Муниципальная правовая политика и процесс модернизации в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Муниципальная правовая политика и процесс модернизации в России

Капицына Д.В.

аспирант, с.н.с.

МГТУ им. Носова, г. Магнитогорск

Государственное и муниципальное управление в качестве процессуального элемента включает различные виды внутреннего и публичного контроля. Контроль - одна из политических форм осуществления функций государства - не может обойтись без нормативной формализации, и, по определению, предполагает обязательное сопровождение регламентами и стандартами. Данная статья имеет задачу выявить соотношения понятий «контроль» и «мониторинг» и конкретизировать их для характеристики более узкой области правоотношений, подвергаемой мониторингу, а именно, муниципальной правовой политики.

Конкретизация муниципальной правовой политики становится все актуальнее. И обращение к контролю и мониторингу дает возможность такую конкретизацию осуществлять. В теории права и юридической практике применяются понятия «контроль», «надзор», «мониторинг», нередко употребляется словосочетание «контрольно-надзорная функция». Но не проведено строгое разграничение «контроля» и «мониторинга» Муниципальный контроль в Российской Федерации. Аналитический доклад / Министерство экономического развития Российской Федерации. - М., 2011.. Так, определение контроля как функции по выявлению отклонений фактических параметров от нормативных можно в значительной степени отнести и к содержанию понятия «мониторинг».

И контроль, и надзор, и мониторинг являются, с одной стороны, управляющими воздействиями, с другой, сами под влиянием управляющих воздействий уполномоченного субъекта принимают различные формализованные состояния. Они стали неотъемлемыми процессуальными элементами правовой политики. Трудно выявить признаки, позволяющие развести эти понятия, отражающие такую ёмкую формализуемую деятельность. Но наука стремится уходить от синонимии разных по объёму понятий. Разные научные термины, как правило, предполагают различительные признаки, что позволяет осуществлять дефиницию (определение). От правильных определений понятий во многом зависит успех институционализации понятия, сопровождающей формализованное правотворчество - принятие законов, подзаконных актов, правовых актов местного самоуправления.

Благодаря разработке концепций, доктрин, стратегий, предваряющих принятие закона, понятия включаются в доктринальные и нормативные акты, в механизм административно-правовых режимов. Можно отметить, что контроль и надзор сочетаются обязательно с проверкой деятельности органа государственной власти или негосударственной организации и предполагают определённые административно-правовые санкции. Можно выделить собственно контроль, в ходе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор («суженный контроль»), ограничивающийся только проверкой законности. Мониторинг же связан больше с наблюдением за процессом.

Но такое различение относительно и не может удовлетворять во всех случаях. Мониторингу в определённых условиях можно придать такой же формально-правовой статус как и контролю (надзору). Думается, что различие контроля, надзора и мониторинга лежит и в другой плоскости, а именно, в характере административно-процессуального режима, администрирования отношений между управляющими и управляемыми. Контроль может быть и «снизу», и «сверху». Надзор же предполагает специальные полномочия органов государственной власти по отношению к другим органам (включённым и не включённым в прямую должностную иерархию), а также к негосударственным организациям и предприятиям. Так ст. 77 Федерального закона № 131 закрепляет надзор прокуратуры за исполнением органами местного самоуправления (должностными лицами) Конституции, законодательства, уставов и других правовых актов муниципальных образований. Термин «надзор» переходит в названия органов исполнительной власти - Росздравнадзор, Роспотребнадзор. Он является более формализованным (регламентированным) и предполагает возможность наложения санкций.

Итак, контроль, надзор, мониторинг - это отличающиеся по характеру и степени формализации виды одной родовой деятельности - контрольной. Правовой мониторинг - это особый вид контрольной деятельности, в которой действия каких-либо организаций контролируются в течение определённого периода времени с определённой частотой. По правилам, закреплённым нормами права, эти действия сравниваются с образцами (стандартами). В определённых условиях контроль и надзор могут приобретать характер мониторинга, но чаще мониторинг служит методом и инструментом контроля (надзора).

