Реинжиниринг органов исполнительной власти в условиях развития информационного общества в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Реинжиниринг органов исполнительной власти в условиях развития информационного общества в России

Совершенствование систем государственного управления, использование новых концепций и технологий менеджмента (New Public Management) в значительной степени связаны с применением показателей эффективности и результативности деятельности. Одним из основных показателей эффективности работы любого органа власти является оперативность исполнения дел, т. е. скорость прохождения документов, оперативность принятия решений руководством и исполнения этих решений подчиненными.

Качество государственных и муниципальных услуг во многом также определятся оперативностью их предоставления. Для обеспечения оперативности в различных регионах России в рамках создаваемой системы электронного правительства (e-Government) вводятся в строй многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг населению (МФЦ), которые должны реализовать технологию «одного окна». При этом МФЦ выполняет роль фронт-офиса, где организуется непосредственное взаимодействие органов власти с гражданами. В свою очередь основные процессы по оказанию услуг осуществляются в бэк-офисах, т.е. в тех ведомствах, которые ответственны за ту или иную государственную или муниципальную услугу. Для обеспечения оперативности взаимодействие между фронт-офисом и бэк-офисом, а также взаимодействие между ведомствами внутри бэк-офисов должно осуществляться на основе современных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Если скорость предоставления государственных или муниципальных услуг окажется низкой или чрезмерно низкой, то это может привести к росту социальной напряженности и проявлению коррупции. В обмен на деньги можно быстрее решить свой вопрос, а значит, своевременно получить нужную работу, зарегистрировать недвижимость или автомобиль и т.п. Однако, в реализованных до сих пор системах предоставления государственных и муниципальных услуг основной акцент сделан на совершенствование работы фронт-офиса, тогда как в бэк-офисе, где в основном и происходят все основные затраты времени, все остается почти без изменений. На местах понятие «технология «одного окна» интерпретируется неоднозначно. В итоге на практике за счет значительных финансовых затрат (несколько десятков млн. руб. за один так называемый МФЦ) реализуется гибрид фронт-офиса и бэк-офиса под названием «одна дверь». При этом проблемы межведомственного взаимодействия решаются силами самого заявителя, который превращается в некоего курьера, снующего от одного «окошка» к другому. Недопустимость такой подмены неоднократно отмечалась в исследованиях и на конференциях, проводимых на различных уровнях Информационно-аналитическая поддержка ФЦП «Электронная Россия» (2002-2010 годы)» (Программа): отчёт о НИР (1 и 2 этапы) // Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации; рук. С.Л. Лоткин; исполн.: Э.Р. Батаршин [и др.]. - М., 2007. - 140 с. - http://www.ar.gov.ru/ru/about/el_russia/contracts/?id4=48&mode4=material.. Однако ситуация по-прежнему не меняется, и на местах в различных регионах продолжают обосновывать «технологию «одной двери» Доклад статс-секретаря - заместителя Министра экономического развития Российской Федерации А.В. Поповой // Конференция "Подведение итогов реализации мероприятий административной реформы в 2008 году. Основные направления работы в 2009 году". Москва. 19 марта 2009 г. - http://www.ar.gov.ru/common/img/uploaded/Popova_190309.pdf.. Во многом этому способствует несовершенство нормативно-правовой базы, в том числе разработанные и уже принятые административные регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг.

В связи с этим актуальным является подписанное 12 декабря 2012 г. Д.А. Медведевым Постановление Правительства Российской Федерации N 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей». С принятием данного Постановления в Российской Федерации создается автоматизированная система оценки работы чиновников гражданами через Интернет или с помощью SMS. Документ предусматривает выражение гражданского мнения о качестве предоставления государственных услуг (с оценкой по 5-балльной шкале), включая оценку в первую очередь по таким критериям, как время предоставления государственных услуг и время ожидания в очереди.

