Проблемы формирования государственной экологической политики в период модернизации

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В ПЕРИОД МОДЕРНИЗАЦИИ

Сосунова И.А. д.соц.н., профессор,

вице-президент Российского общества социологов

Для сохранения нормального функционирования современного общества необходима эффективная научно обоснованная государственная экологическая политика, потребность в которой постоянно возрастает по мере накопления кризисных явлений в области экологии. Развитие общества уже не может рассматриваться в рамках традиционных совокупностей доминирующих социальных, экономических и культурных проблем. Образно нынешнюю ситуацию охарактеризовал известный специалист, член-корр. РАН А.В. Яблоков: «Если воздухом нельзя дышать, воду нельзя пить, а пищу нельзя есть, то все социальные (и не только - И.С.) проблемы теряют свой смысл» Известия. - М., 1989. - 10 июня..

В более привычной постановке необходимость в экологической государственной политике как таковой, по нашему мнению, вытекает из трех основных особенностей нынешнего этапа развития России Сосунова И.А., Панфилов А.А. Государственная экологическая политика: узловые проблемы формирования // Социально-политический журнал. 1997. - № 6 и др.:

- во-первых, взаимоотношения общества и природы объективно вступили в опасную фазу, когда удовлетворение жизненных потребностей социума путем фронтальной атаки на природу вызывает в ней такие изменения, которые начинают потенциально угрожать существованию человека как биологического вида;

- во-вторых, экологически опасные воздействия человека на природу вызваны к жизни социальными механизмами, которые и управляют экономической, военной и другими сферами деятельности общества, т.е. теми механизмами, вне которых существование современного человека немыслимо;

- в-третьих, если справедливы предшествующие выводы (а они справедливы Маркович Д.Ж. Социальная экология. - М., 1997; Сосунова И.А. Методология и методы современной социальной экологии. - М., 2010; Урсул А.Д., Урсул Т.А. Универсальный эволюционизм: Концепции, подходы, принципы, перспективы. - М., 2007 и др.), то социальный и природный аспекты жизни человека должны рассматриваться ныне в неразрывном единстве. Не управляя социальными процессами, общество может сделать окружающую среду непригодной для существования человека, не оздоровляя окружающую среду - может вызвать к жизни разрушительные социальные процессы, способные прервать поступательное развитие цивилизации.

При этом экологическую политику можно трактовать как систему специфических политических, экономических, юридических и иных мер, предпринимаемых государством с целью управления экологической ситуацией и обеспечения рационального использования природных ресурсов на территории страны. Целью государственной экологической политики является обеспечение гармоничного, динамично-сбалансированного развития экономики, общества, природы См., например, Снакин В.В. Экология и природопользование в России. - М., 2008; Словарь эколога / Негробов В.Д. и др. - Воронеж, 2010 и др..

Важно не забывать, что само наличие экологической политики с неизбежностью следует из ожиданий граждан, явно обеспокоенных неблагоприятной экологической ситуацией. Отметим, что по обобщенным результатам авторских экспертных опросов последних лет Сосунова И.А. Экология предметного мира: концептуальные основы и социальная практика. - М., 2014., эксперты сочли наиболее злободневными для населения российских промышленных центров следующие экологические проблемы: качество питьевой воды (60-70% экспертов); климатические особенности года (30-40%); безопасность продуктов питания (50-55%); санитарное состояние района проживания (40-45%); состояние водных ресурсов (реки, озёра) - 60-65%: загрязнение воздуха (65-70%); загрязнение почвы (55-60%); повышенный уровень шума (30-45%); эстетическое состояние окружающей среды места проживания (40-50%) и т.д.

Разработка и реализация экологической политики является сложной задачей не только в связи с принципиальной важностью экологических проблем для жизни страны, но и в связи с научной неопределенностью, характерной для многих важнейших прикладных и концептуальных вопросов. Данная неопределенность создает предпосылки различных «волевых» решений в сфере экологической политики, что ярко демонстрирует история её развития в советский период.

