Совершенствование основ политики государственного строительства: нормативно-правовой анализ

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФГУП «ГосНИИАС»

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОСНОВ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА: НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Сливицкий А.Б.

Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», активно продвигавшийся экспертным сообществом, принят, но необходимость улучшения политико-правового поля государственного строительства сохраняется. Совершенствования требует институт таких программно-доктринальных документов, как основы государственной политики (далее - основы).

В настоящее время институт основ представлен множеством долгосрочных программных документов. В разное время были разработаны «28 основ государственной политики» [1, с.13-14] по ключевым направлениям обеспечения национальной безопасности. В необходимости и полезности этих документов для развития соответствующих сфер государственного строительства, для повышения качества государственного управления и конкурентоспособности российского государства сомневаться не приходится, однако определенной проблемой является не нормативность и непрямой характер действия ряда этих политико-правовых актов.

Форма существования большинства основ - поручение Президента РФ, то есть ненормативный правовой акт. Причем поручения выполняются не непосредственно, а путем принятия специальных комплексных планов мероприятий по реализации основ, утверждаемых Правительством РФ, опять-таки, в виде поручений.

Данная схема сложна и неоднозначна. В цепи передачи указаний конкретным исполнителям о направлениях государственной политики, о её принципах и мерах действий в соответствующих областях возможны искажения, а именно: несогласованность по приоритетам, срокам выполнения, межведомственному взаимодействию и межпрограммной координации, ресурсному обеспечению. Индикаторы выполнения мер государственной политики в текстах основ не устанавливаются. Дефиниции основ могут входить в противоречие с действующим законодательством.

В настоящей статье, в порядке постановки, коротко, тезисно рассматриваются перечисленные проблемы и возможные пути их решения.

Правовые аспекты формулирования государственной политики Российской Федерации

Сформулируем основные правовые аспекты существования «политических» документов в правовой системе России. Впервые описываемая далее система взглядов была сформулирована автором в работах [3, с.136-138; 4, с.307-314; 5, с.264-269]. Итак,

1) Статус документа, формулирующего политику государственного строительства

Таблица 1

В соответствии с Конституцией РФ (часть 3 статьи 80) «основные направления внутренней и внешней политики» Российской Федерации определяет Президент России. Реализуя свою конституционную обязанность, Президент РФ издаёт так называемые «Основы политики Российской Федерации ...» или «Основы государственной политики ...». Некоторые из них перечислены в таблице 1.

Существуют и другие «политические» документы, издаваемые Президентом России. Например, «Военная доктрина Российской Федерации», «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года» Поручение Президента Российской Федерации от 27.07.2001 г. Пр-1387., «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537., «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации» Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909. и др. Нетрудно видеть, что организационно-правовым единством эти документы не обладают. По своей природе это смесь нормативных (указы) и ненормативных (поручения) актов. При вскрытии и осознании этого факта, сделанном впервые автором в работах [2-8], немедленно возникают проблемы подчиненности этих документов, очередности их исполнения, обязательности их исполнения, ответственности за их неисполнение и т.д.

В условиях такого правового регулирования можно существовать, в принципе. Но реализация всех сформулированных политических установок, как показывает многолетняя практика, страдает. Это неоднократно отмечалось как в аналитической печати, так и в отчетах некоторых государственных органов (например, Счетной палаты РФ). Необходимо переходить к единому типу документа, определяющего государственную политику. С учётом конституционного принципа (часть 3 статьи 80) это должна быть система указов Президента РФ, вводящих соответствующие «политические» документы. Но тут возникает следующий аспект.

2) Соотношение указа и закона

Основы содержат в своих дефинициях формулировки государственных интересов, целей, задач, основных принципов, приоритетных направлений, основных мер по реализации приоритетных направлений в какой-либо сфере государственного строительства. При этом эта же деятельность регулируется ещё и своей собственной системой законодательных актов, могущих быть как частично или полностью кодифицированными, так и не кодифицированными.

