Зарубежный опыт противодействия коррупции и возможности его применения в странах ЕАЭС

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зарубежный опыт противодействия коррупции и возможности его применения в странах ЕАЭС

Панзабекова А.Ж.

Ключевые слова: коррупция, законодательство, антикоррупционная стратегия, противодействие коррупции.

Keywords: corruption, legislation, anticorruption strategy, fighting corruption.

Коррупция является глобальной проблемой мирового сообщества и угрозой современной цивилизации, поскольку препятствует нормальному функционированию и социально-экономическому развитию общества. Коррупция как социальное явление в том или ином объеме проявляется в любой стране, обостряя все возрастающие противоречия в отношениях между гражданским обществом и государством, особенно в условиях развития рыночных отношений.

Анализируя современную ситуацию развития коррупции в мире можно прийти к выводу, что проблема коррупции является одним из злободневных вопросов для большинства стран мира. Так, согласно «Индексу восприятия коррупции-2014» сегодня 70% стран имеют серьезные проблемы, связанные с коррупцией. При этом острота проблемы коррупции существенно отличается в региональном разрезе. Так, в Америке 66% стран имеют уровень восприятия коррупции ниже 50 баллов. Наиболее высокую позицию в рейтинге занимает Канада с индексом 81 - 10 место, низшую - Гаити (19) -161 место.

В Азии и Океании 64% стран имеют индекс ниже 50 баллов. Наименее развита коррупция в Новой Зеландии (91) - 2 место, самые низкие позиции у Афганистана (12) - 172 место и Северной Кореи (8) -174 место.

В Восточной Европе и Центральной Азии 95% стран относится к группе с высоким уровнем коррупции. Можно считать, что коррупция является фактором, сдерживающим рост экономического потенциала этого региона, а тесная система взаимоотношений ограничивает эффект антикоррупционных высокий уровень коррупции в регионе - в Узбекистане (18 баллов, 166 место) и Туркменистане (17 баллов, 167 место).

В Европейском Cоюзе и Западной Европе более 20% стран имеют высокий уровень коррупции. Лидером по индексу восприятия коррупции выступает Дания (92 балла, 1 место), замыкает список Греция - (43 балла, 69 место). Ближний Восток и Северная Африка. Здесь более 80 % стран имеют индекс восприятия коррупции ниже 50 баллов. Наименее коррумпированная страна - ОАЭ (70 баллов, 25 место). Замыкает эту группу Судан (11 баллов, 173 место). Субэкваториальная Африка. 90% стран имеют индекс восприятия коррупции менее 50 баллов. Возглавляет группу Ботсвана (63 балла, 31 место), а замыкает Сомали - (8 баллов, 174 место).

Наличие обширного массива данных о коррупции позволяет сделать вывод о том, что страны, относящиеся к одной модели развития коррупции с равными экономическими условиями, схожими культурными традициями, могут иметь как низкий, так и высокий уровень коррупции (таблица 1).

Таблица 1

Модели восприятия коррупции

В литературе принято выделять четыре наиболее ярких моделей восприятия коррупции, каждая из которых основана на общности системы признаков, характерных для соответствующих групп стран. К таким моделям относятся: азиатская, африканская, латиноамериканская, европейская.

Для азиатской модели характерно отношение общества к коррупции как к привычному явлению, обусловленному культурными традициями и экономической необходимостью, приемлемому для всей структуры государственного управления и всех слоев населения. В рамках данной модели коррупция не воспринимается как явление противозаконное и зачастую расценивается как атрибут функционирования государства.

Африканская модель отличается тем, что здесь превалирует клановый подход, при котором власть продается группе основных экономических кланов, которые договариваются между собой о разделе сфер влияния и контроля и затем, путем применения политических мер и средств, удерживают эти сферы и обеспечивают надежность их существования и функционирования.

