Нормативно-правовая база оценки финансирования высокотехнологичных отраслей экономики

Размещено на http://www.allbest.ru/

• НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ОЦЕНКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ВЫСОКОТЕХНОЛОГИЧНЫХ ОТРАСЛЕЙ ЭКОНОМИКИ
• Матвеева Н.А.
• н.с. Института нечетких систем
• Государство последовательно наращивает финансирование высокотехнологичных отраслей экономики, в первую очередь предприятий и корпораций оборонно-промышленного комплекса (ОПК) с целью создания новых образцов продукции (новой интеллектуальной собственности) Матвеева Н.А. Меры государственной поддержки развития высокотехнологичных отраслей российской промышленности // Кохно П.А. Теория экономического развития.- М.: Граница, 2011. - С.243-248.. При этом темпы роста потенциала и конкурентоспособности замедляются. Эта отрицательная корреляция заставляет задуматься об обеспечении более высокой эффективности государственных вложений, которые формально (согласно отчетам об использовании денежных средств) вполне эффективны. В этой связи возникают сомнения в правильности предлагаемых наукой концептуальных подходов к оценке эффективности, достоверности оценок, получаемых на основе применения традиционных методик оценки.

Предположим, что среди критериев эффективности расходования средств на первый план должны выйти инновации и инновационность исследований, разработок и производства Матвеева Н.А. Инновационные модели инвестиционной стратегии управления предприятиями железнодорожного транспорта // Бюллетень транспортной информации. 2009. - №9 (171), сентябрь. - С. 14 -17.. Понятие innovation впервые появилось в научных исследованиях XIX века. Новую жизнь понятие «инновация» получило в начале XX века в научных работах австрийского экономиста Й. Шумпетера «The Theory of Economic Development» (1934) в результате анализа «новационных комбинаций». Инновация - это коммерциализованное новшество, обладающее высокой эффективностью и являющееся конечным результатом интеллектуальной деятельности человека, творческого процесса, открытий, изобретений и рационализации. Она характеризуется выведением на рынок продукции (товаров и услуг) с новыми потребительскими свойствами или качественным повышением эффективности производственных систем. Это не всякое новшество или нововведение, а только такое, которое серьезно повышает эффективность действующей системы.

Инновация является результатом инвестирования в разработку и получение нового знания, ранее не применявшейся идеи в сфере технологий, создания новых образцов изделий, управления, политики, организации труда, науки и информатизации, и последующий процесс внедрения (производства) продукта с фиксированным получением дополнительной ценности (прибыль, опережение, лидерство, приоритет, коренное улучшение, качественное превосходство, прогресс).

Научно-методологическая и нормативно-правовая база в области инновационного развития и оценки эффективности использования средств, направляемых на научные исследования и разработки, представлена совокупностью законодательных и нормативных актов по различным вопросам разработки, функционирования и развития в соответствующей области, принятых на федеральном (государственном) и региональном уровнях. К этим актам относятся действующие федеральные законы, постановления правительства и федеральных органов управления, государственные стандарты. Нормативно-правовое регулирование инновационного развития осуществляется на базе Конституции Российской Федерации (ст. 44), Гражданского кодекса Российской Федерации, принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ. В соответствии со статьей 44 Гражданского Кодекса (Глава 2 раздел 1): «…каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом».

В основе этого регулирования - правовая охрана результатов, полученных в ходе инновационной деятельности. Результаты представляют собой новые интеллектуальные продукты и технологии, поэтому они предстают как объекты интеллектуальной собственности. Основной проблемой, требующей решения, является несовершенство законодательной базы в области инновационной деятельности.

Как видно из таблицы 1, уровень нормативно-правовой базы в РФ в 2010 году лишь на 30% соответствовал международным стандартам в области инновационной деятельности.

Таблица 1

Целевые индикаторы рейтинга России в области инновационности нормативной правовой базы и развития информационного общества

Источник: «Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года». Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 г. N 2227-р.

