Вопросы перераспределения полномочий между разными уровнями публичной власти в федеративном государстве относятся к числу наиболее сложных вопросов в области права и государственного управления. В настоящее время разворачивается очередной этап перераспределения полномочий между уровнями власти.

Несмотря на то, что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основополагающих принципов, формально - юридически он не обозначен в основах конституционного строя Российской Федерации. То, что данный принцип положен в основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования ст. ст.71, 72, 73 Конституции РФ.

Статья 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Сам факт наличия в Основном законе России закрытых перечней предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения свидетельствует о том, что эти нормы не могут предаваться ревизии иначе, как в порядке внесения поправок в Конституцию. Такой порядок закреплен в ст.136 Конституции Российской Федерации.

Исходя из концепции Конституции РФ, формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти осуществляется в следующей иерархической последовательности:

Конституция России как основа разграничения предметов ведения и полномочий;

принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст.76 Конституции РФ);

заключение в развитие федерального законодательства договоров (соглашений) (ст.11 Конституции РФ).

На сегодняшний день в РФ выработаны общие принципы разграничения полномочий: объем полномочий субъектов и муниципалитетов должен быть достаточным для решения ими задач социально-экономического развития территорий; расходные полномочия должны соответствовать доходам; межбюджетные отношения должны быть справедливыми; должна быть предусмотрена ответственность руководителей регионов и муниципалитетов за социально-экономическое развитие территорий. Однако диспропорции в действующей модели разграничения компетенции сохраняются, что связано с изменением общей экономической и социально-политической ситуации.

Модернизацию связывают с инновациями и инвестициями. Именно здесь сосредоточен центр перераспределения полномочий. Например, с принятием Федерального закона № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г. были существенно сокращены полномочия субъектов Федерации в сфере инвестиционной политики, в практике регулирования и поддержки инвестиционных процессов на своей территории. Регионы утратили многие важные и необходимые для них полномочия в сфере инвестиционной, инновационной и налогово-бюджетной политики.

В 2011 г. Федеральным законом № 254-ФЗ путем дополнений в названный выше закон были формально закреплены такие понятия, как "инновация", "инновационный проект", "инновационная деятельность", "инновационная инфраструктура". Так, в соответствии с этим законом, инновации - введенный в употребление новый или значительно улучшенный продукт (товар, услуга) или процесс, новый метод продаж или новый организационный метод в деловой практике, организации рабочих мест или во внешних связях. Соответственно, инновационный проект - комплекс направленных на достижение экономического эффекта мероприятий по осуществлению инноваций, в том числе по коммерциализации научных и (или) научно-технических результатов. Наконец, инновационная деятельность - это деятельность (включая научную, технологическую, организационную, финансовую и коммерческую), направленная на реализацию инновационных проектов, а также на создание инновационной инфраструктуры и обеспечение ее деятельности. Закон не разделяет цели и основные направления такой поддержки, характерные именно для федерального и регионального уровня государственного управления. Однако хорошо известно, что эти уровни качественно различаются как по кругу имеющихся полномочий, так и по объему доступных экономических ресурсов. В результате, положения данного закона для субъектов Федерации и органов местного самоуправления приобретают преимущественно "рамочный", малоконкретный характер.

Согласно ФЗ № 127, государственная поддержка инновационной деятельности может осуществляться в следующих формах:

предоставления льгот по уплате налогов, сборов, таможенных платежей;

предоставления образовательных услуг;

предоставления информационной поддержки;

предоставления консультационной поддержки, содействия в формировании проектной документации;

формирования спроса на инновационную продукцию через систему закупок для государственных нужд;

финансового обеспечения (в том числе, субсидии, гранты, кредиты, займы, гарантии, взносы в уставный капитал);

реализации целевых программ, подпрограмм и проведения отдельных мероприятий в рамках программ Российской Федерации;

поддержки экспорта;

федерализм федеральный центр регион

обеспечения инфраструктуры и в других формах, не противоречащих законодательству РФ.

При этом особо отмечается, что поддержка инновационной деятельности в формах, предусмотренных данным законом, может осуществляться также и органами местного самоуправления. Эти положения закона носят рамочный характер, сложно "проецируемый" на реальную практику регионального и муниципального управления.

