Интеграция механизмов оценки политики в систему государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

интеграция механизмов оценки политики в систему государственного управления Исследование проводится в рамках проекта 12-И-7-2070 «Инструменты и механизмы реализации социально-экономической политики северных территорий».

Дорошенко С.В., Шамков Ю.В., Соломатин Я.И. Дорошенко Светлана Викторовна - д.э.н., в.н.с. Института экономики УрО РАН. Сфера профессиональных интересов: оценка политики (стратегий и программ, регулирующего воздействия, эффективности деятельности органов власти и т.п.), политика регионального развития, предпринимательство. E-mail: doroshenkos@mail.ru.

Шамков Юрий Вениаминович - к.э.н., докторант Института экономики УрО РАН.

Соломатин Ярослав Игоревич, магистр политологии, аспирант УрФУ. Сфера профессиональных интересов: политическое лидерство, взаимодействие власти и различных сообществ в регионах. E-mail: yas8@mail.ru.

государственный управление реформа административный

Появление новых механизмов и инструментов государственного управления не является феноменом последних трех-четырех десятилетий. Это органично вплетенное в эволюцию общественного развития явление. Такие механизмы, большинство из которых, как правило, почерпнуты из общего мирового опыта и в определенной мере адаптированы к национальным условиям, являются непременным атрибутом реформирования систем государственного управления, осуществляемого начиная с 1980-х годов во многих странах, причем, как экономически развитых, так и относимых к категории с переходной или развивающейся экономикой.

Проводимые в разных странах административные реформы и реформы государственной службы, в большинстве своем подкрепленные принятием соответствующих укрупненных и комплексных программ, проходят в рамках концепции «нового государственного управления» и имеют схожие цели, публично провозглашаемые правительствами. Одна из таких реформаторских целей акцентирует внимание на необходимости повышения роли, ответственности и способностей системы государственного управления к развитию и реализации политики Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. Пер. с англ. - М.: Весь Мир, 2003. - 496 с..

Имея схожие основания и цели реформирования системы государственного управления, страны, тем не менее, использовали различные подходы к их достижению. Так, для США, Великобритании, Новой Зеландии, в меньшей степени для Канады было характерно масштабное и быстрое внедрение в государственную сферу различных подходов, позаимствованных у корпоративного сектора. При этом в США в рамках реформы основное внимание было сконцентрировано именно на внесении изменений в методы управления, а не на реформах структуры государственного управления. В Германии же делался акцент на совершенствовании уже существующей системы в противовес заимствованию.

Тем не менее, большинство стран в той или иной мере внедрили и даже законодательно закрепили оценку результативности, чаще всего понимая под этим оценку результативности деятельности. При этом оценку результативности деятельности органов власти (называемой, в том числе, аудитом эффективности) можно определить и как одно из направлений института оценки политики, в рамках которого также выделяются оценка регулирующего воздействия, оценка программ, БОР Шамков Ю.В., Дорошенко С.В. Институт оценки политики в пространстве ШОС // Экономика региона. 2012. - № 4. - С.212-217.. В целом же оценка государственной политики представляет собой исследования, направленные на комплексное изучение влияния государства на развитие отдельной отрасли или сферы. Именно поэтому в зависимости от объекта исследований и поставленных задач оценка политики уже как механизм будет соединять в себе либо все, либо отдельные из указанных направлений-инструментов.

В настоящее время институт оценивания политики в большинстве развитых стран является неотъемлемой составляющей политико-управленческой практики. Х. Волльман определяет оценивание как «эмпирическое осмысление и анализ политического процесса, попытка идентификации результатов и улучшения политического цикла» Цит. по: Шамков Ю.В., Дорошенко С.В. Институт оценки политики в пространстве ШОС // Экономика региона. 2012. - № 4. - С.212-217..

Следует отметить, что период становления и внедрения оценки в управленческую практику начался в 1970-е годы, хотя, например, в США, еще в 1940-е годы высказывались мнения о целесообразности использования этого инструмента. За довольно короткий период в США значительно возросли расходы федеральных министерств и агентств на оценку программ невоенного характера: только за 1969-1974 годов они увеличились в пять раз, составив 146 млн. долл.; к 1979 году они достигли 300 млн. долл. Policy Analysis. 1977, Spring. - P.240; Evaluation and Program Planning. 1979. - N 4. - P. 256.

Оценка представляет собой самостоятельный инструмент в механизме принятия государственных решений, однако, по мнению, А.А. Воронкова, «масштабы и успех ее применения зависят во многом не только от оснований ориентации и особенностей конкретной системы управления и разработки бюджета, но и от воздействия целого комплекса факторов социально-экономического и политического порядка» Воронков А.А. Методы анализа и оценки государственных программ в США. М.: Наука, 1986. - С. 89-90..