Для латиноамериканской модели важным является определение наиболее сильных и влиятельных теневых секторов экономики, а также криминальных авторитетов. При этом названные два нелегальных вектора находятся в состоянии постоянного соперничества и конкуренции не между собой, а между государственным сектором экономики и легальными политическими силами. Как считают криминологи, таким образом создается «матрешка», где верхняя оболочка - это официальное государство со всеми атрибутами власти, а под нею - криминальное формирование, нелегальное теневое «государство», претендующее на занятие ключевых позиций на политическом и экономическом полях жизни и деятельности страны.

Европейская модель характеризуется относительно невысоким уровнем коррупции при почти полном отсутствии низовой коррупции. Низкий уровень коррупции поддерживается комплексом мер - институциональных, организационных, правовых наряду с эффективным действием традиции, культуры и институтов гражданского общества. Следует подчеркнуть, что страны, в которых реализуется эта модель, проходят, как правило, этап исторического развития, характеризующийся весьма высоким уровнем коррупции. Качкина Т.Б., Качкин А.В. Коррупция и основные элементы стратегии противодействия ей: учебное пособие. - Ульяновск: Печатный двор, 2010. - С.101.

Страны ЕАЭС сложно отнести к той или иной модели воспрития коррупции, можно говорить лишь об определенном синтезе ранее приведенных моделей, что связано со множеством причин локального свойства. В международных индексах коррупции страны ЕАЭС традиционно относятся к высококоррумпированным. Так, согласно исследованиям Transparency International в 2014 г. Армения занимала 94 место, Белоруссия - 119, Казахстан - 126, Россия - 136 из 175 стран мира (таблица 2). Данные показатели, безусловно, подчеркивают актуальность, остроту проблемы для стран ЕАЭС.

Таблица 2

Индекс восприятия коррупции в странах ЕАЭС, 2012 -2014 гг.

Все страны, входящие в ЕАЭС, находятся приблизительно на одном уровне институционального развития. Слабыми местами институциональной среды в странах ЕАЭС остается независимость судебной системы, надежность услуг полиции, фаворитизм в решениях государственных органов, организованная преступность. Для институтов характерно усиление бюрократии и коррупции, значительная доля теневой экономики, разрыв между правовыми нормами и социальной практикой.

В условиях нестабильности институциональной среды, формируемой вне зависимости или в нарушение формальных институтов, созидательный потенциал приобретает иные формы и развивается в соответствии с системой антисоциальных ценностей. Нестабильность институциональной среды и возможность нарушать границы институциональных норм является благоприятной средой для коррупции. Развитие коррупции может стимулироваться или ограничиваться институциональной средой, сформировавшейся и развивающейся в этой среде системой институтов.

Изучение зарубежного опыта формирования антикоррупционного правосознания является одним из важнейших направлений получения информации о том, какими средствами, методами, в каких формах возможно создать обстановку нетерпимости к коррупции и снизить уровень коррупционной преступности государства. Изучение и учет практики зарубежных стран позволяют избежать ошибок, противоречий в антикоррупционной деятельности и выбрать правильные подходы в стратегии борьбы с коррупцией.

Значение зарубежного опыта противодействия коррупции на государственной службе, включающего разнообразные по своему содержанию меры для решения задачи формирования антикоррупционного правосознания государственных служащих, обусловлено тем, что правосознание - это особый правовой феномен, который развивается под влиянием комплекса разносторонних факторов, включающих особенности исторического развития страны, специфику функционирования институтов государства, целенаправленную деятельность по формированию антикоррупционного мировоззрения и сознания, социальную обстановку. Процесс его формирования предполагает воздействие на личность и общество в целом с разных сторон, затрагивающих устранение правовых, социальных, экономических, духовно-нравственных и других причин и условий коррупции.

Как показывает зарубежный опыт, формирование антикоррупционного правосознания в основном происходит в двух направлениях: формирование антикоррупционной правовой идеологии; формирование антикоррупционной правовой психологии.