Активизация деятельности органов регионального управления как полноценных субъектов политики инновационной модернизации российской экономики, на наш взгляд, осуществима только в том случае, если федеральное законодательство:

разрешит субъектам Федерации участвовать в управлении федеральным имуществом инновационной сферы;

существенно расширит возможности субъектов Федерации в практике налогового регулирования и стимулирования инновационной деятельности для всех ее видов;

предоставит субъектам Федерации право формировать и финансировать (в т. ч. совместно с негосударственным сектором) научные организации, инновационные генерирующие и посреднические предприятия для активизации инновационных процессов и внедрения инноваций;

четко определит полномочия субъектов Федерации в сфере "экономического зонирования", т.е. создания особых экономических зон регионального уровня, индустриальных парков и пр., в т. ч. и при определенных формах федеральной поддержки.

Проблема не только в том, чтобы передать регионам соответствующий круг полномочий по регулированию инновационных процессов на территориальном уровне. Полномочиями необходимо в полной мере воспользоваться, а это возможно только при наличии соответствующих экономических, прежде всего, финансово-бюджетных ресурсов.

К полномочиям, передаваемым на основе соглашений, по сути, близко примыкает практика так называемых добровольных полномочий. Действительно, при наличии достаточных экономических стимулов для субрегиональных уровней управления, передача регулятивных полномочий, в том числе и в инновационной сфере, в принципе возможна и на добровольной основе. Однако следует иметь в виду, что передача полномочий как добровольных не предполагает их обязательного покрытия за счет передачи федеральным центром дополнительных доходных источников.

Проводимая в последние годы бюджетная политика была в значительной степени ориентирована на то, чтобы обеспечить максимальную концентрацию финансовых ресурсов в федеральном бюджете. При этом были достигнуты определенные успехи в сбалансированности доходов и расходов федерального бюджета, в то время как дифференциация в уровне социально-экономического развития регионов усиливалась с каждым годом.

Принцип сбалансированности бюджета является основополагающим принципом бюджетной системы России, в соответствии с которым объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Анализ отчетности об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ, представленной на официальном сайте Федерального казначейства, показывает, что структура расходов бюджетов субъектов РФ за последние 5 лет значительно не менялась.

Согласно данным Министерства Финансов, в 2008 г. лишь 3 субъекта РФ смогли обеспечить свои расходы собственными доходами. В 2009 г. число таких субъектов сократилось до 2, а в 2010 г. - только Ямало-Ненецкий автономный округ смог обеспечить сбалансированность своего бюджета собственными средствами. Поддержание сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ обеспечивается в основном за счет представляемых регионам межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Причем по данным за 2009-2010 гг. у большей части субъектов доходы (без учета безвозмездных поступлений) составляют менее 70 % от расходов Информация по соотношению доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ // Официальный сайт Министерства финансов РФ. - http: //info. minfin.ru/subj_obesp. php. ^.

Так, в 2010 г. у 33 субъектов РФ доходы составили от 50 до 70 % величины расходов, а 14 субъектов не смогли обеспечить и половину своих расходов. Это свидетельствует о значительном дисбалансе между возложенными на субъекты полномочиями, а также связанными с ними расходными обязательствами и соответствующими собственными источниками финансирования Отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ за 2010 г. // Официальный сайт Федерального казначейства. - http: //www.roskazna.ru/reports/mb.html. .

Значительную часть предоставляемых субъектам РФ трансфертов составляют дотации из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. В 2006 г. дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ получили 65 регионов, в 2007 г. - 67, а в 2010 г. их стало 71. Общий объем предоставляемых бюджетам субъектов РФ средств из Федерального фонда поддержки регионов в 2006 г. составил 228,9 млрд. руб., в 2007 г. - 261,3 млрд. руб., в 2008 г. - 328,6 млрд. руб., в 2009 г. - 373,9 млрд. руб., в 2010 г. - 396,9 млрд. руб. Все это свидетельствует о нарастании за последние годы зависимости бюджетов субъектов РФ от средств федерального бюджета, снижении их самостоятельности Чернова С.А. Перспективы повышения бюджетного потенциала регионов Российской Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2011. - № 26 (209). .

Согласно закону "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (далее - "Закон"), общий объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов РФ, в 2012 г. по сравнению с предыдущим годом снижается на 10,8 %, а в 2013 - 2014 годах - на 14,6 % и 6,2 % соответственно. Доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов будет увеличиваться с 39,1 % в 2012 г. до 43,4 % в 2013 г. и до 45,4 % в 2014 г. Так, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ составят в 2012-2014 гг. по 397,0 млрд. руб. в год, что соответствует уровню 2010 - 2011 гг.