Например, в авиационной деятельности Авиационная деятельность - это организационная, производственная, научная и иная деятельность физических и юридических лиц, направленная на поддержку и развитие авиации, на обеспечение оборонной и экономической мощи Российской Федерации и удовлетворение нужд населения в воздушных перевозках. (далее - АД) существуют Воздушный кодекс РФ, Федеральный закон «О государственном регулировании развития авиации» и «Основы государственной политики Российской Федерации в области авиационной деятельности до 2020 года». По смыслу кодификации ВК РФ должен бы содержать в себе весь объем правового регулирования в сфере своей ответственности, в том числе и основы соответствующей государственной политики. Однако это, как мы видим, далеко не так. Часть основополагающих положений воздушного права искусственно выделена из кодекса и понижена в юридическом статусе.

Если Основы принимать указом Президента РФ, то проблема всё равно может не решиться. Нарушается основополагающий принцип российской правовой доктрины о подзаконности любых актов исполнительной власти. Указ, распоряжение Президента РФ или постановление, распоряжение Правительства РФ должны соответствовать федеральному закону, а в случае противоречия должны применяться нормы федерального закона. Но как федеральный закон, принятый на неопределенный срок, может соответствовать поручению или при предлагаемом нами изменении - указу Президента, принятым на конкретный срок? Естественно не может. А значит, частично или полностью не соответствует. При этом основы дают заинтересованным сторонам ложный политический посыл. Поскольку соблюдать они должны в первую очередь федеральные законы и уже только потом указы, распоряжения и поручения Президента РФ, а вот ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение президентского акта ложится на них в любом случае.

Следует отметить, что иногда, в силу недостаточности юридических знаний и правового нигилизма, документы (юридико-управленческий механизм): указ, поручение, письмо смешиваются и отождествляются. Обычно это происходит с юридически наименее проработанными поручениями Президента, вводящими основы. Иногда об одних и тех же основах говорится, что они приняты письмом Президента РФ, иногда, - что поручением Президента РФ, иногда, - что указом, а иногда, - что они просто «утверждены Президентом Российской Федерации» (и уже одно это считается фактом их легитимизации) без указания на форму (статус) вводящего их документа. Но любой юрист понимает, что между нормативно-правовым актом - указом и организационно-распорядительным поручением существуют некоторые различия...

3) Какие же полномочия реализует Президент РФ?

Как мы уже отмечали, Президент РФ «определяет основные направления внутренней и внешней политики». В целях реализации на практике этой конституционной обязанности Президентом РФ издан, например, Указ от 14 мая 1996 года № 712 «Об основных направлениях государственной семейной политики». В формулировке этого указа содержится словосочетание «основные направления». Но существуют и другие документы, без подобных лексических конструкций. Их мы приводили выше, см. таблицу 1. Эти документы формулируют не основные направления политики, а основы политики. При этом в тексте основ есть ещё и меры по реализации, а это уж явно непрезидентский уровень. Разница, как мы видим, существенна. Кто же формулирует основные направления политики, если их, как оказывается, Президент РФ в явном письменном виде формулирует не всегда?

Посмотрим на некоторые документы Правительства РФ. Вот, например, «Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года» или другой документ «Об основных направлениях государственной инвестиционной политики Российской Федерации в сфере науки и технологий». Мы видим, что на практике «основные направления политики» формулируются почему-то не Президентом РФ, а Правительством РФ. Но правильно ли это?

В главе 6 Конституции РФ о полномочиях Правительства РФ по определению основных направлений политики (или государственной политики, или политики России) не сказано ни слова. Правительство РФ (статья 114 Конституции РФ) «обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики...». Оно не определяет основы политики. Согласно статье 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», оно в пределах своих полномочий «организует реализацию внутренней и внешней политики» России, и только. Полномочий определять «основные направления» или «основы государственной политики» у него нет.