Для повышения качества управления административно-управленческие процессы должны быть существенно модернизованы, оптимизированы и регламентированы. В бизнес-среде в этом случае говорят о необходимости реинжиниринга бизнес-процессов. Эквивалентом понятия «реинжиниринг бизнес-процессов» в государственном секторе является «Реинжиниринг административных процессов». В развитых странах для определения понятия реинжиниринг административных процессов введён термин GPR (government process reengineering). Реинжиниринг административных процессов (GPR) можно определить как фундаментальное переосмысление и преобразование административных процессов с целью достижения значительного улучшения показателей работы, таких как затраты, качество, уровень предоставляемых услуг и оперативность.

В этой связи можно говорить о смене самой парадигмы государственного управления, заключающейся в смене его цели и смысла, переходе от идеи «граждане для государства и государство для выполнения функций» к задаче «государство для граждан». Именно такая установка позволяет полноценно реализовать положения статьи 7 Конституции РФ о социальном государстве.

Передовой зарубежный опыт создания системы электронного правительства свидетельствует о высокой эффективности применения технологии «одного окна». При этом удается существенно повысить оперативность предоставления государственных услуг. В таблице 1 приведены сроки предоставления некоторых государственных услуг в системе электронного правительства Сингапура, обладающего высоким международным рейтингом развития e-Government You Gateway to All Government Services. Government Assistance. Serving Singapore's Business Community // eCitizen. - http://www.business.gov.sg/EN/Government/GovernmentAssistance/index.htm. .

Таблица 1. Сроки предоставления некоторых государственных услуг в электронном правительстве Сингапура

Иная ситуация складывается в России. Несовершенство существующей нормативно-правовой базы приводит к принятию административных регламентов не соответствующих возможностям современных информационных технологий. И это несмотря на предпринятые в отдельных регионах усилия по формированию административных регламентов, в том числе с привлечением различных структур и созданием в департаментах отделов инновационных технологий и социальных стандартов. Независимо от подходов к разработке административных регламентов, реализованных в различных регионах, предлагаемая оперативность оказания государственных и муниципальных услуг оказалась на уровне требований ФЗ №59 от 2.11.2006 г. В соответствии с этим законом сроки рассмотрения письменного обращения граждан в органы власти составляют 30-60 дней. Анализ разработанных и утвержденных административных регламентов по состоянию на 2010 год показал, что большинство органов исполнительной власти при разработке административных регламентов ограничилось фиксацией текущего состояния условий предоставления государственных услуг Запрягайло В.М. Разработка административных регламентов на основе инновационных технологий. ВАГС. - Волгоград, 2011. - 15 с. - Деп. в ВИНИТИ 21.07.2011 г. №359-В2011. В таблице 2 приведены сроки предоставления государственных услуг в некоторых федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для части исследованных услуг реальные затраты времени превышают установленные в нормативных правовых актах время получения услуги в среднем в 2 раза.

В результате низкой оперативности работы органов исполнительной власти в России, по некоторым проводившимся исследованиям и экспертным оценкам, затраты времени граждан на обращения в государственные службы составляют примерно 3-4 млрд. человеко-часов в год, что соответствует 1,5 млн. человеко-лет в год. При этом для обработки непосредственных обращений граждан задействовано порядка 400 тыс. государственных служащих, часто нерационально расходующих свое рабочее время и рабочее время заявителей, т.к. от четверти до трети всех транзакций осуществляются с ошибками Агамирзян И.Р. Мировой опыт реализации концепции «электронного правительства» [Электронный ресурс] // Центр технологий электронного правительства «Open-Government». Опубликовано 05.10.2010 г. - http://open-gov.ru/?p=300..

Результаты системно-исторического анализа законодательных и делопроизводственных материалов, содержащих в себе сведения об административных регламентах или аналогичных нормах, установленных в органах исполнительной власти в различные исторические периоды России, приведены в Таблице 3 Запрягайло В.М. Административный регламент. Системно-исторический аспект. ВАГС. - Волгоград, 2011. - 10 с. - Деп. в ИНИОН РАН 27.05.2011 г. №60986.. Сравнение сроков исполнения государственных услуг (дел) представленных в Таблицах 2 и 3 показывает, что они практически совпадают. Проведенный анализ сроков исполнения государственных и частных дел в органах исполнительной власти показывает, что смена систем государственного управления в России, а также смена технологических укладов, не приводили к улучшению этого показателя (см. Рис.1).

