Обсуждаем стандарт (концепцию) открытости "открытого правительства"

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Обсуждаем стандарт (концепцию) открытости “открытого правительства”

Нестеров А. В.

Рассмотрены дискуссионные вопросы эффективности открытого правительства, имитации деятельности по вовлечению граждан в управление государством, экспертного сопровождения и общественного обсуждения инициатив.

Ключевые слова: стандарт открытости, открытое правительство, реординация, прозрачность, понятность, общественный контроль.

Прошел год после появления стандартов открытости и выхода препринта, им посвященного открытости, поэтому можно вернуться к анализу ситуации с внедрением этих стандартов, а также сделать некоторые промежуточные выводы. Публикация стандарта открытости сопровождалась презентациями докладов, посвященных этому стандарту, из которых по его целям и задачам можно судить о недостаточной эффективности и результативности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с обществом. Если называть комплект документов

стандартом, то тогда эти документы должны хотя бы немного соответствовать требованиям стандартизации, с которыми должны быть формально знакомы разработчики этого комплекта, т.к. в нем упоминается ГОСТ Р 1.12-2004 Стандартизация в Российской Федерации. Термины и определения .

Поэтому в указанном комплекте должен быть терминологический раздел с дефинициями используемых терминов. Ссылка на ГОСТы, в которых отсутствуют используемые в комплекте термины, приводит к тому, что субъекты гражданского общества начинают гадать, что обозначают базовые слова, например, референтная группа, прозрачность, результативность, эффективность и т.п. Одним из принципов Концепции является понятность, но она сама страдает недостаточной понятностью. Мы умышленно не причисляем себя к независимым экспертам , т.к. это метафоричное понятие используется политологами и лишено юридического смысла, хотя законодатели-политики его юридически легализовали в начале 90-х годов прошлого века, но не дали его юридической дефиниции.

Анализ решений (действий) органов власти могут выполнять не только самоназванные или ангажированные независимые эксперты, чья независимость и специальная компетентность по обсуждаемой теме, как правило, не проверяется, а любые компетентностные лица (не обязательно

ученые). Специальная компетентность аналитиков должна документально подтверждаться на основе обнародованных в Интернете и/или опубликованных в журналах статьях по обсуждаемой теме. К сожалению, практика деятельности независимых экспертов говорит об имитации независимой экспертизы в интересах ведомств, их организовавших, а мнения альтернативных аналитиков практически не учитываются. Об этом стали уже говорить высокие должностные лица [М. Абызов, 07.04.2015].

Отметим, что терминологические детали этого стандарта могут, в очередной раз, позволить среднему чиновнику найти причины, чтобы не реализовать целеуказание руководства страны. Недавний пример с сокращением количества государственных услуг показывает, что ведомства не смогли нормально организовать не только их предоставление, но и взаимодействие. Поэтому высшее руководство страны решило задействовать субъектов гражданского общества, однако путем бюрократической организации ведомствами привлечения граждан и независимых экспертов к так называемому общественномуконтролю.

Понятие открытости в Концепции упоминается 68 раз, а прозрачности - три раза, что свидетельствует о подчиненном значении прозрачности. Принцип информационной открытости можно рассматривать как принцип прозрачности, который реализует известное конституционное право граждан на доступ к открытым по закону сведениям (контенту), содержащим необходимую для них информацию о деятельности публичной власти.

Понятие прозрачности не расшифровывается в Концепции, а используется совместно с понятием открытости, например, в виде прозрачность работы механизма (инструмента) открытости . Наверное, такое использование понятия прозрачности связано с тем, что и в научных публикациях нет единого подхода к значению прозрачности органов власти .

Понятие открытости (открытости системы) - довольно сложное понятие, а построение открытых систем достаточно наукоемкое и трудоемкое занятие .

Существует много подходов к определению понятия открытости, в том числе и принципа открытости.

Несомненно то, что в рассматриваемом комплексе документов речь идет о правовом принципе открытости.

Например, в административном праве авторы книги считают: ...Принцип открытости предполагает, что администрация открыта для внешнего наблюдения, а прозрачность означает, что при этом наблюдении

видно насквозь .