Нормативно не достаточно четко закреплены понятия: «инновационная деятельность», «инновации», «инновационная продукция», «инновационная система», «государственная инновационная политика». 26 июля 2011 года вступил в силу федеральный закон от 21 июля 2011 года N 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике». Впервые за двадцать лет законодатель поставил точку в споре, какую именно деятельность следует считать инновационной. Новое определение инновационной деятельности формулируется через несколько промежуточных определений. Инновационная деятельность - деятельность (включая научную, технологическую, организационную, финансовую и коммерческую деятельность), направленная на реализацию инновационных проектов, а также на создание инновационной инфраструктуры и обеспечение ее деятельности» (ч. 12 ст. 2).

Законодательное обеспечение защиты интеллектуальной собственности и коммерциализации прав на результаты научно-технической деятельности путем вовлечения последних в хозяйственный оборот также следует признать неполным. Вместе с тем, отмечаются важные положительные тенденции в законодательном регулировании инновационной деятельности, а именно - нормативное закрепление соответствующих дефиниций.

Основным концептуальным документом в анализируемой сфере является «Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года», разработанная на основе положений Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.) в соответствии с Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике» от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ. Стратегия опирается на результаты, достигнутые в реализации инновационной политики в соответствии с Основными направлениями политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года (утверждены Правительством Российской Федерации 05.08.2005 N 2473п-П7), а также Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года (утверждена Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике - протокол от 15 февраля 2006 г. № 1). Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года оказалась недостаточно нацеленной на поддержку инновационной активности бизнеса, инноваций в регионах, развитие человеческого капитала Кохно П.А., Кохно А.П. Человек в интеллектуальном производстве // Человек и труд. - М., 2011. - № 1. - С. 56-62. и не позволила обеспечить необходимую комплексность и результативность подхода к развитию инновационной системы страны. Вместе с тем, она была ориентирована на поддержку предложения в сфере исследований и разработок и даже включала целевые показатели коммерциализации разработок, которые могут быть использованы для оценки эффективности разработок.

Перечисленные документы дали позитивный импульс для разработки и реализации следующих государственных программ и планов Российской Федерации: «Развитие оборонно-промышленного комплекса». Концепция Программы утверждена в 2011 году; «Развитие авиации, космоса, атомного энергопромышленного комплекса»; «Развитие образования». Постановление Правительства РФ от 7.02.2011 № 61 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2011 - 2015 годы». Распоряжение Правительства РФ от 7.02.2011 № 163-р «О Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 годы»; «Развитие науки и технологий»; «Экономическое развитие и инновационная экономика»; «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы; Федеральная целевая программ «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 г. Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2008 г. N 568; «Информационное общество 2011-2020». Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)». Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р и др.

Основные целевые показатели Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года вполне согласуются с показателями и индикаторами ФЦП № 1 в области ОПК, что делает их вполне применимыми для оценки эффективности Программы: увеличение доли предприятий промышленного производства, осуществляющих технологические инновации; увеличение доли России на мировых рынках высокотехнологичных товаров и услуг; увеличение доли экспорта российских высокотехнологичных товаров в общем мировом объеме экспорта высокотехнологичных товаров; увеличение валовой добавленной стоимости инновационного сектора в валовом внутреннем продукте; увеличение доли инновационной продукции в общем объеме промышленной продукции; повышение внутренних затрат на исследования и разработки за счет государства и частного сектора.

Основными задачами Стратегии являются:

· развитие кадрового потенциала в сфере науки, образования, технологий и инноваций;

· повышение инновационной активности бизнеса и ускорение появления новых инновационных компаний. Это положение Стратегии в полной мере соответствует одному из направлений Плана мероприятий по реализации в 2010-2012 годах Основ государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу: планируется проведение структурных преобразований ОПК в направлении оптимизации состава и количества субподрядных, прежде всего высокотехнологичных предприятий, в совокупности обеспечивающих реализацию инновационной политики и решение задач создания, производства и поставок вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ) нового поколения в интересах государства;

· максимально широкое внедрение в деятельность органов государственного управления современных инновационных технологий;

· формирование сбалансированного и устойчиво развивающегося сектора исследований и разработок;

· обеспечение открытости национальной инновационной системы и экономики, а также интеграции России в мировые процессы создания и использования нововведений.

Предусмотренный Стратегией инструментарий обеспечения инновационности также в полной мере соответствует подходам, принятым в рамках ФЦП №1 ОПК: повышение конкурентоспособности и экспортного потенциала на основе разработки и внедрения передовых технологий; разработка совокупности наиболее перспективных технологий, определяющих возможность формирования новых рынков высокотехнологичной продукции (услуг); адаптация отдельных современных технологий; технологическая модернизация; повышение эффективности, снижение ресурсоемкости и т.д.

