Организация местных финансов устойчивого развития: опыт города Севастополя

Размещено на http://www.allbest.ru/

Организация местных финансов устойчивого развития: опыт города Севастополя

Кондрашихин А. Б.

В процессе трансформации постсоветского экономического пространства сформировались современные административно-территориальные образования Украины (утворення - укр.) и приграничных государств - участников СНГ со специфичными собственными финансовыми системами, рассматриваемые как региональные (ФСР), во взаимоотношениях «центр - периферия». Доминирование требований устойчивого развития регионов и государств в условиях евроинтеграции, глобализации, а в последние несколько лет - преодоления мирового финансового кризиса создают новую атмосферу в отношениях между субъектами финансового пространства, например, на уровне городов, районов. Устойчивое развитие как системообразующий фактор обусловливает характер отношений субъектов местного (городского, районного) финансового пространства относительно его организации, эффективности, целесообразности, параметров оценки.

Весомым рычагом современных ФСР становятся бюджетные средства регулирования устойчивого развития - бюджетная система и все ее составляющие. В современном понимании бюджетная система Украины - это совокупность государственного бюджета и местных бюджетов, построенная с учетом экономических отношений, государственного и административно-территориальных устройств и урегулированная нормами права (ст. 1 Бюджетного кодекса Украины - БК). Бюджетная система Украины состоит из государственного бюджета (ГБ) и местных бюджетов (МБ), к которым относятся местные бюджеты и бюджеты местного самоуправления (ст. 5 БК). В условиях города Севастополя сегодня местный бюджет и трансферты из ГБ становятся определяющим фактором формирования всей системы местных финансов.

Отношения, возникающие между субъектами бюджетного процесса (участниками бюджетного процесса) внутри бюджетной системы Украины, получили название межбюджетных отношений (МБО). Они формируются под воздействием нормативно-правовых требований (бюджетное законодательство) и регулируются нормативными актами, прежде всего Бюджетным кодексом (ст. 1 БК). Кроме того, к бюджетному законодательству относятся (ст. 4 БК): Конституция Украины; ежегодные законы Украины «О Государственном бюджете Украины», другие законы, регулирующие бюджетные отношения и предусмотренные статьей 1 БК; нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины (КМУ), принятые на основании и во исполнение бюджетного законодательства; нормативно-правовые акты органов исполнительной власти, принятые на основании и во исполнение бюджетного законодательства и нормативно-правовых актов КМУ, решения о местном бюджете, решения органов Автономной Республики Крым (АРК), местных государственных администраций, органов местного самоуправления, принятых в соответствии с Бюджетным кодексом (БК) и уже перечисленными нормативно-правовыми актами. Таким образом, основной финансовый поток для целей устойчивого развития Севастополя ежегодно прописывается в Законе о ГБ и корректируется трансфертами.

По национальному законодательству каждый бюджет (сводный бюджет) имеет в своем составе (ст. 13 БК): общий фонд (ОФ) и специальный фонд (СФ). Кроме этого создаются государственный фонд регионального развития (ст. 24-1 БК) и резервный фонд бюджета (ст. 24 БК). Распределение бюджетных средств по фондовой классификации является весомым фактором функционирования МБО и решения задач устойчивого развития городов. Для формирования бюджетных пропорций и управления МБО используются принципы бюджетной системы Украины, общее количество которых составляет 10 (ст. 7 БК). Соблюдение принципов, заложенных в теорию функционирования бюджетной системы, также становится весомым фактором влияния на МБО и регионы. Таким образом, нормативные акты и нормотворческая деятельность выступают первым элементом в организации местных финансов города Севастополя. При этом управление таким элементом достаточно отлажено практикой принятия Законов Украины о Государственном бюджете, внесением изменений в них, многочисленными решениями местных органов власти, депутатских советов по вопросам бюджета и бюджетной политики.

Провозглашение механизма управления бюджетной системой на практике приводит к возникновению многочисленных схем влияния на структуру МБО, их качественные показатели и результативность финансирования задач устойчивого развития (городские стратегии в сфере здравоохранения, защиты культурного наследия, языковой политики, развития транспортной инфраструктуры, туризма и другие социально-экономические проекты, программы). Относительно нормативно-правового обеспечения развития системы МБО можно говорить о большом количестве нормативных требований, влияющих на ее характеристики, и многоуровневую структуру управления параметрами МБО, трансфертов. Бюджетные вопросы в законотворческой деятельности Верховной Рады Украины (ВРУ) занимают до 7-10% рабочего времени, что подтверждает достаточно высокую актуальность налаживания бюджетных рычагов в организации общественного развития для страны, отдельных регионов и города Севастополя. Город в ВРУ представляют два народных депутата, доля голосов которых при единодушном мнении составляет 0,44 % от общего числа голосов законодательного органа .