4) Изменение действующего порядка правового регулирования

Юридически значимой и важной в государственно-политическом смысле является четко формализованная деятельность по письменному закреплению государственной политики и её корректировке при необходимости. Сложность заключается в том, что, будучи уже как-то сформулирована, государственная политика Государственная политика - это совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, доктрин, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти. В государственной политике проявляется политико-управленческая деятельность государства. Деятельность, заключающаяся в сбалансированном развитии и совершенствовании всех сфер общественной жизни. Поскольку одним из главных принципов любого государства является нормативное закрепление «правил игры» (это принцип верховенства закона, закрепленный в ряде статей Конституции РФ), то управленческая деятельность - государственная политика основана на четком соблюдении норм закона всеми субъектами управления и объектами воздействия. То есть содержание закона - это и есть выражение государственной политики в понятной и общедоступной форме. фиксируется на законодательном и подзаконном уровне. То есть правила и нормы поведения всех субъектов, их права и обязанности в рамках некоторой группы общественных отношений уже прописаны (ad hoc). Причем, sed lex, dura lex.

Как же Президент РФ может изменить сложившийся порядок правового регулирования по некоторому конкретному вопросу? Если вся цепочка нормативных правовых актов (далее - НПА) ad hoc не противоречива - «всё в рамках закона», то необходим запуск процедуры внесения изменений в действующие НПА. Это отмена НПА теми же органами, которые их приняли или вышестоящими, но с соблюдением определенной процедуры, в соответствии с действующим юридическим (законодательным) формализмом.

В соответствии со статьёй 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Таким образом, президент, фактически, «поражен» в своих полномочиях по определению основных направлений внутренней политики РФ. Он не может формулировать основные направления внутренней политики Российской Федерации своими указами и распоряжениями. Поскольку новый порядок правового регулирования некоторого вопроса (и формулирующий такой порядок указ или распоряжение) может противоречить действующему законодательству.

Что же делать? Определять государственную политику, конечно же, надо! Ведь в соответствии с Конституцией РФ именно Президент РФ определяет её основные направления. А Правительство РФ участвует в её определении и обеспечивает её проведение, на основе принципа единства (статья 114 Конституции РФ).

В настоящее время сформулированная нами проблема решается с помощью следующих полномочий Президента России:

ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (статья 84 Конституции РФ);

поручениями Президента РФ, в том числе изданием «Основ политики Российской Федерации …»;

правом законодательной инициативы;

правом вето;

правом приостановления актов органов исполнительной власти;

правом обращения в Конституционный суд РФ.

Процедуры президентского реагирования (4), (5) и (6) лишь опосредовано затрагивают вопросы формирования государственной политики. Это инструменты «тонкой настройки» государственного «организма». Это механизмы президентского контроля за законностью и непротиворечивостью принимаемых решений (принимаемых НПА).

Поручения - (2) - это основной способ осуществления функций управления. В рамках этого способа управленец (менеджер) - в нашем случае это Президент РФ, даёт руководящие указания (устные (в том числе, протокольные) или письменные) своим подчинённым - органам государственного управления Поручения всегда конкретны. Поручение, имея устоявшуюся форму (юридико-управленческий формализм), всегда содержит указание: на руководителя, давшего поручение; на объект поручения; на сроки выполнения поручения; на ответственность за невыполнение (ненадлежащее выполнение) поручения; на дату выдачи поручения; на субъектный состав исполнителей; на лицо, назначенное руководителем следить за исполнением поручения.. В руках Президента РФ данный инструмент предназначен для оперативного управления системой - Российской Федерацией.

Право законодательной инициативы - (3) - это достаточно гибкий и действенный инструмент президентской власти по формированию и модернизации законодательной базы государства, по формированию политики государственного строительства, её основ и основных направлений. С помощью именно этого инструмента должны бы, в конечном итоге, оформляться все долгосрочные политические установки.

Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства - (1) - инструмент реализации функции Президента РФ по определению основных направлений государственной политики. В посланиях Президент РФ раскрывает информацию о положении в стране и в мире. Определяет наиболее значимые проблемы общественной жизни. Устанавливает приоритеты в решении первоочередных вопросов. По сложившейся практике послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ является базисом для формирования законодательных инициатив различными субъектами, имеющими такое право. Следует, однако, отметить, что институт посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ в силу своей ежегодности не является инструментом стратегического планирования с горизонтом в 10-15 и более лет. Послание - это инструмент оперативного и тактического планирования.

Закончив краткий анализ основных правовых аспектов существования «политических» документов в правовой системе России перейдем к анализу непосредственно института «Основ политики Российской Федерации …», вводимых с помощью института поручений Президента Российской Федерации (при регистрации поручениям присваиваются шифры - Пр-…).

Анализ института основ политики государственного строительства

Нормативность основ

Основы политики, как следует из их названия, должны являться политическим идеологическим базисом для всей нормативной правовой базы в некоторой сфере государственного строительства, но на самом деле, де-юре, они - подзаконный ненормативный акт. Де-факто, они - не являются значимым документом, поскольку во многих сферах существует система государственных программ (ранее - федеральных целевых программ) (далее - ГП(ФЦП)), утверждаемых Правительством РФ и являющихся, по сути, организационным и экономическим базисом реализации государственной политики. государственный политика строительство закон

Как документ долгосрочного планирования ГП(ФЦП) должны основываться на политических установках руководства страны, прописываемых, как показывает уже сложившаяся многолетняя практика, в основах, которые как уже было сказано, сейчас приняты и действуют во многих сферах государственного строительства (см. таблицу 1). Однако многие ГП(ФЦП) приняты раньше утверждения основ, но их актуализация в связи с данным обстоятельством не производилась.

Следует также отметить, что часто факт ввода основ поручением Президента РФ опускается и просто говорится (и пишется в юридически значимых документах, не говоря уже об отраслевых научных статьях), что основы утверждены Президентом России. Налицо нарушение юридической техники и длящаяся практика ведомственного правового нигилизма при формировании государственной политики.

Содержание основ

С точки зрения формулирования государственных установок на долгосрочную перспективу, институт основ политики хорош. Основы определяют государственные интересы, главные цели и стратегические приоритеты государственной политики Российской Федерации, основные меры по реализации государственной политики, а также основные принципы и механизмы реализации государственной политики. В этих документах государственная политика формулируется на десятилетнюю перспективу. Формально институт основ существует уже три временных периода: 1993-2000, 2001-2010, 2011-н.в.

Например, в области авиационной деятельности основы (в прежней редакции «до 2010 года» - основы-2010) определяли государственные интересы, главные цели, основные принципы и приоритетные направления АД, а также основные меры по реализации приоритетных направлений. Анализ показывает, что рассматриваемый документ не содержал задачи в области АД (в основах-2020 этот недостаток сохранен). Сформулированные же в основах-2010 меры не имели стратегического характера. Меры были направлены на решение конкретных проблем. Часто сиюминутных, часто не решаемых годами, но всё-таки имеющих оперативное или тактическое значение. Таким образом, основы-2010 были «ущербны». В них имелась методологическая ошибка - был пропущен один из уровней планирования.

В принципе можно предположить, что нарушение юридической техники рассматриваемого документа не столь существенно и под мерами понимаются задачи (или задачи и меры «перемешаны»). Можно также добавить, что текст основ-2010 (основ-2020) содержит не все меры, а только «основные». Но поскольку документ, более полный чем рассматриваемый (и аналогичного содержания и назначения) в АД не существует, то подобная лингвистическая конструкция не удачна и требует переформулирования. Что же касается раздела «задачи», то он должен быть разработан и добавлен в основы в области АД при их плановом переиздании с уточнением.

В связи с обсуждаемыми в настоящей работе вопросами определения государственной политики Президентом РФ интересна проблема статуса мер - «основных мер по реализации приоритетных направлений». Отнесение разработки мер к полномочиям Президента РФ и возложение не него этой функции представляется не обоснованным. Ранее, автором, см. работу [8], уже показывалось, что меры по реализации политики в области АД целесообразно отнести к ведению Правительства РФ.