Объем предоставляемых бюджетам субъектов РФ субсидий и субвенций в 2012-2014 г. будет снижаться. При этом значительно изменится объем субсидий - их доля в общем объеме межбюджетных трансфертов будет уменьшаться с 37,9 % в 2012 г. до 31,5 % в 2013 г. и до 27,5 % в 2014 г. Объем предоставляемых регионам субвенций снизится незначительно, их доля увеличится в общем объеме с 20,1 % в 2012 г., до 21,5 % в 2013 г. и до 23,7 % в 2014 г. Снизится и объем иных межбюджетных трансфертов. Комитетом Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике в официальном отзыве на упомянутый Закон отмечается, что такая тенденция снижения общего объема трансфертов и роста доли дотаций обусловлена необходимостью обеспечения большей самостоятельности органов власти субъектов РФ и повышения их ответственности за результаты деятельности (согласно "Бюджетному посланию Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011 - 2013 годах").

Среди основных причин дисбаланса бюджетов субъектов РФ можно выделить следующие.

Первая - существующее в настоящее время несоответствие расходных обязательств субъектов РФ, связанных с осуществлением переданных им полномочий, источникам их финансирования, а также концентрация налоговых доходов в федеральном бюджете, что неизбежно приводит к необходимости использования межбюджетных трансфертов для перераспределения финансовых ресурсов. Такая ситуация не способствует мотивации органов власти субъектов РФ к наращиванию собственного бюджетного потенциала.

Безусловно, за последние годы в результате реформирования бюджетного законодательства наметились определенные положительные тенденции. Так, за 2000-2010 гг. доходы бюджетов субъектов РФ в реальном выражении выросли более чем в 2 раза, а благодаря системе мер, стимулирующих проведение ответственной финансовой политики, практически в полном объеме производится стабильное исполнение расходных обязательств субъектов РФ. Целью дальнейшего развития бюджетной системы ставится обеспечение субъектов РФ необходимыми условиями и стимулами, которые способствовали бы развитию бюджетного потенциала регионов, снижению зависимости от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и росту самостоятельности.

Второй причиной является значительная дифференциация в уровне социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Достаточно велик разрыв между регионами в возможностях финансирования своих расходных обязательств, в том числе в социальной сфере. Принцип самостоятельности бюджетов, позволяющий органам государственной власти субъектов РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и выбирать цели расходования бюджетных средств, действует в полной мере только для субъектов с высоким уровнем бюджетной обеспеченности. Происходящая концентрация доходов в высокоразвитых субъектах РФ приводит к возникновению необходимости перераспределения доходов для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Указанные субъекты выступают в роли доноров, что снижает их заинтересованность в дальнейшем развитии своего налогового и бюджетного потенциала.

Третья. Следствием предыдущей проблемы выступает проблема высокодотационных субъектов РФ. Так, по данным Министерства регионального развития РФ, в 2010 г. доля финансовой помощи в доходах консолидированных бюджетов регионов Северо-Кавказского федерального округа, за исключением Ставропольского края, составила более 60 %: в Чеченской Республике - 92,3 %; в Республике Ингушетия - 92,5 %; в Кабардино-Балкарской Республике - 58,4 %; в Республике Дагестан - 68,1 %; в Республике Северная Осетия - Алания - 70,4 %; в Карачаево-Черкесской Республике - 70,2 %. Причем обеспеченность расходов собственными доходами (без учета безвозмездных поступлений) Северо-Кавказского федерального округа не поднималась выше 40 % уже более 5 лет, что свидетельствует о том, что направляемая финансовая помощь не способствует наращиванию бюджетного потенциала и развитию экономики округа Кузнецова Е.В. Оценка качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации // Финансы. 2011. - № 2. .

Важным шагом в направлении решения этой проблемы стало принятие 7 февраля 2011 г. Федерального закона № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". Им устанавливается, что контрольно-счетный орган субъекта РФ является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, он обладает независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Однако, учитывая, что финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа субъекта Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, возникает опасение, что независимость данного органа будет в определенной степени ограничена.

Важным, на наш взгляд, представляется анализ проблемы перераспределения полномочий на местном уровне.