Задекларированные юридически обязательства местных органов власти по обеспечению устойчивого развития на практике вызывают множество противоречий через дифференциацию оценочных подходов к управлению бюджетами и социально-экономическими процессами. Полномочия, которыми наделяются перечисленные субъекты бюджетного процесса, фактически разнятся, поэтому субъекты по-разному влияют на формирование МБО. Так нормативно-правовые акты местных государственных администраций (органов АРК) имеют лишь рекомендательный характер, тогда как инициатива в сфере МБО в большей степени принадлежит органам местного самоуправления.

В процессе фактического функционирования МБО используется бюджетная классификация (ст. ст. 8-12 БК), которая имеет 4 основные уровня и несколько подуровней подчинения и детализации. В частности, трансферты находятся на 4-м месте второго подуровня бюджетной классификации доходов бюджета (ст. 9, п. 4 БК).

Межбюджетные трансферты (МБТ) - средства, которые безвозмездно и бесповоротно передаются из одного бюджета в другой (ст. 2, п. 1.32 БК). Они являются самым объемным регулятором состояний устойчивого развития города. К ним относятся [БК, ст. 96]:

1) субвенции - МБТ для использования с определенной целью и в порядке, определенном органом, который принял решение о предоставлении субвенции (ст. 2, п. 1.48 БК);

2) дотация выравнивания - МБТ на выравнивание доходной способности бюджета, который его получает (ст. 2, п. 1.22 БК);

3) средства, передаваемые в ГБ и МБ из других МБ;

4) дополнительная дотация (нормативное толкование в тексте БК отсутствует).

Распределение объемов МБТ происходит через использование производных понятий бюджетной системы: корзины доходов ГБ для их предоставления - доходы ОФ ГБ, за счет которых осуществляется перечисление дотации выравнивания МБ (ст. 2, п. 1.28 БК), и корзины доходов местных бюджетов (КДМБ) - доходы ОФ, закрепленные БК на постоянной основе за МБ, которые учитываются при определении объемов МБТ (ст. 2, п. 1.29 БК).

Достаточно детерминированными параметрами системы МБО в контексте устойчивого развития следует считать: состав доходов, закрепляемых за бюджетами местного самоуправления, которые и учитываются при определении объема МБТ (ст. 64 БК); состав доходов бюджета АРК, областных и районных бюджетов, которые учитываются при определении объема МБТ (ст. 66 БК); доходы МБ, которые не учитываются при определении объема МБТ (ст. 69 БК). Таким образом, регулирования и установление конкретных пропорций финансирования регионов и городов становится вторым элементом системы организации местных финансов для Севастополя.

Целью регулирования системы МБО выступает обеспечение соответствия между полномочиями на осуществление расходов, закрепленных законодательными актами по определенным бюджетам, и финансовыми ресурсами, которые должны обеспечивать выполнение этих полномочий. Фактически при регулировании МБО изменяются пропорции между расходами бюджетов разного уровня, а объем расходов становится объектом управления системы МБТ, в т. ч. для задач устойчивого развития города.

Особенности расходов и определения их объема как объекта управления для целей устойчивого развития территорий обусловлены следующими параметрами (постатейно БК):

1) распределением расходов по видам (ст. 82);

2) источниками их осуществления (ст. 83);

3) субъективной принадлежностью относительно обеспечения осуществления расходов (ст. 84);

4) условиями и требованиями по передаче прав на осуществление расходов от государства другим участниками бюджетного процесса (ст. 85);

5) критериями разграничения видов расходов между местными бюджетами (ст. 86).

Основу формирования системы МБО составляет возложение обязанностей по обеспечению различных расходов на соответствующие бюджеты (разграничение расходов по видам между бюджетами) и реальная способность соответствующих бюджетов разного уровня по финансированию таких расходов, отнесенных к компетенции их обеспечения (Глава 14 БК). Экономическую сущность МБТ определяет непропорциональность социально-экономического развития территорий, в том числе между отдельными регионами Украины, а также неодинаковые свойства территорий по обеспечению условий расширенного воспроизводства основных социально-экономических пропорций, гарантирования устойчивости процессов регионального развития. Наибольшие противоречия в связи с этим вытекают из природных свойств местности города Севастополь и базировании на его территории Черноморского флота Российской Федерации (ЧФ РФ), за которое по межгосударственным соглашениям поступают ежегодные платежи. Финансирование задач устойчивого развития города не достигает ежегодных объемов таких межгосударственных платежей, а рассчитывается исходя из иных критериев.