Ф.И. Белозор рассматривает открытость государственного управления как демократическую форму взаимодействия государства и общества, суть которого заключается в наличии правовой и фактической возможности у граждан и их объединений участвовать в формировании государственной политики, государственных и муниципальных управленческих решений и в контроле их исполнения.

На наш взгляд, открытость органов власти - это их юридическое свойство, характеризующее реординационное взаимодействие с субъектами гражданского общества, в частности юридическую и фактическую возможность правового воздействия этих субъектов на политические, законодательные и/или административные решения таких органов. Таким образом, открытость подразумевает то, что все заинтересованные граждане и их объединения имеют юридический и фактический доступ к реординационному воздействию на органы власти.

В свою очередь, прозрачность органов власти - это информационное свойство открытости, характеризующее максимально возможную, законодательно закрепленную и гарантированную доступность для субъектов гражданского общества достоверной информации о деятельности органов власти, в частности органов государственного и муниципального администрирования.

К этим двум важным юридическим свойствам примыкает свойство подотчетности органов власти не только контролирующим их и надзирающим вышестоящим инстанциям, но и субъектам гражданского общества. Однако необходимо различать подконтрольность и публичную подотчетность, т.к. органы власти в рамках публичной прозрачности должны предоставлять сведения (публичные показатели), характеризующие результаты их деятельности, влияющие на жизнедеятельность субъектов гражданского общества.

Недавно М. Абызов констатировал, что народ, наученный многолетней практикой безрезультатности общения с властью, не проявляет необходимого интереса к открытому правительству .

При этом, как и предполагалось нами ранее, руководство проекта обвинит его в пассивности.

Предыдущий опыт реализации как технической, так и административной реформы в этом плане показателен. По данным ВЦИОМ, 60% россиян пассивны и не принимают участия в публичных мероприятиях. По его мнению, отчасти это связано с объемом информации - заинтересованным гражданам и организациям тяжело выловить документ в этом потоке . Однако это не совсем так.

Отсутствие юридических гарантий того, что мнения субъектов гражданского общества будут учтены, является причиной такого положения. Граждане не хотят быть статистами, а ученые высказывают свои мнения в статьях, которые чиновники не читают. Чиновникам проще подыскать необходимых по независимости экспертов , которые напишут независимые экспертизы . При этом отметим, что механизм проверки независимости и компетентности таких экспертов не опубликован. Что порождает возможность имитации ведомствами деятельности - так называемого экспертного сопровождения.

Стало очевидным, что идея независимой экспертизы имеет существенные недостатки, и теперь обсуждать инициативы будут с так называемыми референтными группами , однако механизм отбора представителей гражданского общества в эти группы пока не известен, как, впрочем, и методики оценки имитации их деятельности.

Если мы правильно поняли, то под референтной группой в Концепции понимается группа субъектов гражданского общества, объединенная общими законными интересами, которой доверяют лица, осуществляющие мониторинг. Однако инструмент проверки доверия пока не известен.

В связи с тем, что каждое ведомство (министерство) отвечает за взаимодействие с определенной категорией субъектов гражданского общества, в Методике указывается, что министерство должно определить стороны, заинтересованные в результатах от реализации планов деятельности и благополучателей от его деятельности .

На наш взгляд, вышеуказанное первое мероприятие подразумевает публичную прозрачность проектов ведомств, сведений (данных), имеющихся у ведомств, и отчетов по показателям их деятельности, что связано с реализацией конституционных прав граждан на доступ к информации.

Второе и третье мероприятие подразумевает открытость органов государственной власти для реординационного взаимодействия с субъектами гражданского общества, что связано с реализацией законных интересов этих субъектов.

Принцип реординации подразумевает юридическую и фактическую возможность субъектов гражданского общества оказывать регулятивное воздействие на органы государственной власти на основе открытых сведений (данных) о деятельности этих органов. Этот принцип в Концепции представлен принципом вовлеченности гражданского общества - федеральные органы исполнительной власти обеспечивают участие граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информирования и диалога .

Государственные органы исполнительной власти осуществляют не только контрольно-надзорные, но и правообеспечивающие функции, в рамках которых обязаны предоставлять государственные услуги, а также организовывать реординационное взаимодействие с субъектами гражданского общества (их вовлечение в управление государством ).

