Обеспечение конкурентоспособности страны на основе повышения качества государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Обеспечение конкурентоспособности страны на основе повышения качества государственного управления

Андросенко Н.В. к.э.н., заместитель генерального директора

ФБУ «Тест - Санкт-Петербург»

Иванова Г.Н. к.э.н., заместитель генерального директора

ФБУ «Тест - Санкт-Петербург»

На протяжении долгой истории человеческой цивилизации страны обладали разными конкурентными преимуществами. В большинстве случаев это был доступ к ресурсам - главным образом, природным, а также материальным. Однако с наступлением эпохи глобализации положение изменилось, и создалась уникальная ситуация. Впервые за всю историю главным конкурентным преимуществом страны является высокое качество жизни ее населения.

В связи с этим необходимо рассмотреть, какой уровень жизни сегодня наблюдается в странах БРИКС. Как известно, по методике ООН, качество жизни можно оценить индексом развития человеческого развития (ИЧР), который в свою очередь складывается из трех составляющих: ожидаемой продолжительности жизни. ВВП на душу населения и ожидаемой продолжительности обучения.

Как видно из представленных графиков, у всех стран БРИКС (кроме России), наблюдается положительная тенденция составляющих ИЧР (рис. 1-3). (По данным Докладов ПРООН о развитии человека, 2010-2014 гг.)

Рисунок 1 Динамика индекса человеческого развития в странах БРИКС

Рисунок 2 Динамика ожидаемой продолжительности жизни в странах БРИКС

Рисунок 3 Динамика ВВП на душу населения в странах БРИКС

По данным международных экспертов к 2025 году почти половина ожидаемого мирового ВВП будет сформирована 440 городами, большинство из которых находятся в странах БРИКС [1]. Причем это будут города, население которых не будет превышать 8 миллионов человек. Например, это китайский Фошань, бразильский Порту-Алегри, индийский Сурат. По нашему мнению, это связано с повышением устойчивости развития данных территорий.

Опыт развития ведущих стран доказывает, что в условиях глобализации основой устойчивого развития является инновационный путь, направленный на повышение качества. Причем следует особо выделить инновации в управлении, в том числе и в государственном управлении. Без них невозможно добиться повышения темпов развития ни в одной из сфер человеческой жизнедеятельности. Можно с уверенностью сказать, что сегодня мы наблюдаем переход от управления качеством к качеству управления.

Совершенно очевидно, что процесс разработки и внедрения инноваций не может развиваться без развития законодательного обеспечения и разработки соответствующих нормативных документов. То есть, без развития стандартизации.

Данные научных исследований показывают, что страны, где применяются такие инновации, как стандарты в области менеджмента качества в органах государственной и муниципальной власти, имеют высокое значение индекса человеческого развития (ИЧР). В этом нет ничего удивительного. Повышение качества управления позволяет принимать более эффективные решения, которые выполняются с меньшими затратами, оказывать более качественные услуги. Это напрямую влияет, например, на здоровье граждан, что, естественным образом, сказывается на увеличении продолжительности жизни, то есть на повышении одной из составляющих ИЧР [2].

Более того, одним из результатов повышения качества управления становится повышение инвестиционной привлекательности региона, поскольку в таком случае инвестору гарантируется высокая отдача от вложенных средств [3]. Инвестиции же, в свою очередь, способствуют росту качества жизни, что приводит к росту устойчивости развития. И, наоборот, в регионах с низкой инвестиционной привлекательностью постепенно происходит падение качества жизни. И преодолеть данную тенденцию можно только мерами на уровне государства.

На сегодняшний день около 3 тысяч органов государственной и муниципальной власти в различных странах мира применяют СМК в своей деятельности (рис. 4).