Формирование основ

Основы формируются на ведомственном уровне. Проект основ на новый программный период разрабатывается в рамках соответствующих научно-исследовательских работ, выполняемых предприятиями промышленности, выигравшими конкурс, проводимый заинтересованным федеральным органом исполнительной власти (далее - ФОИВ). Критический анализ реальной конкурсной процедуры выходит за рамки настоящей статьи.

Разработанный проект основ рассылается всем заинтересованным ФОИВ и тут «в полный рост» встает проблема непонимания сути этого политико-правового документа. Основы - это документ не финансового планирования, а документ межведомственной координации мер, реализуемых заинтересованными ФОИВ и корпорациями. Но, вопреки такому пониманию при согласовании проекта основ все заинтересованные ФОИВ и корпорации лоббируют ведомственные и корпоративные интересы. Делаются попытки формулировать мероприятия основ в виде, дающем основания запрашивать финансирование их исполнения, а не в форме, отстаивающей интересы государства, в первую очередь.

Исполнение основ. Механизмы реализации

Обычно в основах записывается следующее утверждение, применительно к АД оно звучит так: «Основы политики представляют собой основу для системной координации различных составляющих АД и развития авиационного потенциала страны, основу для конструктивного взаимодействия органов исполнительной власти и субъектов АД в интересах обеспечения национальной безопасности, обороноспособности, социально-экономического развития страны и международного сотрудничества». Но, поскольку основы оформлены в виде (с помощью) института поручений Президента РФ, то они, к сожалению, практически не работают.

В 2007 году Счетной палатой РФ был проведен выборочный анализ выполнения отдельных положений «Основ политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года» (далее - основы-2010) «за истекшие 5 лет в области гражданской авиации».

Как показала проверка в период с 2001 по 2005 год главные цели, определенные основами-2010, в полной мере не достигнуты. Например, в 2004 и 2005 году происходило снижение объемов производства продукции авиационной промышленности. В области поставок гражданской авиационной техники за 2001-2005 годы существенного изменения не произошло. В 2001-2006 годах Российской Федерацией, вытесненной с ее традиционных рынков гражданской авиационной техники, ранее занимаемые позиции не восстановлены.

Не реализован один из основных принципов АД, определенных основами-2010, - «недопущение критической зависимости авиационной деятельности от иностранных государств». В 2001-2006 годах созданы условия для увеличения этой зависимости, в том числе: удельный вес импортных поставок в перспективном проекте RRJ ожидался на уровне 60%. По данным на начало 2009 года удельный вес импортных поставок уже оценивался в 80%. Крупные отечественные авиакомпании и сейчас не снижают использование импортной авиационной техники для перевозки пассажиров.

Отсутствует продвижение по таким приоритетным направлениям деятельности, определенным основами-2010, как «содействие качественному обновлению парка воздушных судов гражданской авиации, стимулирование спроса на внутренние и международные перевозки с использованием отечественных авиационной техники и авиакомпаний».

В текстах основ, принятых на период 2011-2020 годы предусмотрено их исполнение в виде формирования специальных комплексных планов мероприятий по реализации основ в краткосрочной перспективе 2-3 года (далее - КП). Разработанный в рамках соответствующей научно-исследовательской работе проект КП рассылается всем заинтересованным ФОИВ и тут, опять-таки, «в полный рост» встает проблема непонимания сути этого политико-правового документа.

Обычно КП содержит мероприятия, по каждому из которых предусматривается подготовка соответствующих отчетных документов в виде докладов в Правительство РФ, проектов федеральных законов, актов ФОИВ. Схема организации взаимодействия ФОИВ в области АД при реализации КП представлена на рис. 1.