Таблица 2. Сроки предоставления государственных услуг в некоторых федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Таблица 3. Законодательная основа исполнения государственных и частных дел в России в XV-XIX веках

Рис. 1. Институциональная ловушка административных регламентов в России.

Таким образом, можно сделать вывод, что система предоставления государственных услуг в России находится в институциональной ловушке, определяемой эффектом path dependence - зависимостью от предшествующего развития.

Почему это происходит? Одной из причин такого состояния дел является то, что основные принципы документооборота середины XIX в. - прохождение документами инстанций сначала снизу вверх, а затем сверху вниз, - действовали не только в начале XX в., но используются и до сих пор. При этом максимальная централизация контроля над документооборотом предполагает, что документ должен быть сначала доложен руководству, а лишь затем, обрастая резолюциями в соответствии со служебной иерархией, он спускается к непосредственным исполнителям. Прохождение документами инстанций сначала снизу вверх, а затем сверху вниз по иерархической лестнице обусловлено организационной структурой органов власти.

Можно утверждать, что именно иерархическая структура органов власти порождает указанную выше институциональную ловушку предоставления государственных услуг в России.

Выход из этой ловушки связан с высокими издержками трансформации, которые могут привести к возникновению рисков фрагментации в различных сферах и сегментах социально-экономической системы вплоть до распада государства. Это и является основным сдерживающим фактором каких-либо серьезных преобразований.

В рамках теории институциональных изменений и теории трансакционных издержек рассматриваются два возможных выхода из институциональной ловушки:

1) Эволюционный путь развития, при котором условия выхода формируются самой системой. Критический момент (бифуркационная точка истории) наступает, когда трансакционные издержки функционирования неэффективной нормы превысят трансформационные издержки отмены старой нормы и/или введения новой нормы;

2) Революционный путь развития, при котором ликвидация и замена неэффективной нормы происходит вследствие воздействия сверху в иерархической системе, например, путем разработки и обязательного единовременного внедрения общенациональных стандартов для взаимодействия и информационного обмена между ведомствами. При этом разработка и внедрение новых норм потребует реинжиниринга деятельности всей иерархической системы.

Ждать наступления критического момента и достижения бифуркационной точки в современных условиях развития, когда фактор времени порой имеет решающее значение, для России неприемлемо. Выбор революционного пути развития также невозможен. И не только потому, что революции, как правило, ничем хорошим не заканчиваются.

В государственных учреждениях, в отличие от частного сектора, недопустимы любые революционные эксперименты, приводящие к риску потери устойчивости управления. Государственный сектор из-за многочисленных юридических, законодательных и нормативных требований обладает значительно большей инерционностью и вследствие необходимости различных согласований потребует гораздо большего времени для восстановления устойчивости. Поэтому необходимо выбрать иной путь, в котором сочетались бы достоинства эволюционного и революционного подходов при минимизации риска потери устойчивости управления. Для достижения данных целей могут быть использованы известные в теории организаций эволюционные способы перестройки организационной структуры фирмы с использованием реинжениринговых (т.е. революционных по содержанию) технологий, в том числе сетевых Цирель С.В. «QWERTY-эффекты», «path dependency» и закон Седова, или возможно ли выращивание устойчивых институтов в России // Интернет-конференция «20 лет исследования QWERTY-эффектов  и зависимости от предшествующего развития» с 15.04.05 по 5.06.05. - http://ecsocman.edu.ru/iconf/16213021/ program.html . Вместе с тем, необходимо четко разграничивать реинжиниринг органов исполнительной власти, участвующих в реализации разрешительных полномочий и базирующихся, возможно, на сетевых технологиях, от значительной части публично-правовой деятельности государственных органов, которая не связана с оказанием услуг. Лишь сочетание иерархической организации, имеющей четкую вертикальную зависимость элементов системы, с подвижной горизонтальной сетевой структурой способно эффективно использовать преимущества указанных структур.