Антикоррупционная правовая идеология - это совокупность взгядов о коррупции как негативном социальном явлении, который заключается в злоупотреблении служебным положением государственными служащими, подкупе должностных лиц госслужбы для принятия ими противозаконные решения. Антикоррупционная правовая психология - совокупность чувств, эмоций, переживаний, настроений, привычек, определяющих негативную оценку коррупции и являющихся основой правомерного поведения. Чушкина А.А. Зарубежный опыт формирования антикоррупционного правосознания военнослужащих // Современное право. 2012. - № 1. - С. 16-20.

Опыт зарубежных стран свидетельствует об эффективности применения в борьбе с коррупцией мер антикоррупционного правосознания. Так, например, в Китае с целью формирования правовой идеологии среди госслужащих, на регулярной основе проводятся специальные занятия путем использования разных психологических приемов, упражнений. Коррупция в мире. Как борются со злом в Китае, Гонконге и Сингапуре (ч.1). - // http/www.corrupcia.net/aboutnews/item-148.html. Эти занятия способствуют формированию самодисциплины по борьбе с коррупцией. Целесообразно внедрять такую практику и в странах ЕАЭС, адаптируя программы таких занятий к нашей культуре. На наш взгляд, методы формирования правовой идеологии не должны ограничиваться такими методами, также необходим охват простых граждан для того, чтобы у них выработалась установка «не давать взятки». Также необходимо внедрять дополнительные учебные дисциплины по формированию правовой идеологии для студентов факультетов государственного и местного управления.

Уровень развития коррупции в странах ЕАЭС свидетельствует о слабом развитии правовых антикоррупционных установок граждан. Коррупция в наших странах воспринимается как обыденное явление, как неотъемлемая составляющая современного общества. Необходимо отметить, что возраст, уровень образования, социальное окружение и социальный статус определяют в большей степени отношение человека к коррупционным правонарушениям.

В настоящее время очень опасным моментом является то, что молодежь, воспитанная в эпоху культурных и экономических кризисов девяностых годов XX века, не только наиболее спокойно относится к коррупции, но и активно участвует в совершении коррупционных деяний. Распад Советского Союза, крушение прежней достаточно четкой и жесткой идеологии, нестабильная политическая и экономическая ситуация привели к сдвигу морально-нравственных принципов в обществе, и, соответственно, к деформации правосознания вообще. А недоверие к властям вылилось в неприятие или даже отрицание народом принимаемых ими нормативных правовых актов. В связи с этим обстоятельством у граждан постсоветских стран развился стойкий правовой нигилизм. В свою очередь у детей, воспитанных гражданами постсоветских стран, наблюдается совершенно лояльное отношение к коррупции. Так, например, результаты социологического опроса, проведенного казахстанскими исследователями среди учеников старших классов, свидетельствуют о том, что 23,8 % школьников рассматривают проявление коррупции в сфере государственной службы как традиционно нормальное явление (рисунок 1). Данный показатель является достаточно высоким и косвенно указывает на лояльное отношение к самому явлению коррупции, а также как следствие, на возможность коррупционных действий со стороны учащихся.

Полученные данные свидетельствуют о том, что большая часть школьников видит проблему коррупции в отсутствии необходимого контроля и наказания, что в определенной степени является следствием несформированного правосознания. Социологическое исследование было намерено проведено в отношении школьников старших классов, возраст которых составлял 16-18 лет, поскольку по данным научной литературы формирование нравственного самосознания личности происходит в основном до 14 лет, правосознания - до 18 лет.

Рисунок 1. Распределение ответов респондентов на вопрос: «Почему именно для государственных служащих наиболее характерно проявление коррупции?» См.: Мировой опыт борьбы с коррупцией и возможности его применения в Казахстане (нелинейные способы противодействия коррупции, профилактика, поощрение чистоты государственной службы) / Отчет по НИР. Институт экономики КН МОН РК, рук. А.Ж. Панзабекова. - Алматы, 2014.