Рисунок 4 Внедрение систем менеджмента качества в органах государственной и муниципальной власти.( По данным Международной сети органов по сертификации IQNet)

Так в Японии стандарты на системы менеджмента качества внедрены, например, в Министерстве землевладения/землеустройства, инфраструктуры, транспорта и туризма, Морском бюро. В Испании - в министерствах финансов, по охране окружающей среды, обороны, Управлении Президента. В Швейцарии - в федеральных управлениях по защите гражданского населения, транспортном, топографии, ветеринарии. В Мексике - в Управлении Президента. В Сальвадоре - в Министерстве экономики, В Колумбии - в Президентском Агентстве по социальным мерам и международному сотрудничеству, Управлении генерального финансового инспектора республики, администрации Президента республики, в министерствах образования, по защите окружающей среды, сельского хозяйства, обороны. В Гватемале - в Управлении внешней торговли Министерства экономики. В Венгрии - в Министерстве юстиции и внутренних дел, Национальном генеральном управлении по чрезвычайным ситуациям, Венгерском управлении атомной энергетики. В Чехии - в Государственном фонде транспортной инфраструктуры, ряде подразделений Министерства внутренних дел. Большое внимание внедрению подобных стандартов уделяется в Израиле, где их применяют около 40 различных министерских подразделениях, около 200 подразделений армии, около 30 муниципалитетов.

Этому способствует ряд особенностей современного менеджмента качества:

- универсальность построения, когда единая схема и структура применяется для разных областей жизнедеятельности человека;

- универсальность применения, когда единые методы управления качеством в соответствии с принципом «качество не имеет границ» применяются в любом виде деятельности человечества, для предприятий и организаций любых размеров и любой формы собственности в любой экономической и политической системе, охватывают все экономическое пространство.

Как отмечает профессор Ганс Дитрих Сегецци, экс-президент Европейской организации качества (ЕОК), «Принципы управления качеством, которые в целом тесно связаны с историей, культурой, политическими и экономическими системами, отличаются большим разнообразием. Вместе с тем, применяемые методы управления качеством имеют общую основу и опираются на единый подход».

Что касается стран БРИКС, то здесь хотелось бы обратить внимание на Китай, который входит в тройку лидеров по внедрению систем менеджмента качества в органах государственной и муниципальной власти. При этом КНР демонстрирует высокие темпы роста ИЧР и существенно сократил свое отставание от западных стран.

Это напрямую связано с амбициозными задачами, которые поставили перед собой руководители КНР. Они официально заявляют, что Китай будущего - это высокотехнологичная страна, которая должна сделать весь мир своим рынком. А для этого нужно повысить конкурентоспособность китайских технологий. Нужно перестроить производство.

Благоприятные тенденции отмечаются и в нашей стране. В "Отчете о глобальной конкурентоспособности 2015-2016", опубликованном Всемирным экономическим форумом (ВЭФ) Российская Федерация улучшила показатели на 8 позиций, переместившись на 45 место с 53, которое она занимала годом ранее. В документе рост конкурентоспособности России объясняется как пересмотром МВФ оценок паритета покупательной способности валют, так и улучшение в среде бизнес-регуляторов и внутренней конкуренции в России, что отражает попытки властей создать лучшие условия для бизнеса внутри страны. Для дальнейшего улучшения конкурентоспособности России необходимо устранить структурные недостатки ведомств, развивать финансовый рынок и увеличить эффективность товарного рынка. То есть, необходимо улучшить качество управления, в первую очередь, государственного.

Кратко преимущества систем менеджмента можно выразить следующим образом - система позволяет:

- провести диагностику существующей системы управления, выявить недостатки и разработать рекомендации по улучшению;

- выстроить все взаимосвязи, ничего не упустив;

- настроить постоянный процесс улучшения;

- руководителям и сотрудникам получать постоянную информацию о состоянии дел, в том числе и об удовлетворенности клиентов;

- проводить постоянную оценку эффективности работы.

Однако темпы внедрения систем менеджмента качества в органах государственной власти невысоки. Это может быть объяснимо тем, что стандарты ИСО серии 9000 изначально были ориентированы на организацию, ведущую коммерческую деятельность, и он не в полной мере отражает специфику государственной и муниципальной службы.

К такой специфике можно отнести, например, то, что органы государственной власти не выбирают миссию и потребителя. У них отсутствует конкуренция и отраслевая специфика. Также, в органах исполнительной власти ценности и личностные качества сотрудника влияют на качество услуги не в меньшей степени, чем его профессиональные знания. Принципы и подходы взаимодействия с внешней средой необходимо формировать исходя из задачи «прозрачности и информационной открытости». Также необходимо формировать принципы, подходы и методы создания корпоративной культуры, отвечающей в том числе и этическим требованиям к современному чиновнику.