Такой комбинированный подход позволяет локально, в основном в выделенных вспомогательных процессах, осуществлять реинжиниринг не затрагивая вначале основную деятельность органов власти по осуществлению разрешительных полномочий. В результате с ростом числа успешных реинжиниринговых мероприятий происходит увеличение числа сторонников использования новых стандартов и достигается постепенное вытеснение старых норм новыми. В этом случае срабатывает известный закон Е.А. Серова - закон обратной зависимости разнообразия на нижнем и верхнем уровнях сложных систем Нуреев Р. М. Что такое path dependency и как ее изучают российские экономисты? / Р. М. Нуреев, Ю. В. Латов. // Общественные науки и современность - М., 2006. - № 2. - С.118-129. - http://rustem-nureev.ru/wp-content/uploads/2011/01/272.pdf.. Согласно этому закону сопротивление внедрению нового стандарта снижается с увеличением числа услуг, в которых используется данный стандарт.

Дальнейшая эволюция административных регламентов возможна в направлении экстенсивного развития за счет вовлечения в процесс совершенствования нормативно-правовой базы все большего количества федеральных и региональных органов власти, особенно учитывая накапливаемый позитивный и негативный опыт в создании МФЦ. Интенсивное направление формирования административных регламентов возможно только за счет кардинального изменения в институтах государственного и муниципального управления. Практика показала, что самостоятельно разработать новые административные регламенты органы исполнительной власти, расположенные внизу иерархической системы, не в состоянии. Обусловлено это тем, что управление в муниципалитетах и выше сконцентрировано в основном на текущих задачах, так как для управления будущим у них не хватает ни ресурсов, ни времени. В результате такого управления преобладает консервативная составляющая, отражающая борьбу с отклонениями от заданной нормы и сохранение в неизменности настоящего. Поэтому необходимо разрабатывать новые государственные административные регламенты и предложения по трансформации структуры организационной системы с использованием бизнес-консалтинга, т.е. с привлечением сторонних организаций и предприятий, специализирующихся на оказании помощи в улучшении количественных и качественных показателей административных процессов. В ходе консалтинга в качестве нововведения может быть предложен подход Value stream («поток создания ценностей»), интенсивно используемый в бизнес-среде. При этом ценностью будет являться не финансовая, а социальная стоимость услуг. Могут быть использованы также метод вычисляемых приоритетов MES, эталонная модель BPM (Business Process Management) и другие подходы, применяемые в ходе реинжиниринга бизнес-процессов. В том числе можно рассматривать совмещение в ряде случаев иерархических и сетевых структур управления. Проблема состоит не в недостатке подобных технологий, а во внедрении новых норм, разработанных на основе этих технологий, в практику предоставления услуг органами исполнительной власти. Решение данной проблемы возможно на основе инновационных технологий - наборов методов и средств, поддерживающих этапы реализации нововведения. Для ускорения внедрения инноваций целесообразно использовать теорию диффузии инноваций, которая позволяет моделировать распространение явлений как процесс Черенков В. И. Маркетинговый подход к категоризации каналов глобальной диффузии инноваций / Проблемы современной экономики, N 2 (42), 2012.; URL: http://www.m-economy.ru/art.php?nArtId=4075 (дата обращения: 15.10.2012).

. В качестве способа распространения нововведений может быть предложен на начальном этапе прямой метод диффузии с переходом в дальнейшем к косвенному методу. В соответствии с теорией диффузии инноваций скорость распространения нововведений определяется вязкостью, сопротивлением местной среды. Уменьшение сопротивления среды может быть достигнуто за счет ликвидации барьеров инноваций.

государственный управление менеджмент

Размещено на Allbest.ru