Стратегия не только определяет индикаторный ряд, но и устанавливает конкретные показатели, которые должны быть достигнуты в российском инновационном ОПК. В соответствии со Стратегией доля высокотехнологичных товаров и услуг России в общем объеме высокотехнологичных товаров и услуг на мировых рынках должна достичь 5 - 10 процентов к 2020 году в следующих областях: ядерные технологии; авиастроение; судостроение; вооружение и военная техника; космические услуги и производство ракетно-космической техники и др.

Важным нормативным источником для формирования благоприятной инновационной среды стало Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах». Президентом РФ обозначены основные недостатки и задачи бюджетной политики на 2010 год и дальнейшую перспективу. В частности, в Бюджетном послании расходование бюджетных средств, в том числе на реализацию программных мероприятий, квалифицируется как недостаточно эффективное. Отмечается, что система государственного управления во многом функционирует в ручном режиме, и поэтому принимаемые меры недостаточно эффективны, поскольку в силу оперативных изменений не до конца прорабатываются механизмы их применения (сложности с применением новых механизмов поддержки инноваций, предусмотренных налоговым законодательством Российской Федерации: повышенная амортизационная премия, дополнительный коэффициент к затратам на НИОКР).

Сохраняются барьеры на пути создания бюджетными научными учреждениями хозяйственных обществ, занимающихся внедрением результатов интеллектуальной деятельности (отсутствие механизмов финансовой поддержки инновационных проектов с существенной долей участия бюджетных учреждений и проблемы управления интеллектуальной собственностью). Суммарная ставка страховых взносов в государственные внебюджетные фонды снижена с 34 до 30%, что все еще существенно ограничивает экономический рост. Порядок исчисления и уплаты указанных взносов регулируется Федеральным законом от 24.07.2009 г. N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования». Закон N 212-ФЗ не предусматривает для научных организаций-плательщиков страховых взносов самостоятельных льгот.

В то же время в соответствии со статьей 9 Закона N 212-ФЗ хозяйственное общество, созданное научным бюджетным учреждением в целях внедрения результатов интеллектуальной деятельности, вправе не начислять страховые взносы на различные виды пособий, компенсаций и т.д. Кроме того, хозяйственные общества, созданные после 13.08.2009 г., в 2011-2019 гг. имеют возможность уплачивать страховые взносы по пониженным тарифам (см. ст. 58 Закона N 212-ФЗ, обновленная Федеральным законом от 16.10.2010 г. N 272-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» и статью 33 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»).

Так, указанная категория плательщиков страховых взносов в течение 2012-2019 гг. будет применять следующие тарифы страховых взносов (таблица 2). правовой нормативный инновационный интеллектуальный

Таблица 2

Тарифы страховых взносов хозяйственных обществ, созданных научным бюджетным учреждением в целях внедрения результатов интеллектуальной деятельности

В части обеспечения бюджетной эффективности при размещении заказов отмечается, что процедуры размещения заказов развиваются медленно, а ответственность государственного заказчика за конечные результаты закупки подменяется ответственностью исключительно за соблюдение формализованных правил выбора поставщика. В малой степени используются возможности для стимулирования через систему закупок производства инновационной продукции. Искусственное занижение цен имеет очевидный обратный эффект в виде падения качества поставляемой продукции или срыва исполнения заказа. Слабо увязанными с формируемыми государственными программами остаются уже применяемые инструменты программно-целевого планирования. Многие элементы государственной политики, в том числе в бюджетной и налоговой сферах, пока не в полной мере настроены на стимулирование инновационного развития страны. Не завершено формирование условий для модернизации экономики и изменения модели экономического роста Матвеева Н.А. Правовые модели корпоративных структур. - М.: Перспектива,2007. - 174 с. .

Основной целью бюджетной политики определено формирование новой модели экономического роста, основанной в значительной степени на частной инициативе, постоянных инновациях, эффективной системе предоставления публичных услуг, качественной финансовой и производственной инфраструктуре. Необходимо повысить отдачу от использования государственных расходов. Требуется также кардинальная перестройка системы государственных закупок. Для этого нужна единая институциональная среда - федеральная контрактная система со следующими важными механизмами: гарантирования надлежащего качества закупок с учётом всего жизненного цикла продукции; обеспечения обоснованности цен контрактов и надёжного мониторинга их исполнения; полноценного учета особенности сложной и инновационной продукции, работ и услуг, в том числе связанных с научными исследованиями.