Следует подчеркнуть, что к началу ХХ века внимание, уделяемое в России вопросам охраны природы, полностью соответствовало общемировым тенденциям того времени. К сожалению, в последующем интересы экологии были принесены в жертву политике ускоренной индустриализации и коллективизации. Обоснованные предупреждения крупных отечественных ученых о пагубных непредсказуемых последствиях безудержной эксплуатации природных ресурсов, нарушения целостности биоценозов, строительства гидротехнических сооружений, массового применения крупных сельскохозяйственных машин, прозвучавшие, в частности, на I Всероссийском съезде по охране природы (1929 г.), не только не были учтены, но и были подвергнуты осуждению. По сути, проблема экологической цены конкретных решений в области экономического развития и укрепления обороноспособности была признана вторичной по сравнению с политико-идеологическими соображениями.

В результате практические работники всех уровней государственного управления не обладали систематизированными знаниями в области экологии, рассматривали природоохранную деятельность как формально обязательный, но незначительный придаток экономического планирования. При этом еще в конце 50-х - начале 60-х гг. в союзных республиках были приняты специальные законы об охране природы, в частности, Закон 1960 г. «Об охране природы в РСФСР», определяющие основные направления государственной политики в сфере природопользования. Однако эти законы не соответствовали даже тогдашнему общемировому уровню понимания сущности экологических проблем. Опасность экологических нарушений рассматривалась ими исключительно с точки зрения экономических потерь от нерационального природопользования. Сама природа продолжала рассматриваться как неисчерпаемое сосредоточение подлежащих использованию ресурсов. Кроме того, отсутствовали механизмы реализации положений республиканских законов, что вообще делало их декларативными.

Тем не менее, с начала 70-х гг. можно было констатировать и заметные положительные сдвиги в организации природоохраны. Так, с 1975 г. в государственных планах развития народного хозяйства появился специальный раздел «Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов».

Однако, обстановка лавинообразно развивавшегося политического и экономического кризиса конца 80-х гг. не позволила обеспечить формирование и реализацию эффективной государственной экологической политики. Так, если в 1990 г. общий объем затрат на охрану окружающей среды составил 1,4 % валового национального продукта (для сравнения, в США - около 2 %), то практически из 292 природоохранных объектов, ввод в эксплуатацию которых был предусмотрен Государственным заказом на 1990 г., было сдано только 79 Состояние окружающей среды и природоохранная деятельность на территории бывшего СССР. От Стокгольма к Рио. Справочное пособие. Т. 2. - М.: Минприроды РФ, 1994..

Тем не менее, ряд достижений того времени, например, переход от административных к экономическим методам управления охраной окружающей среды, осуществленный в 1991 г., разработка проекта «Государственной программы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов на 1991-1995 гг. и на перспективу до 2000 г.» и т.д. несомненно имели принципиальное значение.

Свои специфические требования к государственной экологической политике предъявляет и ситуация модернизации, артикулированной в качестве самодостаточной национальной цели относительно недавно, но фактически подразумевавшейся с конца 80-х гг. ХХ в. Применительно к социуму модернизация, по нашему мнению, это, прежде всего, управляемое ускоренное развитие, изменение, обновление всех сфер жизни социума, приведение их в желаемое соответствие с избранным в качестве образца современности эталоном, чаще всего задаваемым обликом достаточно узкой совокупности стран-лидеров, считающихся передовыми в социально-экономическом и других отношениях. Сосунова И.А. Экологическая культура в контексте модернизации и традиций // Вестник Международной Академии Наук (Русская Секция). Специальный выпуск. 2012; Сосунова И.А. Цивилизаторская миссия и качество власти в России // Россия в мире: гуманитарное, политическое и экономическое измерение: материалы Всеросс. науч. конф., 19 марта. 2010 г., Москва / Центр пробл. анал. и гос.-упр. проект. - М., 2010; Сосунова И.А. Цивилизаторские миссии как объекты научного изучения // Ежегодные научные моисеевские чтения (методологический семинар) «Универсальный эволюционизм и цивилизационные разломы». Тезисы докладов. 1 марта 2012 г. - М., 2012 и др.