В настоящее время в России создан национальный ТК 115 «Устойчивое развитие административно-территориальных образований», возглавляемый генеральным директором ФБУ «Тест - Санкт-Петербург», академиком РАН В.В. Окрепиловым. ТК является «зеркальным» по отношению к ТК ИСО 268 «Устойчивое развитие в сообществах». В рамках национального ТК ведутся работы по созданию национальных стандартов, уточнению терминологии и формированию единого понятийного аппарата, разработке системы показателей эффективности работы органов управления и методик внедрения механизмов управления качеством в них. В настоящее время усилиями ТК разработан и утвержден национальный стандарт ГОСТ Р 56577-2015 «Системы менеджмента качества органов власти. Требования».

По сравнению с международным стандартом ИСО 9001:2008 национальный стандарт обладает рядом особенностей. Так, во Введение включен дополнительный пункт, в котором сформулированы 12 основных принципов системы менеджмента качества (СМК) в органах государственной исполнительной власти. Формулировка семи из них взята из международных стандартов ИСО 9000:2005 и ИСО 9004:2009, но содержание раскрыто с учетом особенностей данной сферы деятельности. Формулировка восьмого принципа изменена на «Взаимовыгодные отношения с заинтересованными сторонами». Остальные 4 принципа - «Оперативность», «Самоанализ и саморазвитие», «Прозрачность деятельности», «Этичность поведения» - являются новыми.

Кратко раскроем содержание новых принципов.

Оперативность означает своевременное и адекватное реагирование на любые изменения во внутренней и внешней среде и принятие решений, свободных от стереотипов. Оперативность является одной из целей работы (деятельности) каждого государственного служащего и всего органа государственной исполнительной власти в целом.

Самоанализ и саморазвитие означают регулярную самооценку эффективности деятельности и степени достижения поставленных целей с выявлением и использованием возможностей дальнейшего совершенствования работы и саморазвития органа государственной исполнительной власти.

Прозрачность деятельности означает, что орган государственной исполнительной власти обеспечивает открытость и доступность для потребителей и других заинтересованных сторон информации и процедурах оказания услуг, а также о решениях, реализациях которых оказывает воздействие на общество и окружающую среду.

Этичность поведения означает, что каждый государственный служащий должен ощущать себя представителем государственной власти в глазах потребителя. Основой для взаимодействия с потребителями и другими заинтересованными сторонами являются честность, справедливость, добросовестность.

В проекте указывается, что система менеджмента качества - средство, с помощью которого органы государственной исполнительной власти могут планировать и осуществлять свои действия, направленные на удовлетворение потребностей и ожиданий заинтересованных сторон, а также на обеспечение постоянного высокого качества предоставляемых ими услуг. Она представляет собой комплекс планов, процессов, процедур и ресурсов, необходимых для достижения целей в области качества и направленных на обеспечение постоянного улучшения предоставляемых услуг.

В стандарте конкретизировано применение процессного подхода. То есть, основное внимание должно сосредотачиваться не на функциях, выполняемых подразделениями и сотрудниками, а на основных процессах, последовательно объединяющих отдельные виды деятельности и нацеленных на конечные результаты работы органа государственной исполнительной власти.

ТК разработан и такой важный стандарт, как ГОСТ Р ИСО 56548-2015/ISO/DIS/37101 «Устойчивое развитие административно-территориальных образований. Система менеджмента качества. Общие принципы и требования».

Стандарт предназначен для применения в административно-территориальных образованиях любых размеров, структуры и типа на местном, региональном или национальном уровне. С его помощью можно управлять устойчивым развитием сообществ с учетом особенностей территории; повысить эффективность вклада сообществ в устойчивое развитие; оценить показатели деятельности сообществ с точки зрения устойчивого развития. В нем определяются требования к сообществу (административно-территориальному образованию) с точки зрения организации, внедрения, обеспечения работоспособности и совершенствования системы менеджмента для обеспечения устойчивого развития сообщества.

