Проблема сбалансированности государственной региональной политики России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблема сбалансированности государственной региональной политики России

Карелин Е.Г.

д.и.н., доцент

Гжельского государственного

художественно-промышленного института

Современное государственное устройство России воплотило уникальную ассиметричную территориальную организацию. Неравномерность развития регионов остается крупнейшей социально-экономической проблемой страны в новом столетии. Стандарты жизни российских граждан, как и иные показатели развитости регионов, отличаются в десятки раз. Процессы регионализации требуют решения проблемы баланса централизации и децентрализации в федеративных отношениях.

В начале 90-х гг. стало складываться как особое направление региональное саморазвитие, ориентированное на более полный учет интересов региональных сообществ и политико-экономических элит, использование человеческого капитала, опору на региональные инициативы. В то же время последствия распада СССР и преобладание центробежных тенденций определили переход к договорным федеративным отношениям и возрастание угрозы распада России.

Централизация власти в начале XXI века решила целый ряд крупных и сложных проблем 90-х годов, но породила, в свою очередь, целый ряд новых. Усиление политической роли центра привело к монополизации политического процесса. Подчинение Совета Федерации и Государственной Думы органам исполнительной и президентской власти привели к стагнации всей представительной системы. Монополизация партией «Единая Россия» партийного представительства ограничила процесс «обратной связи» региональной власти и центральных органов.

Самые серьезные изменения модель российского федерализма претерпела в 2005 году, когда было введено фактическое назначение губернаторов, а также институт федеральных округов. Через назначение губернаторов и полномочных представителей федеральных округов центральные государственные органы получили возможность напрямую влиять на региональные органы власти. Тем самым был нарушен один из основных принципов федерализма - принцип самостоятельности субъектов федерации.

Кроме политической, весьма значительными перекосами страдает финансово-экономическая сторона федеративных отношений в России. Сегодня все основные статьи налогообложения являются федеральными. Региональные бюджеты получают лишь наименее «доходные» налоги от населения, и большую часть своего бюджета формируют исходя из дотаций федерального центра. Централизация финансово-бюджетной системы (свыше 60% собираемых налогов) увеличила многообразие методов бюджетной «поддержки» регионов, содействовала обновлению механизмов программно-целевого управления и применению специальных правовых режимов функционирования территорий (СЭЗ), но не изменила качества финансово-экономической деятельности регионов. Большинство российских регионов по-прежнему остаются дотационными.

Через инструмент дотаций центр контролирует формирование и реализацию региональной политики. Даже муниципальные органы, которые на сегодняшний день не встроены в «вертикаль власти», не имеют возможности решать проблемы на местах без одобрения «сверху» в виде бюджетных дотаций. Поддержка одних регионов (особенно национальных республик), осуществляемая без учета интересов других субъектов Федерации, лишь повысила территориальную дифференциацию. Глубина экономического кризиса 2008-2009 гг. показала пределы эффективности прежней социально-экономической политики.

Ключевой проблемой российского федерализма является экономическая и политическая несамостоятельность субъектов Федерации. Это снижает эффективность государственного и муниципального управления - так как на местах руководство не может решать локальные проблемы без поддержки более высокого уровня власти. Кроме того, высшее должностное лицо региона подотчетно не избирателям, а фактически Президенту страны, в связи с чем его эффективность оценивается часто не качеством управления, а лояльностью к центральным органам власти.

Сведение региональной политики со стороны Центра к процессу рационализации разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти и к приоритету финансово-экономического регулирования игнорирует неэффективность механизмов бюджетного «выравнивания» и административно-политического централизма. Так же и многообразие методов регулирования само по себе не обеспечивает системного эффекта. Внедрение «сверху» в практику государственного и муниципального управления прогнозов, стратегий, целевых программ и иных документов территориального планирования привело к формализации регионального стратегического планирования. Во многом это связано с тем, что Министерство регионального развития до сих пор не утвердилось в качестве общероссийского центра представительства, координации и согласования региональной политики во взаимодействии с самими региональными властями. Все это еще раз подчеркивает необходимость разработки и реализации государственной региональной политики, сбалансированной как в отношении отдельных регионов, макрорегионов, так и страны в целом.