Часто в качестве синонима оценки политики используется оценка программ. Объяснение этому можно найти в широком распространении в системе государственного управления программного подхода. При этом общее назначение оценки определяют, как «получение данных о фактических затратах на реализацию программы, выявление степени достижения намеченных целей, определение качества управления и совершенствование способов осуществления программы, исходя из информации о ее результатах в прошлом и настоящем» Murphy Th. Contemporary Public Administration. - Itasca (III), 1981. - P.258..

Практические потребности обусловили разработку большого количества видов, типов и модификаций программной оценки с учетом различных критериев: основное назначение, цели, содержание проводимых исследований, стадия реализации, отношение оценщика к организации и др.

Важно отметить тот факт, что в период зарождения и первичного становления программной оценки в американском подходе практически не было различий между мониторингом и оценкой. Эти два процесса воспринимались либо как идентичные, либо мониторинг рассматривался как внутриоценочный метод. Однако с 1990-х годов исследователи стали разделять эти два понятия.

Под мониторингом чаще всего понимается систематическое и непрерывное отслеживание прогресса выполненной работы за определенный промежуток времени с целью проверки соответствия выполненной работы «плану» и внесения необходимых изменений на регулярной основе Gosling L., Edwards M. Toolkits: A Practical Guide to Assessment, Monitoring, Review and Evaluation. Development Manual 5. - London: Save the Children, 1995. - P.81..

Оценка определяется как периодический анализ соответствия, исполнения, эффективности и воздействия конкретного объема работ по сравнению с установленными целями Casley D., Kumar K. Project Monitoring and Evaluation in Agriculture. - Washington (DC): World Bank/John Hopkins University Press. 1987; Gosling L., Edwards M. Toolkits: A Practical Guide to Assessment, Monitoring, Review and Evaluation. Development Manual 5. - London: Save the Children, 1995. - P.89.. Такого рода оценка, как правило, проводится на каком-то важном этапе реализации программы или проекта (по окончании запланированного периода, в момент вступления проекта в новую фазу или при возникновении какого-либо значимого вопроса.

Следует заметить, что подход, при котором мониторинг и оценка рассматриваются как различные процедуры управления, положен сегодня в основу государственного планирования во многих странах, в том числе и странах, строящих его новую модель, например, в Республике Казахстан Новая модель государственного планирования в Республике Казахстан. / Под научной ред. Ж.К. Бопиевой. - Астана, 2010. - 150 с..

Несмотря на существующие отличия, мониторинг и оценка являются тесно взаимосвязанными элементами в цикле принятия управленческих решений, что позволяет некоторые методологические аспекты (принципы, этапы, уровни) рассматривать одновременно, как бы объединяя мониторинг и оценку в единое целое. В целом, вопросы уровня мониторинга и оценки напрямую связаны с видами оценки.

Одним из ключевых элементов методического обеспечения мониторинга и оценки являются показатели (индикаторы), которые в определенном контексте представляют собой наблюдаемое явление или событие, свидетельствующее о произошедших действиях, эффектах и долговременных изменениях. Специалистами выделяется множество видов индикаторов, но наиболее существенное различие отмечается между количественными и качественными. Несмотря на различия, все индикаторы должны соответствовать единым принципам: конкретности, однозначности, надежности, непротиворечивости, доступности для сбора Бейквел О. и др. Совершенствуя процесс развития. Практическое пособие по мониторингу и оценке. Пер. с англ. INTRAC. 2004. - С. 37..

В целом, анализ мировой практики в области оценки политики показал, что здесь должен применяться системный подход, поскольку традиционные подходы часто недостаточно внимания уделяют именно контекстным изменениям. Однако, по мнению специалистов, системный подход только начинает применяться в области оценки политики (программ) Кошелева Н. Системный подход в оценке программ. 2010. - http://www.processconsulting.ru/publikacii; Кошелева Н. Использование модели человеческого капитала в рамках системного подхода к оценке и разработке социальных программ // Проектирование, мониторинг и оценка. 2011. - № 1. - www.pmojournal.ru., при этом считается, что интерес и фактическое использование системного подхода в оценке в ближайшие годы будут расти Пэттон М. Будущее оценки // Оценка программ: методология и практика. 2009. - С. 362-377..