Поставлена задача расширения применения механизмов государственно-частного партнёрства при реализации инвестиционных проектов модернизации производства и внедрения инноваций. В частности, при осуществлении государственных инвестиций целесообразно в большинстве случаев оформлять участие государства в капитале компаний в форме привилегированных акций.

Планируется продолжить поддержку (в том числе безвозмездную) инновационного предпринимательства, особенно в части, касающейся содействия патентованию, стандартизации и коммерциализации разработок. Подтверждена необходимость обеспечить деятельность российского фонда прямых инвестиций, создаваемого в целях снижения рисков долгосрочных стратегических инвестиций в высокотехнологичные отрасли российской экономики, в том числе в инновационные проекты в ОПК.

В качестве важнейшего условия повышения эффективности расходования бюджетных средств отмечается необходимость внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, а также применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации. В указанном законопроекте необходимо учесть особенности рисковых проектов с неопределёнными результатами исследований или разработок. Контроль за использованием бюджетных средств и иного имущества государства в таких случаях должен быть направлен на обеспечение целевого характера их использования и законности действий соответствующих организаций.

В целях стимулирования инновационного развития предложено:

· поддерживать инновационное предпринимательство за счёт фондов посевных инвестиций, поощрения увеличения расходов интегрированных структур на инновации, стимулирования создания инновационных организаций вузами и государственными научными учреждениями Кохно П.А. Инновационная модель: подготовка кадров для высокотехнологичных отраслей // Человек и труд. - М., 2012. - № 2. - С. 56-59.;

· применять механизмы софинансирования заказов компаний на исследования и разработки в форме грантов, субсидий и пр.;

· предоставлять субсидии на реализацию комплексных проектов по созданию высокотехнологичного производства, выполняемых с участием российских высших учебных заведений;

· поддерживать развитие инновационной инфраструктуры, включая малое инновационное предпринимательство в образовательных и научных учреждениях;

· оказывать государственную поддержку деятельности венчурных фондов, предоставляя гарантии при реализации инновационных проектов Кохно А.П. Эффективность финансирования НИОКР // Россия: тенденции и перспективы развития. Вып. 8. / РАН. ИНИОН. Отд. науч. сотрудничества и междунар. связей; Отв. ред. Ю.С. Пивоваров. - М., 2013. - Ч. 2. - С. 459-464.;

· формировать и финансировать крупные научно-технологические проекты, поддерживаемые на принципах государственно-частного партнёрства и направленные не только на решение конкретной научно-технологической задачи, но и на содействие улучшению общего инновационного климата;

· формировать «инновационные пояса» вокруг научных организаций и вузов (развитие технопарков, бизнес-инкубаторов, хозяйственных обществ, внедряющих результаты выполняемых научными организациями и вузами исследований и разработок, иных действенных элементов инфраструктуры инновационной деятельности);

· выявлять те налоговые льготы, которые наиболее актуальны в целях модернизации производства и внедрения инноваций, и последовательно устранять те элементы налоговой системы, которые препятствуют инновационному развитию. С этой целью необходимо, в частности, внести изменения в порядок применения амортизационной премии с тем, чтобы при реконструкции, модернизации, техническом перевооружении основных средств не восстанавливать применённую в отношении этих средств 30-процентную амортизационную премию, предусмотрев при этом механизмы, предотвращающие злоупотребления данной льготой со стороны недобросовестных налогоплательщиков, многократно применяющих указанную премию к одним и тем же основным средствам при их перепродаже; дополнительно предусмотреть возможность (для тех налогоплательщиков, которые пожелают ею воспользоваться) распространения повышающего коэффициента для учёта в расходах затрат на НИОКР с повышающим коэффициентом 1,5 на правоотношения, возникшие с 2009 года, с момента, когда была введена эта льгота.

Таким образом, рассмотренное Бюджетное послание является наиболее ценным нормативным источником, в котором изложены основные проблемы и источники неэффективности при реализации государственных программ, направления повышения эффективности использования бюджетных средств. Инновационность квалифицируется как основной источник этого повышения, а также устанавливается связь между инновационностью и эффективностью.