Нужно признать усилия Правительства РФ по формированию научных основ региональной политики в Программе фундаментальных исследований государственных академий наук на 2008-2012 гг. (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 г. № 233-р). Однако в академической науке налицо отсутствие междисциплинарного подхода. Так тема исследования: «Укрепление российской государственности, включая федеративные отношения» разрабатывается по направлению «Философия, социология, психология и правовые науки». А по направлению «Экономические науки» проводится исследование темы «Потенциал Российской Федерации и проблемы воспроизводства национального богатства».

Зато ИСПИ РАН может быть впереди всей планеты: «Разработаны основы трех новых научных дисциплин - экономики знания, социологии знания и государственного аудита, практическое использование которых позволяет математически точно определить социальные и социально-экономические последствия принимаемых решений на различных уровнях государственного управления. Тем самым впервые в мировой практике открывается возможность научного управления общественными процессами». Доклад Правительству Российской Федерации «Об итогах реализации Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук за 2008-2012 гг. и перспективы развития фундаментальных научных исследований в 2013-2020 гг.». Но не столь «фундаментальная» задача - выработать научные основы региональной политики в Российской Федерации - так и остается сферой творчества Министерства регионального развития.

Реализация министерского подхода воплощена в государственной программе «Региональная политика и федеративные отношения», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 г. № 435-р. Программой предусмотрена консолидация, начиная с 2013 года, грантов и дотаций на стимулирование развития налогового потенциала регионов. Причем оценка эффективности региональных органов власти проводится по разнородным и несопоставимым показателям: ожидаемая продолжительность жизни при рождении; объем инвестиций в основной капитал; оборот продукции и услуг, производимых малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями; объем налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации; уровень безработицы; реальные располагаемые денежные доходы населения; удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда; доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений; показатель смертности населения (без показателя смертности от внешних причин); оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; доля детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), в семейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов. Достижением можно назвать введение в систему оценки фактора учета трехлетней динамики выбранных показателей. Но в целом научность данной методики сомнительна.

Министр регионального развития Российской Федерации И.Н. Слюняев в докладе «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» по итогам 2012 года отметил, что «вместо системы, характеризующей преимущественно эффективность сектора государственного управления и качество администрирования, введены ключевые показатели эффективности деятельности (KPI). Количество показателей при этом сократилось и, по сути, выстроена сбалансированная система ключевых показателей (BSC), широко применяющаяся при бизнес-подходе».

Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев утверждает, что «методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти позволяет определить качество регионального управления, составить рейтинг субъектов Федерации, данные которого учитываются при выдаче грантов. Эта методика также помогает более точно выстраивать работу по устранению различий в экономическом развитии регионов». Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Сайт Министерства регионального развития Российской Федерации.

Но в реальности предложенная методика по-прежнему устанавливает среднюю температуру по больнице, а занятое место в иерархии регионов вовсе не гарантирует реальную финансовую помощь. В реальности объем грантов в 2013 году вместо 11 млрд. рублей составил 5 278,3 млн. рублей, а размер гранта был от 240 до 330 млн. рублей. Да еще свелся к «точечной поддержке мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов». Центральная власть признает, что это «приводит к параллелизму работы органов государственной власти различных уровней, снижению ответственности региональных и местных руководителей за социально-экономическое развитие территорий, увеличению бюджетных расходов на содержание системы государственного и муниципального управления», Распоряжение Правительства РФ от 26.03.2013 N 435-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Региональная политика и федеративные отношения"». но по-прежнему держит российские регионы на коротком поводке и стремится сохранить в неизменности свою перераспределительную роль. Без изменения финансово-бюджетной системы реальное развитие регионализма в России невозможно.

