против возврата к редакции Конституции 1996 г. С. Лёвочкин считает, что В. Янукович «по своим полномочиям имеет достаточно влияния в государстве, но его деятельность, в частности в проведении реформ, могла быть более эффективной, если бы эти полномочия были расширены» Конституционная реформа: лучшее - враг хорошего! - http://finzah.com.ua/index.php?print&id=103&news=1924.. Сложное социально-экономическое положение страны и разобщенность региональных политических элит позволили нынешнему руководству добиться отмены закона № 2222 «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 г., который был принят с нарушениями действовавшего в то время законодательства. 1 октября 2010 г. Конституционный суд Украины принял решение признать данный закон неконституционным и предписал всем органам государственной власти привести законодательные акты в соответствие с Конституцией 1996 г. А это означает, что Украина вновь стала президентско-парламентской республикой, а президент теперь получил право формировать Кабинет министров без консультаций с парламентской коалицией, увольнять с должности премьер-министра и отдельных министров, отменять постановления правительства, но потерял при этом возможность роспуска Верховной Рады.

Общественность и политические партии неоднозначно восприняли это постановление Конституционного суда Украины. В то же время выборы в региональные законодательные собрания, состоявшиеся 31 октября 2010 г., показали, что население страны поддержало политику В. Януковича, направленную на укрепление вертикали власти. Тем не менее, полученный кредит доверия может быть исчерпан, если курс нового руководства страны на распределение властных полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти будет проводиться только в интересах финансово-промышленных групп, а решение острых социальных вопросов будет игнорироваться.

Принятый 17 ноября 2011 г. Верховной Радой новый закон о парламентских выборах, который почти год обсуждался оппозиционными партиями, существенно повлиял на расклад политических сил в парламенте. В законе сохранились основные положения, но появились и нововведения. Вместо прежней пропорциональной системы была введена смешанная система выборов, в соответствии с которой половина парламента (225 депутатов) теперь избирается по партийным спискам, другая половина - по мажоритарным округам. Существенным препятствием для некоторых политических партий стало повышение барьера для их прохождения в Верховную Раду с 3 % до 5 %.

Следует отметить, что за данный закон, против которого первоначально выступали основные оппозиционные партии, проголосовали члены фракции БЮТ и даже часть фракции «Наша Украина - Народная самооборона». Лидеры этих фракций объяснили такую ситуацию тем, что вынуждены были пойти на этот компромисс, так как пропрезидентское большинство согласилось изменить порядок формирования избирательных комиссий и подсчета голосов.

В целом принятие данного избирательного закона способствовало существенному изменению расстановки политических сил в Верховной Раде после парламентских выборов 31 октября 2012 г.

17 мая 2012 г. В. Янукович издал Указ «О Конституционной Ассамблее», в соответствии с которым главной целью ее деятельности должна стать разработка «предложений относительно изменений в Конституции Украины на основе обобщения практики реализации Основного Закона Украины, с учетом достижений и тенденций развития современного конституционализма, обеспечения привлечения в установленном порядке к такой работе ведущих ученых, представителей гражданского общества и различных политических сил, международных экспертов Европейской Комиссии «За демократию через право» (Венецианская Комиссия), экспертов других международных учреждений и организаций» Указ Президента Украины № 328/2012 «О Конституционной Ассамблее». - http://www.president.gov.ua/ru/documents/14752.html..

Председателем Конституционной Ассамблеи был назначен экс-президент Л. Кравчук, который 24 апреля 2013 г. в интервью газете «Сегодня» сказал, что «предлагаются ряд новелл, дополнения к тексту». Он отметил также, что в новой Конституции найдет отражение судебная реформа, реформа правоохранительной системы и «добавятся новые разделы: например, об охране Конституции» См.: Новая Конституция от Кравчука: Допишут новые разделы и перекроят Раду? - http://www.segodnya.ua/politics/pnews/Novyy-proekt-Konstitucii-Ukrainy-budet-gotov-k-koncu-maya-Kravchuk.html.. Кроме того, он сообщил, что обсуждаются предложения о сокращении числа депутатов до 300 и создании двухпалатного парламента, а также о конституционности закона «О всеукраинском референдуме» от 6 ноября 2012 г., против которого уже высказались шесть членов Конституционной Ассамблеи Там же..

Таким образом, на Украине начался новый этап конституционных преобразований. Тем не менее, проект новой Конституции, который предполагает подготовить к концу мая - началу июня Конституционная Ассамблея, вряд ли будет одобрен нынешним составом Верховной Рады. Поэтому правящей элите останется единственный путь - вынести вопрос о принятии новой Конституции на референдум. Однако это, несомненно, вызовет противостояние со стороны оппозиционных политических сил, которые, используя сложную социально-экономическую ситуацию в стране, могут попытаться организовать новую «оранжевую революцию».

Размещено на Allbest.ru