Очевидно, что одной из важнейших задач государственной антикоррупционной политики является задача по коренному перелому общественного сознания, формированию в обществе атмосферы жёсткого неприятия коррупции. Решение этой задачи обеспечивается, прежде всего, путём формирования антикоррупционного мировоззрения и сознания. При этом, как свидетельствует зарубежный опыт, основным фактором, непосредственно влияющим на формирование антикоррупционного мировоззрения и сознания, является образование и воспитание.

Важной составляющей в формировании антикоррупционного мировоззрения является использование потенциала воспитательной работы. Для формирования антикоррупционного мировоззрения в образовательных учреждениях необходимо систематически проводить такие мероприятия, как: классные часы, беседы, лекции, диспуты, дискуссии на темы противодействия различным формам коррупции в повседневной жизни; деловые игры; обсуждение на уроках и факультативных занятиях проблем, связанных с гражданственностью и патриотизмом, понятиями морали и нравственности.

Педагогами и психологами отмечается эффективность включения вопросов борьбы с коррупцией в курс «нравственного воспитания». Такая инициатива может быть основой для включения вопросов антикоррупционного образования в национальную учебную программу или внеклассную работу. Кроме того, компоненты антикоррупционного воспитания могут быть включены в различные предметы, такие как «История», «Психология», «Политология», «Экономика», «Государственное управление», «Этика» и т.д.

В этой связи, требуется законодательное закрепление антикоррупционного образования, как одна из мер противодействия коррупции, которая позволит выработать комплексный подход по формированию антикоррупционного правосознания, предусмотреть соответствующие мероприятия в областных целевых программах и, как следствие, повысить эффективность механизма противодействия коррупции.

Борьба с коррупцией через систему образования может способствовать формированию знаний и навыков для противодействия коррупции, возможности противостоять этому явлению, развитию знаний людей о своих правах и обязанностях для сохранения общественного блага. Исследования и опросы педагогов, проведенные Transparency International, показывают, что педагоги активно разрабатывают ролевые сценарии, предлагают для обсуждения реальные примеры из жизни о том, где в своей повседневной жизни учащиеся и взрослые могут столкнуться с проявлениями коррупции.

В этом отношении интересен опыт реализации проекта «Образование против коррупции», инициированного Международным консорциумом РКМЧП (Развитие критического мышления через чтение и письмо) при поддержке Института Открытого Общества и Фонда ZUG. Данный проект реализовывался в таких странах как Литва, Армения, Азербайджан, Болгария, Грузия, Кыргызстан, Косово, Румыния, Россия, Украина.

В рамках проекта были созданы национальные команды, проведен ситуационный анализ потребностей в антикоррупционном образовании, разработаны программы формального и неформального образования, разработан пакет информационных ресурсов (глоссарий основных понятий и терминов, статьи, примеры уроков и т.д.). Участникам проекта были предоставлены пакеты различных антикоррупционных материалов на английском и русском языках, подготовленные такими организациями, как Всемирный банк, ЕС, ПРООН, OSI, Transparency International, Министерство образования и науки Литовской Республики, Национальный центр экспертизы Литвы, а также разработки уроков и методические рекомендации.

Около 750 педагогов и 200 школьных администраторов из пилотных школ были вовлечены в проект. Были проведены тренинги по методам повышения осведомленности о коррупции, представлены возможности антикоррупционного образования и молодежных инициатив в школе. Педагогам представлены возможности интеграции темы борьбы с коррупцией в образовании на уровне предметного обучения и внеклассной деятельности. В работу проекта были вовлечены социальные партнеры (члены школьного самоуправления и попечительские советы, неправительственные организации). Социальные партнеры приняли активное участие в мероприятиях по распространению идей проекта через проведение дебатов, встреч, дискуссий, презентаций, конференций. Антикоррупционное образование в мире. - www.k-obr.spb.ru/downloads/433/7.doc.