Стандарт позволяет сообществам разрабатывать комплексные стратегии, которые отвечают потребностям заинтересованных сторон, преодолеть изоляционистские тенденции, организовать сотрудничество во всех отраслях деятельности. Он также способствует разработке и формированию согласованного представления об устойчивом развитии и адаптивности сообществ; повышению устойчивости проектов, программ и мероприятий, осуществляемых под непосредственным управлением сообществ или на территории, к которым они относятся; развитию межотраслевых и многофункциональных методов оценки затрат; развитию взаимодействия; повышению эффективности и привлекательности проектов.

Стандарт содержит требования к процессам планирования; выполнения; контроля и совершенствования, к высшему руководству; к политике высшего руководства в области устойчивого развития; к стратегическим целям сообщества; к программам, разрабатываемым в сообществе; к ресурсам. Он также устанавливает 6 приоритетных задач сообщества: привлекательность; социальная сплоченность; благополучие; адаптивность; ответственное использование ресурсов; охрана и оздоровление окружающей среды.

Каждая задача должна быть подвергнута перекрестному анализу в соответствии с 11 проблемными вопросами (блоками). При необходимости можно рассмотреть и дополнительные аспекты (рис. 5).

Анализ заключается в ответе на вопросы, содержащиеся в блоках.

Для выяснения насколько программы, проекты и мероприятия способствуют выполнению стратегических задач и учитывают 11 аспектов, они подвергаются дополнительному анализу в соответствии с представленным на рис. 6 деревом целей.

Кроме систем менеджмента качества, для повышения качества деятельности органов исполнительной власти широко применяется и самооценка.

Главным образом, эта методика используется при участии предприятий и организаций в различных конкурсах по качеству. Главное достоинство этих конкурсов в том, что критерии участия в них позволяют предприятиям проанализировать свои слабые стороны и определить пути дальнейшего развития. При этом критерии премии периодически меняются в целях непрерывного улучшения качества, позволяющего удовлетворить потребителя.

Рисунок 5 Перекрестный анализ задач и проблемных вопросов

Рисунок 6 Методика анализа соответствия программ, проектов и мероприятий на соответствие стратегическим задачам

Следует отметить, что в европейских странах наиболее известной и популярной является Европейская премия по качеству (EEA), учрежденная Европейским фондом управления качеством (EFQM). Отметим, что критерии Премии Правительства Российской Федерации в области качества и награды Правительства Санкт-Петербурга - почетного знака «За качество товаров (продукции), работ и услуг» гармонизированы с критериями Европейской премии.

Данная модель применяется при проведении Европейских национальных и региональных конкурсов по качеству, в которых могут принимать участие самые различные предприятия и организации.

Критерии Европейской премии по качеству разнесены на две группы: «Возможности» и «Результаты». Критерии первой группы характеризуют процесс достижения результатов, а критерии второй группы - то, что компания достигла и достигает. Таким образом оценивается не только сегодняшнее состояние организации, но и имеющийся у нее потенциал.

В основу модели положена логика RADAR, названная так по первым буквам английских названий ее элементов: Results (результаты), Approach (подход), Deployment (развертывание), Assesment (оценка) и Review (пересмотр). Логика предусматривает, что организация:

- определяет результаты своего развития, причем таковыми являются не только финансовые итоги, но и отношение к организации всех заинтересованных сторон;

- разрабатывает подходы для достижения требуемых результатов;

- детально прорабатывает (развертывает) подходы и систематически применяет их в повседневной деятельности;

- оценивает и пересматривает подходы на основе контроля и анализа получаемых результатов и информации, получаемой в процессе освоения новых знаний. На этой же стадии разрабатываются необходимые улучшения и планы по их внедрению.

Однако, как уже было сказано, органы государственной исполнительной власти обладают рядом специфичных особенностей. Использование впрямую данной модели для них затруднительно. Поэтому в ряде стран для органов государственной исполнительной власти разработаны свои модели самооценки. В частности, в 39 странах применяется модель оценки менеджмента в организациях, финансируемых из государственного или муниципального бюджета (Common Assessment Framework - CAF), пользователи которой отмечают, что ее модель является наиболее доступной для восприятия, дешевым и адаптированным к бюджетной сфере методом менеджмента качества [4].