Нормативно введена методика расчетов МБТ в системе МБО (Глава 15 БК), которая получила название «Формула». Однако такая методика является многофакторной моделью и не может использоваться для четкого и однозначного прогнозирования объемов МБТ, необходимых городу для устойчивого развития. В частности, количественным критерием распределения МБТ является финансовый норматив бюджетной обеспеченности (ФНБО), который определяется путем деления общего объема финансовых ресурсов (ООФР), направляемых на реализацию бюджетных программ, на количество населения или потребителей гарантированных услуг и т.д. (ст. 94 БК). ООФР по каждому виду расходов, которые учитываются при определении объема МБТ, рассчитывается на основании государственных социальных стандартов и нормативов, которые устанавливаются законом и другими нормативно-правовыми актами. Также при расчете ФНБО может предусматриваться объем нераспределенных расходов, объединяющий виды расходов на некоторые полномочия, установление нормативов по которым - нецелесообразно.

Методика расчета в определенной мере учитывает диспропорции характеристик территории Украины, её административно-территориальных образований, отдельных населенных пунктов и применяется в отношении города Севастополь. Так, ст. 95 БК предусматривает введение корректирующих коэффициентов ФНБО, которые утверждаются КМУ и учитывают отличия в стоимости предоставления гарантированных услуг в зависимости от:

1) количества населения и потребителей гарантированных услуг;

2) социально-экономических, демографических, климатических, экологических и других особенностей (со времени их определения) административно-территориальных единиц страны.

Таким образом, КМУ приобретает приоритетность в системе управления объемами МБТ и становится наиболее влиятельным субъектом политики устойчивого развития Севастополя. Чаще других в формировании МБО прослеживается роль Министерства финансов (МФУ), Министерства регионального развития и жилищно-коммунального хозяйства, Министерства экономики Украины. Отсюда выделяется третий элемент в организации местных финансов города - установление иерархии и соподчиненности субъектов бюджетных отношений.

По видам МБТ выделяют несколько групп (ст. 96 БК), которые можно характеризовать определенными системными признаками при их предоставлении и расходовании на цели устойчивого развития: 1) дотацию выравнивания; 2) субвенции; 3) средства, передаваемые в ГБ и МБ из других МБ; 4) дополнительные дотации. Каждый вид МБТ имеет свою лексическую характеристику в нормативных актах и научных источниках, определяющую особенности его восприятия при расчета объемов и фактического использования в системе МБО. Так, ст. 97 БК предусматривает для ГБ совершение нескольких МБТ в сторону бюджетов низшего уровня: дотация выравнивания, два вида дополнительных дотаций, три вида субвенций и категорию других дополнительных дотаций и других субвенций. Одновременно текстом БК утвержден порядок и условия осуществления отдельных видов МБТ.

К рычагам влияния ВРУ в сфере МБО относится утверждение ГБ Украины, где определяется объем дотации выравнивания, субвенций, дополнительных дотаций, а также средств, которые передаются в ГБ из МБ отдельно для каждого из соответствующих местных бюджетов, если есть основания для предоставления и получения соответствующих МБТ. БК ограничивает пропорции распределения дополнительной дотации на выравнивание финансовой обеспеченности между бюджетом АРК, областным бюджетом, бюджетами городов республиканского АРК и областного значения и бюджетами районов соответственно в следующих пропорциях: не более 25% - для бюджета АРК, областного бюджета и не менее 75% - для бюджетов городов республиканского АРК и областного значения и бюджетов районов.

Удобной базой для сравнения показателей устойчивости развития выступают города и районы АРК, соседствующие с территорией Севастополя. Полномочиями в сфере МБТ наделен Совет министров АРК, областные государственные администрации, которые осуществляют распределение дополнительной дотации на выравнивание финансовой обеспеченности МБ с учетом особенностей депрессивных и горных территорий, имеющих низкий показатель численности населения и разветвленную сеть бюджетных учреждений.