Изначально Законом за муниципальными образованиями было закреплено от 20 до 27 вопросов местного значения, в зависимости от вида муниципального образования. В течение 2004-2011 годов первоначально установленный перечень полномочий регулярно дополнялся. К настоящему времени он существенно увеличен - более чем в полтора раза. Так, перечень вопросов местного значения муниципальных районов возрос с 20 до 34 пунктов, городских и сельских поселений с 22 до 36, городских округов - с 27 до 42 Федеральный закон 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 07. 07.2011 г.). .

Кроме полномочий местного значения, муниципальными образованиями осуществляются делегированные полномочия. В соответствии со ст. 19 Закона государственными полномочиями, передаваемыми органам местного самоуправления, являются полномочия, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, не отнесенным Законом к вопросам местного значения. При этом отдельные государственные полномочия передаются только органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ).

С середины 2000-х годов число переданных федеральных полномочий органам местного самоуправления возросло более чем вдвое. Так, если в 2005 г. муниципальными образованиями осуществлялось 8 федеральных полномочий, то в 2008 г. уже 21 Заключение Счетной палаты РФ по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета за 2008 г., представленному в форме проекта федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2008 год". Утверждено Коллегией Счетной палаты РФ. Протокол от 4 сентября 2009 г. № 38К (675). .

Также получила распространение практика наделения органов местного самоуправления обширными государственными полномочиями субъектов РФ. Так, в переходный период реформы местного самоуправления, тенденция ежегодного увеличения количества передаваемых на муниципальный уровень полномочий приобрела интенсивный характер. Например, за 3 года переходного периода реформы местного самоуправления (2006-2008 гг.) в ряде регионов количество ежегодно передаваемых полномочий на местный уровень превышало 20 В Курганской и Ярославской областях. Информация Минфина России. "Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы". .

Следует отметить, что расходы местных бюджетов по-прежнему имеют низкую инвестиционную направленность. Хотя расходы местных бюджетов инвестиционного характера в 2010 г. увеличились на 4,5 %, их доля в общем объеме расходов составила лишь 11,5 % и сократилась на 0,3 % по сравнению с 2009 г. В 53 регионах этот показатель ниже среднего уровня Заключение Счетной палаты РФ на отчет об исполнении федерального бюджета за 2010 г. (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 29 августа 2011 г. № 40К (807). Официальный сайт: http: //www.ach.gov.ru/userfiles/tree/zakl-2010-tree_files-fl-412. pdf. . Ситуация, когда все финансовые ресурсы (в условиях их дефицита) муниципальных образований идут на покрытие текущих расходов, не позволяет им осуществлять собственную инвестиционную политику, направленную на экономическое развитие территорий.

Очевидна заметная дифференциация социально-экономического развития муниципалитетов в зависимости от их типа, а также низкий экономический потенциал и недостаточная налоговая база значительной части городских и сельских поселений. По последним данным Минфина России, в бюджетах городских округов аккумулируется 64,1% (517,3 млрд. рублей) от всех налоговых доходов, закрепленных за местными бюджетами, в бюджетах муниципальных районов - 26 % (209,6 млрд. рублей) и лишь 9,9 % (79,9 млрд. рублей) - в бюджетах поселений. Получается, что наибольшая доля налоговых доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных промышленно развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет очень незначительный объем налоговых доходов.

Вопросы перераспределения полномочий особенно сложно решать именно на муниципальном уровне, потому что здесь очень сильны социально-экономические и прочие различия, особенно на уровне поселений. Для большинства муниципальных образований в финансово-бюджетной сфере типичны следующие проблемы: уровень финансовой обеспеченности зачастую не соответствует возложенным полномочиям; узкая доходная база муниципальных бюджетов и крайне ограниченные возможности влиять на ее расширение; высокая зависимость от финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня; низкий уровень муниципального финансового менеджмента из-за нехватки квалифицированных кадров.

Итак, выбор механизмов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации существенным образом сказывается на эффективности осуществления государственной власти. Оптимальность такого выбора во многом предопределит повышение эффективности осуществления государственной власти. Совершенствование разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется не всегда оптимально и еще далеко не завершено.

Наиболее актуальными на сегодняшний день являются следующие вопросы: какие полномочия передавать на субфедеральный уровень управления, как передавать данные полномочия - как обязательные или как добровольные и при этом - на симметричной или асимметричной основе, как компенсировать органам субфедерального управления "стоимость" передаваемых полномочий, учитывая, что подобная передача не должна вести к росту дефицитности и нестабильности субфедеральных бюджетов.

Размещено на Allbest.ru