В 2000-х гг. активно продвигалась идея «мониторинга правового пространства и правоприменительной практики», что придавало мониторингу значение всеохватывающего контроля правовых явлений. Термин «правовое пространство» появляется в Указе Президента РФ Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации».. К понятию «мониторинг правового пространства» можно относить отслеживание порядка прохождения законопроектов в законодательных (представительных) органах государственной и муниципальной власти разного уровня, их доработки, принятия, отклонения, действий органов исполнительной власти, управления в негосударственных организациях, правоотношений производителя и потребителя и т.д., а также ещё интерпретационные процессы судов, органов юстиции, счетных палат, общественных палат, анализ правосознания общества, восприятия гражданами Конституции, законов, нормотворчества общественных организаций и движений.

Представляется, что это понятие скорее социологическое, чем юридическое. Оно более широкое, чем «правовой мониторинг» и «правовой контроль» по включаемым в его объём объектам, субъектам, методам, результатам. Накоплен определённый опыт проведения таких мониторингов. Так в 2008 г. проводился Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов (головной исполнитель исследования ГУ- ВШЭ), выявивший, в частности, обратную связь - положительное отношение граждан и госслужащих к внедрению регламентов. Более узкое понятие - «мониторинг законодательства». В процессуальном понимании и определении это понятие предполагает, что в качестве объекта предстаёт характер изменения правовых объектов, прежде всего, законов, соответствие порядка принятия, формы и содержания нормативных правовых актов определённым принципам и критериям (стандартам).

Мониторинг правоприменения также очень объёмное направление, помогающее выявлять пробелы и дефекты законодательства (и его эффективность) в процессе их применения, когда проявляются различные противоречия и конфликты интересов. Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 обозначил структуру, содержание такого мониторинга как комплексной и плановой деятельности по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу нормативных правовых актов различного уровня Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»..

Сравнение объёма и содержания понятий приводит к выводу, что логично признать примерно равнозначными понятия «правовой мониторинг» и «мониторинг законодательства и правоприменения». Это вполне приемлемо для характеристики правовой политики. Определим их как процесс использования механизма информационного, аналитического, интерпретационного, экспертного сопровождения правотворчества и правоприменения, а также как метод государственного правового контроля, предполагающий периодическое отслеживание правовых отношений и норм. Если же говорить о целевой направленности, то правовой мониторинг, в более строгом определении, предполагает наблюдение, анализ, оценку на основе определённых процедур самих норм (формализованного правотворчества) и правоприменительных актов на предмет соответствия заданным нормативным требованиям (стандартам). Помимо норм отслеживаются также законопроекты, документы, сопровождающие законодательство и правоприменение, характеризующие перемены в законодательстве и организации власти, происходящие благодаря принятию и внедрению правовых норм.

Усилиями разных инстанций, осуществляющих контроль за нормами, постепенно создаются условия (хотя медленно и нелинейно) для превращения этой деятельности в систему, влияющую на правовое пространство от маленького поселения до муниципального управления в мегаполисах Рагозина Л.Г. Итоги мониторинга результатов реализации реформы местного самоуправления, осуществленного Институтом экономики города // Вопросы местного самоуправления. 2010. - № 4. - С. 4-14.. Эта система взаимодействует с оценкой эффективности деятельности муниципальных органов Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (в ред. Указа Президента РФ от 13.05.2010. № 579)., регистрационным, финансовым контролем, контролем за осуществлением переданных государственных полномочий и обширным направлением надзора и мониторинга за законностью принимаемых нормативных правовых актов муниципальных органов. Понятие «правовой мониторинг» включает в себя и более узкое по объёму понятие «мониторинг формализованного правотворчества» («нормоконтроль»), т.е. наблюдение (в рамках компетенции должностного лица, органа государственной или муниципальной власти) за соответствием принимаемых нормативных правовых актов требованиям принципов и ценностей права, Конституции, норм законодательства. Он предполагает анализ и оценку качества актов, проверяемых компетентными органами на основе утверждённых процедур. Правовой мониторинг в муниципальном управлении должен обеспечить законность, эффективность, ответственность в деятельности муниципалитетов.