Для распределения объема МБТ между бюджетами городов Киева и Севастополя, городов республиканского АРК и областного значения и районными бюджетами, другими бюджетами местного самоуправления, для которых в ГБ предусмотрены МБТ, используется Формула. Согласно действующему законодательству полномочия по утверждению Формулы принадлежат КМУ. Формула распределения объема МБТ в этом случае должна учитывать следующие параметры:

1) ФНБО и корректирующие коэффициенты к ним;

2) количество населения и количество потребителей гарантированных услуг;

3) индекс относительной налогоспособности соответствующего бюджета (ИОНСБ)

4) расчетный объем КДМБ;

5) коэффициент выравнивания;

6) норматив количества работников органов местного самоуправления в расчете на количество населения.

Дополнительными рычагами влияния на прогнозируемый объем МБТ рассматриваются содержательные данные аналитических расчетов и сравнительных таблиц, прилагаемых к Формуле. Расчетный объем корзины доходов соответствующего бюджета определяется с применением его ИОНСБ с использованием экономико-математических методов и корректирующих коэффициентов на основе данных о фактическом исполнении соответствующего бюджета за три последние бюджетные периоды. Расчет и утверждение показателей Формулы, их текущая корректировка составляют четвертый элемент в организации местных финансов г. Севастополя.

ИОНСБ является коэффициентом, который определяет уровень налогоспособности соответствующего бюджета по сравнению с аналогичным средним показателем по Украине в расчете на одного человека, с использованием показателя КДМБ с учетом требований БК и отдельно по каждому виду доходов. Дополнительными рычагами влияния на состояние МБО являются возможные изменения ИОНСБ чаще одного раза в год, например, с соответствующим их обоснованием вследствие изменения местонахождения субъектов хозяйствования - налогоплательщиков или изменения налогового законодательства.

МБТ, которые осуществляются между местными бюджетами, устанавливаются решениями городских и районных советов (ст. 101 БК). Верховная Рада АРК и местные советы могут предусматривать в соответствующих бюджетах такие виды МБТ на основе договоров сторон или требований БК: 1) субвенции на содержание объектов совместного пользования либо ликвидацию отрицательных последствий деятельности объектов общего пользования; 2) субвенции на проведение расходов МБ, которые учитываются при определении объема МБТ, 3) субвенции на проведение расходов БМСУ, которые не учитываются при определении объема МБТ; 4) субвенции на выполнение инвестиционных программ (проектов), в том числе на строительство или реконструкцию объектов общего пользования, 5) дополнительные дотации и другие субвенции. Особенности предоставления МБТ в виде субвенции из ГБ в адрес МБ на осуществление государственных программ социальной защиты определены ст. 102 БК. Предусмотрено также дополнительную дотацию на компенсацию потерь доходов МБ, которые не учитываются при определении объема МБТ, вследствие предоставленных государством налоговых льгот (ст. 103 БК).

Информационным обеспечением анализа МБО являются данные Государственной казначейской службы Украины (ГКСУ), которые размещены на ее официальном сайте. Данные подаются нарастающим итогом за календарный год и содержат распределение МБТ по отдельным видам, что позволяет не только определить уровень выполнения бюджетной росписи в течение года, но и качественно оценить пропорциональность МБТ по различным видам. В таблице 1 представлен общий анализ объемов МБТ по данным ГКСУ состоянием на начало ноября 2012 г.

экономический межбюджетный трансферт

Таблица 1 Состояние межбюджетных трансфертов по данным Государственной казначейской службы Украины **

Примечание* Отсутствие территориального распределения от МФУ или - не распределены

** показаны лишь строки для г. Севастополь.

Анализ официальных данных показывает, что общий объем трансфертов по состоянию на начало ноября 2012 г. составил величину 105314484800 грн. или 91,61% от предусмотренного росписью на календарный год. Исследование дает общую оценку состояния МБО в финансовом хозяйстве страны. Однако оценить глубину развития МБО по МБТ в разрезе регионов и другим местным бюджетам, например, отдельно для г. Севастополь, по обнародованным данным не удается. Так, государственная статистическая отчетность не предусматривает в своих книгах отражения подобных показателей. Отсутствует информация по состоянию МБТ на сайтах управлений ГКСУ по регионам. В частности, не удалось найти никаких данных о МБТ между бюджетами местного уровня. Непрозрачной остается система расчета объемов МБТ и технологии их предоставления отдельным территориям.

Для дальнейшего анализа целесообразности совершенствования МБО можно использовать аналитические данные, предоставляемые соответствующими региональными подразделениями финансовых управлений в органы местной власти. Так по г. Севастополю готовятся ежегодные Отчеты о выполнении доходной части бюджета. В них содержится частичная информация о МБТ с ГБ Украины. Аналитические данные за 2011 год представлены в табл. 2, за 2012 - табл.3.