Одним из наиболее действенных инструментов стимулирования инноваций и повышения эффективности инвестиций является фискальная политика. Такие стимулирующие механизмы в соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2007 года №195-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности», уже действуют в части взимания налога на добавленную стоимость и налога на прибыль, и предусматривают:

· увеличение с 0,5 до 1,5% норматива отчислений налогоплательщиков на научные исследования и (или) опытно-конструкторские разработки, осуществленные в форме отчислений на формирование Российского фонда технологического развития, а также иных отраслевых и межотраслевых фондов финансирования НИОКР, признаваемых расходами в целях налогообложения;

· при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций не учитывать целевое финансирование в виде средств, полученных из различных фондов поддержки научных исследований;

· введение коэффициента ускоренной амортизации для научных и образовательных организаций;

· включение расходов на патентование, научные исследования и (или) опытно-конструкторские разработки в перечень расходов, которые применяющий упрощенную систему налогообложения налогоплательщик может принимать к вычету при исчислении единого налога.

Налоговые льготы и преференции являются общепризнанным инструментом активизации научной и инновационной деятельности, развития наукоемкого бизнеса, повышения интереса к поддержке науки и инноваций со стороны частных инвесторов. Перечисленные налоговые новации следует рассматривать как первый шаг в верном направлении. Это может способствовать формированию более благоприятного инновационного климата, однако не является решающим фактором изменения стратегии частного бизнеса в отношении финансирования исследований и разработок. Не решены проблемы налогообложения государственных научных организаций, ставшие особенно актуальными с момента отмены льгот по уплате имущественного и земельного налогов. Особенно болезненно эти изменения отразились на крупных отраслевых институтах, ведущих прикладные исследования и экспериментальные разработки, в том числе в области двойных технологий. Их деятельность, как правило, требует наличия мощной инфраструктуры и большой территории.

В настоящее время не завершено создание правового поля для деятельности государственного сектора науки Матвеева Н.А. Методика планирования конкурентной продукции // Кохно П.А. Модель будущего. - М.: Алгоритм, 2013. - С. 388-394.. Недостаточно регламентирована его структура, основополагающие задачи, права и обязанности участников.

Функционирование национальной инновационной системы в целом невозможно без обеспечения федеральным законодательством эффективной деятельности основных сегментов государственного сектора науки: академического, прикладного и вузовского Кохно П.А. Интеллектуальное развитие России // Вопросы оборонной техники. сер. 3, вып. 1 (374). 2013. - С. 47-58..

Значительным шагом вперед в данном направлении следует считать вступление в силу новой редакции Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» (от 23.08.1996 г., ред. от 04.12.2004 г.). №127-ФЗ. Данным законом регулируются отношения между субъектами научной и (или) научно-технической деятельности и потребителями научной и (или) научно-технической продукции (работ, услуг), определен порядок формирования и реализации государственной научно-технической политики, основными целями которой являются развитие, рациональное размещение и эффективное использование научно-технического потенциала, увеличение вклада науки и техники в развитие экономики РФ. В законе также определены полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в области формирования и реализации научно-технической политики, порядок организации и проведения экспертиз научной и научно-технической деятельности, порядок финансирования и другие вопросы, касающиеся государственной научно-технической политики.

Научные организации становятся более самостоятельными и ответственными за результаты деятельности. Каждой научной организации предоставлено право самостоятельно определять свою структуру и направления научного исследования, но инструмент государственного управления - это бюджетное финансирование. В то же время, за органами государственного управления сохраняется возможность влияния на направленность разработок путем направления бюджетного финансирования - через субсидии и субвенции, научные гранты, федеральные целевые программы.

Важная проблема, препятствовавшая передаче технологий из государственного сектора науки в реальное производство и состоявшая в невозможности для бюджетных научных организаций создавать малые инновационные предприятия, вкладывая в их уставной капитал внебюджетные средства и права на результаты инновационной деятельности, в значительной степени решена. Таким образом, снимается очередное препятствие в инновационной цепочке, которое ранее приводило к сокращению предложения новых инновационных проектов, готовых к коммерциализации.

Размещено на Allbest.ru