Основной задачей региональных органов государственной власти и управления является обеспечение целенаправленного регионального развития на основе сбалансированных изменений. Эти цели могут не совпадать с интересами отдельных социальных групп, отдельных бизнес-групп и органов местной и региональной власти, но их определенная мера соответствия общим интересам - важнейшее условие поступательного развития российских регионов. И вот здесь возникает проблема: для выполнения этих целей необходима авторитетная и профессиональная региональная власть, формируемая самим населением и региональной элитой. Процессы демократизации и профессионализации региональных органов власти не противоречат друг другу только при одном условии - когда сформирована конкурентная модель политической системы. Переход к такой системе - вызов для центральной власти и ее способности к политическому маневрированию и компромиссам. Но этот переход является вызовом и для регионов - ведь далеко не каждый из них готов к самостоятельности. Для многих регионов привычна зависимость. Поэтому региональная дифференциация предполагает и разные стратегии. Главное, чтобы эти стратегии не были формальными отписками.

Особое значение имеет научный подход к выработке целей и стратегии развития региона, который должен вырабатываться в самом регионе. Следовательно, для структуризации научного сообщества необходимо иметь площадку междисциплинарного обмена и формирования экспертных групп. Так же как формирование бизнес-среды связано с выработкой, представительством и защитой бизнес-интересов. Но у бизнеса такая площадка есть в виде Торгово-промышленных палат. Правда превращение этих палат в институты регионального развития требует определенной трансформации.

Существующие проблемы реформирования федеративных отношений невозможно успешно решать без перехода российских регионов к устойчивому и самостоятельному развитию. Устойчивое социально-экономическое развитие регионов характеризуется его реальной возможностью обеспечить положительную динамику уровня и качества жизни населения, способностью, во-первых, удовлетворить общественные потребности, закрепленные за региональной властью; во-вторых, организовать надежное воспроизводство и сбалансированное социально-экономическое развитие; в-третьих, создавать условия (ресурсные, социальные, организационные и др.), гарантирующие достойную жизнь не только живущим, но и будущим поколениям. В своем современном виде значительная часть регионов к этому просто не способна. Особенно это касается регионов с численностью населения менее 1 миллиона человек. То есть реформирование административно-территориальной системы страны необходимо продолжить. Каждое укрупнение регионов необходимо проводить как стратегический проект и руководствоваться методологией экономического районирования. И только тогда станет возможным давать реальную оценку деятельности региональных и местных органов власти. Причем оценку давать путем анализа результативности инвестиционной привлекательности, исходя из результата увеличения разнообразия ресурсов развития регионального потенциала и сформированности среды институциональной поддержки приоритетов региональной политики.

Переход к опережающей стратегии с реализацией основной задачи - стимулирования инновационного типа развития - предусматривает качественно иной уровень взаимодействия и взаимозависимости политической, экономической и интеллектуальной элиты региона. Инновации связывают различные по характеру и способам управления области политического управления. Успешная инновационная деятельность определяется мощным влиянием культуры регионального сообщества и организационной структурой власти.

Инновационный потенциал российского общества государством используется, как правило, малопродуктивно. Современный российский бизнес в этом отношении лишь следует традициям власти. Но есть и объективный фактор - развитие инновационных процессов обеспечивается созданием определенной «внутренней среды» (системы непрерывного образования, системы стимулирования и мотивирования, информационно-коммуникационной системы, системы правовой защиты интеллектуальной собственности и т.д.). Решение этой проблемы возможно при целенаправленном формировании модели совместного участия и взаимодействия региональной власти, бизнеса, научных и общественно-политических организаций.

Представление об инновационной роли регионов должно придать новый импульс социально-экономической динамике, перевести регионы на модель устойчивого саморазвития, преодолеть противоречия прежней административно-территориальной и национально-государственной схемы нашей страны. Эффективные федеративные отношения в России могут состояться только как устойчивые механизмы региональной самоорганизации. Только сильные российские регионы могут стать равноправными партнерами сильной федеральной власти.

государственный федеративный децентрализация гражданин

Размещено на Allbest.ru