В данном контексте примерами относительно успешных модернизаций, по нашему мнению, следует признать: реформы Петра Великого - Россия, ХVIII в.; революцию (реставрацию) Мэйдзи - Япония, ХIХ в., Новый курс - США, ХХ в. Соответственно примером неудачной (незавершенной, прерванной и т.п.) модернизации можно считать т.н. «революцию Пехлеви» - Иран, ХХ в. При этом ожидаемый результат модернизации (облик желаемого будущего) - это значимое направленное изменение цивилизационного субпространства, наблюдаемое во всех основных сферах модернизации: экономической, политической, социальной, культурной и экологической.

Особо важно при этом, что модернизация:

- не может быть «бессубъектной»;

- порождает социальные и культурные расколы, обостряет противоречия внутри социума;

- сопровождается существенными различиями в доступе разных элементов социума к «модернизационной ренте»;

- не может быть стихийной в отличие от заимствований (уже потому, что предполагает институциональные изменения).

Успешность модернизации, по нашему мнению, может рассматриваться Возможны и иные подходы - см., например, Сулакшин С.С. Теория и феноменология успешности сложной социальной системы. - М., 2013.:

- во-первых, как достижение желаемых целей модернизации - в этом случае главная опасность - неадекватность целей;

- во-вторых, как комплексная характеристика хода модернизации (развития) в качестве многосвязного процесса - в этом случае главная опасность - «модернизационный срыв».

Соответственно вышеперечисленным положениям, главными критериями выбора государственной экологической политики в период модернизации являются:

- цели субъектов модернизации;

- располагаемые ресурсы (кадровые, материальные и т.д.);

- прогнозируемые результаты в общем контексте модернизации;

- социальная, экономическая и др. «стоимость» результатов.

В нашем контексте на практику осуществления экологической политики, несомненно, будут влиять:

- не только реальная степень обострения экологических проблем; но и сам характер социально-экологических проблем;

- научная неопределенность в вопросах функционирования экосистем;

- ресурсные ограничения;

- реальный уровень развития ресурсосберегающих и природоохранных технологий;

- социальные реакции населения;

- международные обязательства и т.д.

Социальная эффективность экологической политики в свою очередь определится объемом и качеством институализированных практик разрешения актуальных экологических (социально-экологических) проблем. Полезны и конкретные верифицируемые критерии эффективности, предусматривающие оценку:

- контроля состояния окружающей среды;

- артикуляции социально-экологических интересов различных элементов социума;

- обеспечения баланса интересов и социального партнерства;

- контролируемости и управляемости развития экологической (социально-экологической) ситуации на локальном и национальном уровне.

Успешность государственной экологической политики будет определяться конкретными результатами, достигнутыми на критически важных направлениях обеспечения эффективности политики, к которым, на наш взгляд, следует отнести: правовое; управленческо-административное; научно-техническое.

Содержательный анализ многолетней отечественной практики Гирусов Э.В. Основы социальной экологии. - М., 1998; Алексеев С.М. и др. Экология, экономика, социум: состояние, тенденции, перспективы. - М., 2002; Сосунова И.А. Социальная экология. - М., 1996 и др. позволяет выделить характерные примеры основных проблем правового характера, это:

- несоответствие ответственности физических и юридических лиц размерам экологического ущерба, в том числе причиненного в результате необоснованности управленческих решений;

- излишек бланкетных статей в законодательстве по вопросам природоохраны и т.п.;

Среди проблем управленческо-административного характера, это:

- «волевое» распределение полномочий между федеральным и региональными уровнями власти;

- снижение статуса федерального природоохранного ведомства, распыление функций;

- снижение ресурсной обеспеченности государственных структур контроля в сфере экологии;

- незакрепленность в общей структуре государственных органов задач управления важнейшими комплексными показателями развития социума - качеством жизни и экологической безопасностью,

Актуальность данных вопросов, по нашему мнению, особенно велика в условиях:

- общей экологической неграмотности населения;

- низкой экологической компетентности лиц принимающих решения;

- отсутствия реальных экологических приоритетов в хозяйственной деятельности, их незакрепленность в корпоративной культуре различных социально-профессиональных групп;

- необходимости активной защиты национальных экологических интересов России;

- потенциальной опасности утраты невозобновляемых ресурсов отечественной минерально-сырьевой базы и т.д.