Можно выделить три вида реординационного взаимодействия субъектов гражданского общества:

организованного органами власти, самоорганизованных сообществ, например профессиональных или отраслевых объединений, и/или отдельных инициативных групп граждан, в частности, с помощью Интернета. Например, Общественную палату РФ, общественные советы при органах власти можно отнести к первому виду субъектов. К сожалению, индекс общественного доверия к деятельности Общественной палаты РФ, по данным ВЦИОМ, составляет 40%

Словосочетания вовлечение в управление государством и общественный контроль органов власти можно воспринимать как метафоры. Граждане, представители общества и предпринимательства не имеют контрольных функций по отношению к органам государственной власти, но обладают правами осуществлять реординационное, в частности регулятивное, воздействие на эти органы в рамках законодательства.

Власть может принимать правовые акты, которые воспринимаются как легитимные и добровольно выполняются субъектами гражданского общества только тогда, когда имеется не только фактическая возможность обсудить их с ними, но и юридически гарантированная обязанность у органов власти учитывать обоснованные мнения и законные требования этих субъектов.

Субъекты гражданского общества могут осуществлять реординационное (регулятивное) воздействие в виде общественного мнения, которое выражается с помощью информационных средств (СМИ, Интернета

и непосредственного обращения в органы власти).

Кроме того, в качестве представителей гражданского общества могут выступать лица, обладающие специальными знаниями (компетентные лица), специальная компетентность которых подтверждена документально. К сожалению, их стали по недоразумению называть независимыми экспертами [16].

Таким образом, принцип вовлеченности гражданского общества необходимо рассматривать как систему мотивации по увеличению заинтересованности субъектов гражданского общества в участии в реординационных связях (оказании регулятивного воздействия на органы власти).

Последний принцип понятности в Концепции определяет: Цели, задачи, планы и результаты деятельности федеральных органов исполнительной власти представляются в виде и формах, обеспечивающих простоту и доступность их восприятия обществом . Этот принцип должен обеспечить пользовательский интерфейс сведений о деятельности федеральных органов государственной власти, интуитивно понятный и дружелюбный для простых граждан, чтобы они могли обоснованно оценить

деятельность этих органов.

Прошедший год показал, что многие министерства сделали достаточно усилий по внедрению формальных инструментов стандарта открытости [17]. Однако аналитики стали отмечать и некоторые недостатки в проделанной работе. Авторы [2] предлагают в дополнение к самообследованию и экспертной оценке свойств открытости в итоговом рейтинге органов исполнительной власти учитывать социологические опросы мнений населения, а также оценки, сделанные в СМИ, социальных сетях и/или исполнителями органов исполнительной власти, взаимодействующими с гражданами. К сожалению, они отметили, что общество должно созреть для активного взаимодействия с властными органами. Неудачные попытки даже активных граждан и/или ученых оказывать реординационное воздействие приводят к тому, что и они перестают надеяться, что власть учтет их предложения.

На наш взгляд, не общество, а политическая власть должна осознать, что без реординации (поддерживаемых гражданских инициатив) она не сможет заставить исполнительную власть действовать в интересах не только граждан, но и государства.

Заключение

Если руководство страны хочет видеть в лице субъектов гражданского общества драйверов , которые не только обсуждают инициативы, но и сами их инициируют, то оно должно позаботиться о юридических гарантиях того, что обоснованные и законные интересы в их предложениях будут учитываться в решениях власти. Необходимо помнить, что открытость является свойством системы, которое может быть использовано для достижения как благих, так и негативных целей. Поэтому это свойство должно быть закреплено не только в виде конституционных свобод, прав и/или законных интересов граждан и их объединений, но и в виде обязанностей и ответственности юридических субъектов в случае нарушения ими законодательства, регулирующего открытость, в частности, органов власти. открытость правительство государственный власть

Свойство открытости органов государственной власти должно использоваться для организации реординационных связей между этим органами (ведомствами) и субъектами гражданского общества с целью нахождения баланса государственных интересов (законных интересов ведомств, граждан (их объединений) и предпринимательского сообщества). Нельзя считать интересы ведомств государственными интересами, т.к. они могут противоречить друг другу с точки зрения демократического и правового государства .

Размещено на Allbest.ru