Таблица 2 Состояние межбюджетных трансфертов по г. Севастополю за 2011 год

Примечание: * - данные экспертной оценки.

В табл. 2 приведены строки с данными по ОФ и СФ в перерасчете с объемами трансфертов. Это дает наглядную картину соотношения объемов трансфертов в составе доходной части МБ для целей социально-экономического развития (СЭР). Из таблицы исключены нулевые строки: Субвенция МБ на зарплаты бывшим депутатам на период трудоустройства и др.

Пропорции, складывающиеся между доходами городского бюджета и МБТ по Севастополю, не отражают полную картину состояния МБО Украины в силу особенностей геополитического размещения. Отдельно прописана дополнительная дотация МБ на компенсацию потерь в связи с размещением объектов Черноморского флота РФ (ЧФ РФ) на территории городов Севастополь, Феодосия, поселка городского типа Гвардейское Симферопольского района.

Главными носителями знаний о системе МБТ являются работники аппаратов местных органов власти, в частности, финансовых управлений при местных государственных администрациях. Однако в консолидированном виде данные о МБТ не обнародуются. Так, по экспертной оценке подготовка аналитических материалов, приведенных в табл. 2, с учетом сравнений с предыдущим годом, занимает до 30-40 рабочих дней специалиста финансового управления, работающего в течение нескольких лет с этой проблематикой, и профессиональный уровень которого отвечает соответствующим требованиям к выполнению функций государственной службы.

Таблица 3 Состояние трансфертов по г. Севастополю за 2012 год, млн. грн.

Примечание. Выборка автора.

Так в 2012 году кассовые расходы МБ составили 1 817,1 млн. грн. (на 24,6 % больше, чем в 2011). При этом уровень выполнения годового плана по доходам МБ составил 87,8 %, а доля трансфертов - 43,3 %. Объем полученных средств превысил сумму выделенных в 2011 году на 142,7 млн. грн. (на 22 %). По абсолютным показателям объемы МБТ составили в 2012 году более 2050 грн. На одного жителя Севастополя (в 2011 этот показатель составлял только 1370 грн. Или 70,0 % от среднего по Украине).

Из-за сложности организационной схемы трансфертирования средств между бюджетами низшего уровня использование финансового механизма МБТ приобретает характер «ручного» управления социально-экономическим развитием города. Недостаточно разработанными являются информационные отношения в сфере МБТ. Обнародованные данные на сайте ГКСУ не дают полной картины состояния МБО внутри города Севастополь, имеющихся данных недостаточно для сопоставления статистики ГКСУ с данными местных финансовых органов.

Основными трудностями в анализе местных финансов для задач устойчивого развития города Севастополь являются: сложность процедуры и непрозрачный характер предоставления МБТ, отсутствие научного сопровождения и обоснования решений о предоставлении МБТ; неравномерный характер развития регионов Украины, что усложняет выбор финансовой базы для оценки показателей устойчивости и способности обеспечивать воспроизводственные процессы собственными силами и ресурсами территории; внешние вызовы, прежде всего - продолжающийся финансовый кризис; постоянные изменения бюджетного законодательства; точечный характер, который фактически приобрела система МБТ последних лет и ручной режим ее управления; неопределенность в перераспределении финансовых потоков в период движения средств от городского уровня до районного т.д., отсутствие системы фиксации или учета этих движений.

Выводы. Проблемы и перспективы развития местных финансов города Севастополь обусловлены его геополитическим положением, природными особенностями территории, темпом и характером интеграционных мировых процессов. От степени устойчивости социально-экономических процессов во многом зависит ход общественных событий, уровень удовлетворения общественных потребностей, благосостояние горожан, комплексно характеризующих эффективность регионального управления.

Тактическими рычагами, которые могут обеспечить устойчивое развитие города, стали: система МБО Украины, текущее состояние её бюджетного процесса, объемы платежей за базирование ЧФ РФ. Севастополь характеризуется необычным интеллектуальным потенциалом и может выполнять функции научно-технического территориального образования в контексте финансовых возможностей государства и задач устойчивого развития, а также инвестиционно-финансового центра. Перспективным для дальнейших исследований местных финансов Севастополя в этом направлении представляется анализ отношений между бюджетами местного уровня, поселков, сел и т.д., возникающих при использовании механизма МБТ. Для решения такой задачи можно привлечь информационно-интеллектуальный потенциал местных финансовых управлений и территориальных подразделений ГКСУ.

Размещено на Allbest.ru