Существуют и специфические особенности реализации государственной экологической политики в условиях модернизации, к которым, по нашему мнению, относятся:

- проявление взаимосвязей и взаимообусловленности всех сфер модернизации (пример внедрение системы «наилучших доступных технологий»);

- обстановка «институционального дизайна» (пример - система общественного участия в принятии экологически значимых решений);

- ценностные и ролевые конфликты (пример - состояние экологической морали) и т.д.

Нельзя оставить за рамками нашего анализа и влияние общей концепции разрешения проблем взаимодействия между обществом и природой на государственную экологическую политику в период модернизации. В настоящее время в России такой общей концепцией вполне официально является концепция устойчивого развития, что ясно прослеживается в действующем федеральном и региональном законодательстве, а также таких директивных документах последнего времени как «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» и Государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы. государственный экологический политика модернизация

Оставляя за рамками нашего рассмотрения её детальное содержание Урсул А.Д. и др. Концептуальные основы устойчивого развития. - М., 2004; Урсул А.Д., Лось В.А. Устойчивое развитие как глокальный процесс. - М., 2012 и др., отметим, прежде всего, что данная концепция не идеальна, так как она:

- включает разнородные положения, в т.ч. экономической, политической, научно-технической и иной направленности;

- остается во многих аспектах достаточно дискуссионной;

- отражает достигнутый лабильный баланс различных политических, экономических, национальных и др. интересов и т.д.

Однако при этом она определяет:

- реальное/декларируемое направление экологической политики государства;

- общий характер природоохранной деятельности и природопользования;

- признанные/рекомендуемые методы решения социально-экологических проблем и т.д., а опосредованно направленность «социального заказа» на проблематику как теоретических, так и конкретных социально-экологических исследований и т.д.

Уже в силу своей универсальности концепция устойчивого развития при её реализации неизбежно инициирует множество значимых процессов в социальном (в широком смысле) мире. Характерно в данном отношении, в частности, следующее положение концепции Встреча на высшем уровне "Планета Земля". Программа действий. Повестка дня на 21 век и другие документы конференции в Рио-де-Жанейро. - Женева: Центр "За наше общее будущее", 1993.: каждое крупное решение на национальном и межгосударственном уровне должно оцениваться с точки зрения потенциального ущерба окружающей среде, при недостатке полной научной информации необходимо руководствоваться принципом упреждения в предотвращении деградации окружающей среды. Из данного положения с очевидностью следуют процессы в сфере занятости и т.д.

Кроме того, анализ материалов конференций Рио-92 и Йоханнесбург-2002 позволяет выделить ряд существенных условия реализации концепции устойчивого развития, среди которых в рассматриваемом контексте наиболее важны:

- изменение системы ценностей значительных групп населения как в развитых, так и в слаборазвитых и развивающихся странах;

- шкала ценностей общества и личности должна быть смещена в пользу духовных составляющих;

- формирование системы критериев и требований к осуществлению национальной политики по сохранению окружающей среды;

- внедрение взамен чисто экономических методов оценки эффективности и полезности человеческой деятельности новых методов, учитывающих необходимость сохранения баланса между экономическим развитием и сохранением окружающей среды (т.е. создание экологической экономики) и др.

К сожалению, проблема социальных аспектов концепции устойчивого развития (а, следовательно, в значительной степени и государственной экологической политики) редко привлекает внимание в социологической постановке. По нашему мнению, в первом приближении социальными аспектами концепции устойчивого развития можно считать, прежде всего, совокупность изменений, вносимых реализацией концепции в социальный мир (при этом исключение каких-либо вариантов развития в отдельных сферах жизни общества также можно считать изменением). Основная исследовательская проблема, как представляется, состоит в корректности определения и структурирования данных аспектов. С данной точки зрения основные направления (подходы) к научному изучению социальных аспектов целесообразно связать с такими системообразующими теоретическими конструктами как:

- экологическая безопасность:

- качество жизни;

- социальное благополучие.