Правовые коллизии

Проведенный анализ подзаконных актов показал, например, что одной из основных задач Департамента авиационной промышленности Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (далее - Департамент) является «разработка и реализации мер государственной поддержки развития авиастроения» См. Положение о Департаменте авиационной промышленности (утв. Приказом Минпромторга России от 8 августа 2008 года № 63).. Понятно, что полномочия Президента РФ и полномочия Департамента пересекаются и дублируют друг друга, в части формулирования мер государственной поддержки развития авиастроения - сфере ответственности Департамента.

Анализ функций Департамента, которые он осуществляет в соответствии с возложенными на него задачами, показывает, что полномочий по принятию мер государственной поддержки развития авиастроения у него всё-таки нет. Департамент только готовит предложения по вопросам, находящимся в сфере его ведения, а все решения принимают вышестоящие органы исполнительной власти. Но тогда формулировка задачи Департамента «разработка и реализация мер государственной поддержки развития авиастроения» неточна и требует скорейшей корректировки.

Рисунок 1. Схема организации взаимодействия ФОИВ в области авиационной деятельности при реализации Комплексного плана.

Тождественность содержания основ некоторым федеральным законам

Формально словоформа «основы» входит в название и определяет содержание целого комплекса российских федеральных законов «Об основах…», например,

- Федеральный закон от 24.11.1996 N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 16.07.1999 N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» и т.д.

Дефиниции основ государственной политики и федеральных законов «Об основах…» очень похожи, но их юридический статус несопоставим.

В интересах совершенствования основ политики государственного строительства в области авиационной деятельности и устранения многочисленных коллизий, выявленных в результате анализа автором в 2009 году, был в инициативном порядке разработан проект федерального закона «Об авиационной деятельности в Российской Федерации» [6].

Список литературы

1. Назаров В.П. Региональные аспекты обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: задачи стратегического планирования // Стратегическое управление в сфере национальной безопасности России. Региональная безопасность: Материалы Второй Всероссийской научно-практической конференции. Москва, 23 мая 2014 г. / Под ред. д-ра полит. наук С.В. Смульского, д-ра полит. наук А.В. Шевченко. - М.: Проспект, 2014.

2. Сливицкий А.Б. Вопросы определения государственной политики Президентом Российской Федерации. // Развитие России и конституционное строительство: теория, методология, проектирование. Материалы Всеросс. науч. конф., 21 октября 2011 г. Москва. [текст + электронный ресурс] / Центр пробл. анализа и гос.-упр. проект. - М.: Научный эксперт, 2012. - С.696-717.

3. Сливицкий А.Б. Государственная политика Российской Федерации и её законодательное выражение // Правовая система России: современное состояние и актуальные проблемы. Материалы I Всероссийской научно-практической (заочной) конференции. - М.: Издательско-полиграфический комплекс НИИРРР, 2009. - С.136-138.

4. Сливицкий А.Б. Правовые аспекты формулирования государственной политики Российской Федерации // «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики». Материалы VIII Международной научно-практической конференции. Ч.I / Отв. ред.: Дубовиченко С.В., Якушин В.А. - Тольятти: Изд-во Волжск. ун-та, 2011. - С. 307-314.

5. Сливицкий А.Б. Проблемы формулирования государственной научно-технической и инновационной политики // Сборник статей межвузовской научно-практической конференции «Концепция развития гражданского законодательства». Под ред. проф. Г.Ф. Ручкиной - М.: Изд-во ВГНА Минфина РФ, 2009. - С.264-269.

6. Сливицкий А.Б., Попов В.А. Разработка предложений для внесения в проект Основ политики Российской Федерации в области авиации и авиационной деятельности на период до 2020 года в части государственной авиации // Отчет о НИР. №26(15779)2009. - М.: ФГУП «ГосНИИАС», 2009.

7. Сливицкий А.Б. Совершенствование нормативно-правовой базы авиационной деятельности в Российской Федерации // Мировой судья. 2010. - № 2.

8. Сливицкий А.Б. Совершенствование правового поля авиационной деятельности // 8-я международная конференция «Авиация и космонавтика - 2009». Тезисы докладов. - М.: Изд-во МАИ-ПРИНТ, 2009. - С.228.

Размещено на Allbest.ru