Наиболее активно работа по внедрению программ по антикоррупционному воспитанию осуществляется в Литовской республике. Литва инициировала ряд международных проектов по антикоррупционному образованию и воспитанию. В эти проекты были вовлечены образовательные учреждения, местные сообщества, органы государственного управления и некоммерческие общественные организации.

Сокращение коррупции во многом зависит от упрочения демократических ценностей, способствующих становлению правового государства и гражданского общества, адекватных норм их взаимодействия. Исследование Всемирного банка показало, что в среднем 10-15% населения любой страны законопослушны и приблизительно такое же количество людей отличается антиобщественными наклонностями. Остальные - носители промежуточных медиальных свойств. Они адаптируются в зависимости от того, какая социальная среда превалирует в обществе. Если слабы демократические институты, доминируют теневые отношения, процветает коррупция, в социуме проявляют активность лица антиобщественного склада и промежуточное большинство поддерживает их. Сюсяйло О.Н. Исследование коррупции как вида отклоняющегося поведения. - http://www.m.nayka.com.ua/?op=1&j=derzhavne-upravlinnya-udoskonalennya-ta-rozvytok&s=eng&z=493.

Формирование антикоррупционного правосознания в зарубежных странах осуществляется в рамках политических курсов по противодействию коррупции. Культура и менталитет нации, политические, экономические и иные условия определяют выбор руководством государства стратегии борьбы с коррупцией. Формирование антикоррупционного сознания и правовой культуры должно быть системным, целенаправленным и непрерывным процессом. Начинать противостояние коррупции надо именно с изменения сознания, вернее, с формирования сознания как будущих управленцев, которые будут определять основную линию развития страны, так и простых граждан, которые будут противостоять административной нечестности управленцев, не поддаваясь на попытки институализировать неформальные отношения в сфере оказания государственных и иных услуг. Среди мер по формированию антикоррупционного правосознания в зарубежных государствах, имеющих первостепенное значение и дающих наибольшие положительные результаты, можно выделить несколько групп, которые включают: законодательное обеспечение противодействия коррупции; сбалансированную систему правовых ограничений и запретов; меры по антикоррупционному обучению и пропаганде (реализация учебных программ, система дополнительного образования и внеурочной работы); стимулирование участия общественности в борьбе с коррупцией и т.д.

Международные исследования коррупции доказывают, что коррупция искоренима, о чем свидетельствуют примеры Малайзии и Сингапура, которые за короткое время смогли снизить уровень коррупции. Благодаря этому Сингапуру удалось возглавить рейтинг стран по благоприятности условий для ведения бизнеса, что привело к притоку иностранных инвестиций. Это только один выразительный пример успешного опыта борьбы с коррупцией косвенными методами.

Однако в современном обществе недостаточно преподнесение проблемы коррупции лишь в нравственной плоскости. На наш взгляд, нужно обосновать разрушительные последствия коррупции, её отрицательное влияние на общество и экономику, смысл пресечения и предупреждения коррупции. Также необходимо активно вовлекать средства массовой информации для массовой пропагандистской кампании по борьбе с коррупцией.

Как известно, есть две формы участия простых людей в борьбе с коррупцией: пассивная и активная. Суть первой формы заключается в том, чтобы «просто не давать взяток». Теоретически это возможно, на деле же это могут себе позволить только известные компании и влиятельные люди. Вторая форма выражается в жалобах в соответствующие органы на вымогателей. Вторая форма в наших странах не развита в силу менталитета: жалоба обществом восприниматся как «донос». Это является результатом недоверия к правоохранительным органам, влияния криминального мира, где «стучать западло», нежелания простых граждан брать на себя ответственность.

В этом плане от нас сильно отличаются западные страны. То, что у нас принято называть «доносом», у них воспринимается как исполнение гражданского долга. Внедрение такого опыта в странах ЕАЭС будет равносильно внедрению цивилизованного, европейского правосознания и отношения к законодательству. Это следовало бы отразить в образовательных программах.