Системный подход предоставляет большие возможности, к примеру, он позволяет использовать различные методы для проведения оценок. В конечном итоге, выбор метода определяется непосредственно объектом, в отношении которого проводится политика. Так, для оценки политики развития региональной социоэкономической системы наибольший интерес представляют динамический метод, метод мягких систем, а также элементы теории культурно-исторической деятельности Бамбергер М., Сегоне М. Планирование и управление проведением оценок, ориентированных на равенство и справедливость. ЮНИСЕФ. 2012. - С.68-71..

В настоящее время наблюдается постепенное внедрение в российскую практику оценки программ. Так, при поддержке Фонда Евразия Фондом «Институт экономики города» в 2002 году был реализован проект «Разработка и внедрение методики оценки в практику управления социально-экономическим развитием городов». Согласно данной методике, структура оценки разрабатывается отдельно для каждой оцениваемой программы и определяется целями и задачами оценки, которые формулируются администрацией города (или другим заказчиком оценки программы) в виде вопросов оценки Собчук Н.В. Методика оценки городских межсекторных программ // Вопросы управления. 2009. - №. 3 (8), сентябрь. - http://vestnik.uapa.ru/ru-ru/issue/2009/03/12..

Следует заметить, что именно уровень городов и муниципальных образований стал первым «полигоном» для внедрения оценки программ и планов социально-экономического развития. Постепенно в оценочный процесс начинают втягиваться и стратегии, то есть документы, с более продолжительным периодом реализации Маковкина С.А. Проблематика оценки стратегических планов социально-экономического развития российских городов // Вопросы управления. 2009. - № 3(8), сентябрь. - http://vestnik.uapa.ru/ru-ru/issue/2009/03/13.. И сегодня именно стратегии являются наиболее интересным и перспективным объектом для оценки. Кроме того, расширяется иерархия оценки программ за счет подключения к ней новых уровней. Что касается уровня субъекта Федерации, то специалистами неоднократно отмечалось, что одним из ключевых вопросов при разработке модели политики регионального развития в России является вопрос о том, как следует оценивать политику, стратегии, и принимаемые меры Бачлер Дж. Оценка региональной политики в европейском сообществе. - http://ieie.nsc.ru/~tacis/bachtler-rec.htm.. В настоящее время органами власти многих субъектов РФ приняты методики предварительной оценки государственных программ. Такие методики применяются финансовыми и экономическими ведомствами для повышения качества и эффективности управления бюджетными средствами. Постановление Правительства г. Москвы от 04.03.2011 № 56-ПП «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Москвы»; Постановление Республики Башкортостан от 23.11.2009 № 433 «О порядке проведения оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Республики Башкортостан»; Приказ Министерства финансов Республики Карелия от 24.06.2009 №208 «Об утверждении порядка проведения экспертной оценки ведомственных целевых программ». Позднее разработанные методики, как правило, опираются на ранние разработки. Помимо оценки программ в российскую управленческую практику внедрена оценка эффективности деятельности органов государственной власти, а также оценка регулирующего воздействия (ОРВ). ОРВ, определяемая как систематический процесс выявления и оценки возможных последствий введения тех или иных норм регулирования, является новым инструментом для России. С 2010 года он был законодательно закреплен и внедрен на федеральном уровне. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 предусмотрено с 2014 года распространение процедуры ОРВ на проекты нормативных правовых актов региональных органов исполнительной власти, а с 2015 года - на муниципальный уровень. С 2013 года регионы начали подготавливать и даже внедрять в управленческую практику этот инструмент. И сегодня уже получены первые результаты этого процесса Дорошенко С.В., Ноженко Д.Ю., Соломатин Я.И. Внедрение новых механизмов оптимизации государственного регулирования в российских регионах // Вестник Челябинского государственного университета. Экономика. 2013. - № 8 (299); № 40. - С. 53-56..

Подводя итог, отметим следующее. Во многих странах оценка политики уже давно вошла в арсенал инструментов государственного управления и широко применяется на практике. В России этот механизм еще только начинает интегрироваться в управленческую систему. И чаще всего эта интеграция носит формальный характер, несмотря на то, что определяется целями и направлениями административной реформы. Причинами столь формального подхода является недостаточное понимание значимости оценки политики для обеспечения стратегического развития национальной экономики, повышения эффективности и результативности управленческих решений, гармонизации многоуровневых и разнонаправленных интересов различных сообществ. Преодоление этих, отчасти ментальных барьеров, существующих, в том числе, и в силу «недополучения» современного управленческого образования, будет способствовать успешной интеграции механизма оценки политики в систему государственного управления, внося тем самым существенный вклад в модернизацию всего российского общества.

Размещено на Allbest.ru