Формализованное правотворчество в муниципальном правовом пространстве России носит повседневный и массовый характер. Муниципальный процесс к тому же является ещё и контингентным, т.е. зависимым от множества внесистемных и случайных факторов, а потому трудно поддающимся учёту и контролю. Нехватка квалифицированных кадров на муниципальном уровне стала «притчей во языцех», что затрудняет качественное и стабильное правотворчество, систематизацию правовых актов, проведение самого мониторинга. Достаточно представить себе более 24 тысяч муниципальных образований в России, в каждом из которых в конкретных, нередко неповторимых местных условиях принимаются правовые акты. Но парадокс в том, что эта контингентность обусловливает всё большую востребованность правового мониторинга муниципального правотворчества Капицына Д.В. Правовой мониторинг (понятие, направления, субъекты, уровни) // Конституционное и муниципальное право. 2008. - № 8. - С. 25-28..

Мониторинг формализованного муниципального правотворчества (МФМП) включается в правовую политику, в том числе, контролирующую деятельность различных органов государственной (муниципальной) власти и создаваемых ими учреждений (центров). Он весьма объёмен и многообразен, т.к. в нём участвуют федеральные органы, органы государственной власти субъектов РФ, сами муниципальные органы. Постепенно создаются условия для превращения МФМП в систему, влияющую на правовое пространство множества поселений от села до мегаполиса. Такой мониторинг предполагает разработку на основе закона (устава) требований к качеству норм, соответствующие критерии, показатели, индикаторы, включённые в стандарты.

Кроме того, МФМП как процесс предполагает наличие достаточного документального обеспечения характеристик объектов мониторинга (положения о муниципальных нормативных актах, реестры, перечни, классификаторы) и формализации процедур проведения самого мониторинга (порядки, инструкции, регламенты, заключения, экспертизы, отчёты должностных лиц). Заметны успехи в формировании нормативной базы мониторинга.

Происходит становление нормативной базы МФМП. Разрабатываются административные регламенты и другие документы на уровне субъектов РФ. Например, принималось Постановление Правительства Москвы от 13 марта 2007 г. «О формировании системы правового мониторинга в г. Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты г. Москвы». В Иркутске работает областное государственное научно-исследовательское казённое учреждение «Институт законодательства имени М.М. Сперанского», занимающееся мониторингом муниципальных правовых актов, повышением квалификации специалистов по муниципальному контролю и мониторингу. Институт выпускает еженедельно специальные бюллетени правовых актов по муниципальным образованиям всей России. Подобный институт эффективно действует и в Воронежской области См., например, Положение о порядке проведения мониторинга муниципальных правовых актов муниципального образования г. Новый Уренгой». Утверждено постановлением Главы муниципального образования г. Новый Уренгой Ямало-Ненецкого автономного округа от 14 мая 2009 г. «Об утверждении; Положение о мониторинге нормативных правовых актов органов местного самоуправления Верхнемамонского муниципального района Воронежской области. Утверждено Решением Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 9 ноября 2011 г..

Сегодня в этом плане немало делается и на уровне муниципалитетов. Власти муниципальных образований принимают довольно объёмные, структурированные положения о мониторинге муниципальных правовых актов. Они содержат развёрнутые определения мониторинга, его цели и задач, составляющих элементов, видов, объектов, субъектов, ожидаемых результатов, порядка, плана, этапов, правового поля и т.д. Полезная работа - разработка и принятие положений, закрепляющих характеристики объекта мониторинга - муниципальных правовых актов. Для этого создаются комиссии (отделы) по мониторингу муниципальных правовых актов и практике их применения.

Всё это свидетельствует о постепенном развёртывании кропотливой работы, помогающей на местах совершенствовать муниципальную правовую политику, в том числе такую ее область как правотворчество, проводить его анализ, что способствует приведению муниципальных правовых актов в соответствие с Конституцией и законодательством России, созданию условий для эффективности местного самоуправления Акмалова A.A. Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт регулирования. -- М.: Прометей, 2002. -- 212 с..

публичный правовой политика закон

Размещено на Allbest.ru