В некоторых странах предоставление информации о коррупционных явлениях материально стимулируется. К примеру, законодательством США предусмотрено материальное поощрение «доносчиков» по следующей схеме: а) в случае подтверждения информации доносителя, он получает вознаграждение в размере 15-20% от суммы взятки или стоимости федеральной собственности, переданного незканным путем; б) если доноситель предоставит всю необходимую детальную информацию о факте коррупционного преступления, то он получает 25-30% от суммы взятки или стоимости федеральной собственности, переданного незаконным путем. Мирошниченко Д.В. Уголовно-правовое воздействие на коррупцию. - М., 2010. - С.164. Однако применение такого механизма в практике наших стран является весьма спорным. На наш взгляд, этот опыт не применим в странах ЕАЭС, так как специфика правового статуса госслужащего как публичного лица не позволяет этого.

Упрощение режима сообщений о нарушениях закона является существенным психологическим фактором. К примеру, в Финляндии, где самый низкий уровень коррупции, в любом общественном месте на видных местах вывешены адреса и телефоны служб, куда следует немедленно сообщать в случае подвержения вымогательству со стороны чиновника. Не требуются письменные заявления, сообщения и звонки совершаются и анонимно. коррупция евразийский экономический

В Южной Корее, которая является примером «культуры прозрачности», действует программа «OPEN» - система контроля в режиме онлайн за рассмотрением заявлений граждан чиновниками в рамках национальной антикоррупционной программы. Кроме того здесь проводится исследовательская деятельность по проблеме восприятия коррупции гражданами и государственными служащими для выработки лучших мер по борьбе с коррупцией.

В Финляндии коррупционеров включают в «черные списки», что в будущем не позволит им продвигаться по государственной службе.

Применительно к странам ЕАЭС необходимо сформировать новую модель кадрового отбора чиновников, которая бы стала результатом работы социальных лифтов - открывала бы возможности для профессионалов своего дела, разрушала бы тепличные условия для разного рода дельцов, членов семьи и друзей нанимателя. Нужна новая модель поведения гражданина, которая позволила бы преодолеть инфантильность граждан в вопросах борьбы с коррупцией. Нужно ещё раз обратить внимание на крайне важный фактор формирования института политической конкуренции, поскольку именно этот институт является наиболее важным и стимулирующим при формировании антикоррупционных отношений.

Необходимо построение кадровой политики на основе систематической ротации, исключающей пребывание в одной должности лица более 5-7 лет. При этом ротация не означает круговорота одних и тех же лиц, как это зачастую имеет место в государствах постсоветского пространства. Политическая элита, государственный аппарат управления таким образом демонстрируют свою сплоченность в личных интересах и нежелание впускать кого-либо нового в привычный круг людей, где, как правило, каждый из них неофициально замечен в коррупционных правонарушениях.

Таким образом, зарубежный опыт свидетельствует, что сегодня противостоять коррупции можно посредством применения комплекса мер и механизмов, охватывающих правовые, административные, экономические, информационные инструменты. Главный акцент должен быть сделан на условия и причины возникновения данного явления, т.е. на использование мер предупреждения коррупционной преступности. В этой связи изучение и анализ мирового опыта имеет особое значение для выявления и использования «лучших практик» в борьбе с коррупцией в странах ЕАЭС. В то же время комплекс методов по борьбе с коррупцией, принимаемых каждой страной, уникален и зависит не только от политической и экономической стабильности, но и от обычаев и традиций, а также от площади занимаемой территории, плотности, численности населения и доминирующей религии.

Поэтому простой перенос зарубежной модели на национальную почву не является эффективным. При формировании государственных антикоррупционных стратегий следует учитывать отдельные методы и меры борьбы с коррупцией, а также практику реализации уже принятых решений с целью совершенствования механизмов противодействия коррупции.

Размещено на Allbest.ru