На рис. 7 представлена модель CAF для органов государственной исполнительной власти.

Применение модели CAF помогает органам государственной власти начать совершенствовать свою деятельность и систематизировать практику непрерывного улучшения по всем направлениям.

Рисунок 7 Модель CAF для органов государственной исполнительной власти

государственный власть менеджмент качество

Говоря кратко, CAF предлагает:

- систему оценки по девяти критериям модели, зарекомендовавшую себя в Европе и широко применяемую в организациях бюджетной сферы;

- возможность оценивать прогресс и лучшие достижения;

- средства обеспечения постоянства цели и согласованного определения области для улучшений;

- связь между различными результатами, которые требуется достичь, и применяемыми для этого подходами или возможностями;

- средства для мотивации и вовлечения работников в процесс совершенствования;

- возможность распространять и обмениваться успешным опытом, как внутри между различными подразделениями, так и с другими организациями;

- средства интеграции различных инициатив по улучшению качества в текущую деятельность организации;

- регулярное измерение прогресса посредством самооценки.

Общая схема CAF уже сейчас помогает не только проводить сравнительный анализ институциональных систем европейских государств, но и предлагает инструментарий для диагностической самооценки органов государственной власти, включающий определение лучшего опыта и направлений, где необходимо проводить улучшения, в том числе и повышение качества предоставляемых государственных услуг.

Кроме того, особенно прогрессивным в модели CAF является то, что она используется для сравнительного анализа систем управления европейских государств, тем самым способствуя созданию международного рейтинга эффективности государственного управления.

Немаловажное значение имеет и такой инструмент как рейтинговая оценка.

Следует отметить, что создание и использование рейтинговой оценки дает уникальную возможность представить итоговую оценку деятельности органа государственной власти в виде абсолютных величин, что способствует существенному повышению качества государственных услуг. Кроме того, это позволяет осуществить сравнение различных органов государственной власти как внутри региона или страны, так и в отраслевом разрезе среди международного сообщества.

Пример модели рейтинговой оценки деятельности органов государственной власти Малайзии представлена на рис 8.

Рисунок 8 Последовательность действий в рамках системы рейтинговой оценки деятельности органов государственной власти Малайзии

Деятельность органа государственной исполнительной власти оценивается согласно системе критериев. Оценка выставляется по 6-ти балльной шкале от «неудовлетворительно» до «отлично» (что соответствует выставлению от одной до пяти звезд).

Критерии рейтинговой оценки разделены на три основные категории, каждая из которых имеет свой вес в общей оценке, а именно: управление, основная деятельность и управление работой с потребителями.

Определение рейтинга состоит из ряда этапов:

- оценка заявителя на месте;

- анализ и рейтингование;

- направление отчетов в правительство;

- объявление о присвоении звезд;

- рассылка отчетов.

Благодаря системе критериев рейтинг оценивает стратегические планы, соответствие деятельности управленческим механизмам, правилам и нормам, склонность организации к инновациям и уровень активности по отношению к потребителям. Таким образом, высшее руководство получает объективную картину возможностей и потенциала министерств и ведомств, а также уровень соблюдения установленных требований.

Следует отметить, что сегодня в ряде стран разработаны стандарты на модели рейтинговых оценок Так, в 2014 году в рамках ТК 066 разработан национальный стандарт ГОСТ Р 56002-2014 «Оценка опыта и деловой репутации строительных организаций», содержащий рейтинговую оценку, которая может использоваться как критерий при отборе предприятий для осуществления госзакупок.

Результаты проведенных нами исследований позволили предложить модель рейтинговой оценки органов государственной исполнительной власти Российской Федерации. Модель предполагает расширение системы показателей эффективности деятельности органа государственной исполнительной власти. К уже существующим системам оценок (финансово-экономические показатели деятельности, ключевые показатели качества и объем государственных услуг (KPI), показатели реализации Концепции информатизации деятельности) добавляются новые. Это - цели в области качества в рамках внедрения системы менеджмента качества и показатели общественной активности и влияния на общество в регионе.

Модель новой рейтинговой оценки представлена на рис. 9.

Как видно в основе вся система показателей эффективности деятельности органа государственной исполнительной власти должна согласовываться со стратегическими целями Российской Федерации и основываться на стратегических целях данного органа.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 9 Модель рейтинговой оценки органа государственной исполнительной власти РФ

На основе этих показателей происходит самооценка органа государственной исполнительной власти. Следует подчеркнуть, что данные показатели должны быть по возможности едиными для всех органов государственной исполнительной власти, поскольку только на такой основе возможно составление рейтинга и сравнение их деятельности.

Отчеты по самооценке направляются в Правительство РФ, где они проходят экспертную оценку, которая и дает возможность составить рейтинг органов государственной исполнительной власти.

Каким же образом, органы государственной исполнительной власти смогут повысить свой рейтинг. На наш взгляд необходимо:

- создать условия для консенсуса между органом исполнительной власти и потребителем услуги;

- регламентировать нормы, порядок и сроки оказания госуслуги;

- обеспечить доступность норм, порядков и сроков оказания госуслуг;

- повысить эффективность контроля при оказании госуслуги;

- улучшить качество технологии выполнения госуслуги;

- обеспечить информационную прозрачность для потребителя при оказании госуслуги.

В заключение, следует отметить, что задача повышения качества деятельности органов исполнительной власти очень актуальна для нашей страны Улучшение качества жизни, как общечеловеческая ценность, становится целью экономической политики государства.. В свете новой стратегии Президента и Правительства России, направленной на построение социально-ориентированного общества, важнейшая роль отводится органам управления разных уровней. Современное общество ожидает и требует от государственных органов власти управления высокого качества, а именно:

- строгого соблюдения законности;

- эффективного и ответственного управления;

- предоставления высококачественных административных и управленческих услуг всему населению в целом и каждому гражданину в отдельности;

- высокой квалификации специалистов, осуществляющих управление.

Айчи-Нагойская Декларация по образованию в интересах устойчивого развития, принятая в ноябре 2014 года, признает, что люди - это центр устойчивого развития. Поэтому мы считаем, что наиболее существенный недостаток управления качеством государственных услуг в России - отсутствие учета интересов главного потребителя - гражданина.

Характерна оценка качества государственных услуг. Исследования, проведенные нами, показали, что граждане России считают его невысоким (рис. 10) [5].

Как видно, большинство граждан оценивает качество госуслуг как среднее, причем на втором месте стоит позиция «очень низкое». И крайне мала доля тех, кто оценивает качество госуслуг как высокое и очень высокое.

Сегодня крайне необходимо создание современной системы государственного управления, работающей для населения и в интересах населения. Иными словами, в органах государственной власти нужна система эффективного рабочего менеджмента, обеспечивающего создание ценностей, удовлетворяющих потребителей.

Рисунок 10 Качество услуг, оказываемых органами власти

Мы уверены, что повышение качества работы органов государственной власти будет способствовать устойчивому развитию - позволит обеспечить безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, ограничить негативное воздействие хозяйственной иной деятельности на окружающую среду и обеспечить охрану и рациональное использование природных ресурсов. Все это будет способствовать повышению качества жизни населения, то есть повышению конкурентоспособности нашей страны.

Список литературы

1. Вертячих А. Светлое будущее городов // Санкт-Петербургские ведомости. 2015. 21 августа.

2. Иванова Г.Н., Кузьмина С.Н. Оценка эффективности использования стандартизации для социально-экономических систем // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития. 2015. № 3(48).

3. Окрепилов В.В. Роль стандартизации в повышении устойчивости развития регионов. СПб.: Изд-во СПбГУП, 2015.

4. Окрепилов В.В., Цариковский А.Ю. Совершенствование государственного управления посредством разработки и внедрения систем менеджмента качества в органах исполнительной власти. СПб.: Наука, 2014.

5. Совершенствование государственного управления посредством разработки и внедрения системы менеджмента качества в органах исполнительной власти. (Отчет НИР) / Центр информационных технологий и систем органов исполнительной власти - ЦИТиС. Рег. № 01201175984, колл. авт. под руководством Окрепилова В.В.

6. Плотников В.А., Федотова Г.В. Программно-целевой метод в управлении экономикой региона // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. № 7. С. 2-9.

Размещено на Allbest.ru