Остановимся на первом из названных подходов. Несмотря на имеющиеся разночтения, можно понимать под экологической безопасностью, прежде всего, компонент комплексной безопасности, характеризующийся состоянием защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от разнообразных угроз, связанных, в первую очередь, с антропогенным нарушением экологического равновесия на локальном, региональном и глобальном уровне.

Соответственно, социальные аспекты экологической безопасности - это «отражение» экологических (социально-экологических) рисков на «социальном поле», т.е. на социуме. Определять подобные отражения следует в рамках конкретной социально-экологической системы (систем), под которой в данном случае понимается совокупность структурных элементов и их функций, характеризующих экологическую безопасность населения Сосунова И.А. Методология и методы современной социальной экологии. - М., 2010 и др..

Достаточно типичными социальными аспектами экологической безопасности (социально-экологическими последствиями соответствующих рисков) можно считать:

? рост заболеваний и смертности населения на экологически неблагополучных территориях;

? сокращение рабочих мест и снижение доходов в таких отраслях как сельское хозяйство, рыболовство, охота, лесное хозяйство, туризм и т.п.;

? комплексные последствия принудительной ликвидации особо экологически «грязных» производств и т.п.;

? утрата рекреационных территорий, ущерб привычным видам отдыха и досуга (спортивное рыболовство и охота, туризм, садоводство и т.п.);

? обесценивание или отчуждение земельных участков и недвижимости в результате ухудшения экологической ситуации или природно-техногенных аварий и экологических катастроф и т.д.

В целом же, определение и структуризация социальных аспектов концепции устойчивого развития при рассматриваемом подходе проводится исходя из влияния реализации концепции на экологическую безопасность (экологические и социально-экологические риски).

Следует, однако, остановиться и на некоторых существенных моментах. Прежде всего, обращение к системообразующей категории экологической безопасности с методологической точки зрения неизбежно приводит к проявлению качественных различий между объективными и субъективными оценками экологических рисков, неочевидности ранжирования, трудности определения взаимосвязей экологических и социальных феноменов и т.п.

Данные обстоятельства можно в определенной степени исключить, обратившись ко второму из названных выше направлений научного изучения социальных аспектов концепции устойчивого развития, т.е. опираясь на такую системообразующую категорию как качество жизни.

В нашем контексте качество жизни - это, прежде всего, интегральная характеристика сущности и успешности жизни человека, населения страны, региона, населенного пункта, любой социальной группы или слоя в их субъективных и объективных оценках Качество жизни. Краткий словарь / Под ред. Задесенца Е.Е. (отв. ред.), Сосуновой И.А. и др. - М., 2009. . Необходимая (и существенная) конкретизация содержания данного комплексного понятия достигается при использовании обобщенной модели качества жизни вида См. Методика оценки качества жизни. Основные положения. - М.: ВНИИТЭ, 2000; Качество жизни и социально-психологическое состояние населения. Труды ВНИИТЭ. Сер. «Качество жизни». Вып. 8. - М., 2003; Зараковский Г.М., Пенова И.В. Система компьютерной поддержки принятия решений по критериям качества жизни // Стандарты и качество. - М., 2005. - № 3 и др.

КЖ=КЖ (КПС; КСС; СОУС), где:

• КЖ - качество жизни;

• КПС - качество окружающей природной среды; КСС - качество социальной среды;

• СОУС - субъективная оценка условий существования.

При этом к настоящему времени разработан и апробирован метод объединения конкретных показателей качества жизни в интегрированные блоки:

- здоровье;

- социально-личностное благополучие;

- благосостояние.

В целом же, определение и структуризация социальных аспектов концепции устойчивого развития при рассматриваемом подходе проводится исходя из влияния реализации концепции на показатели качества жизни. Существенным промежуточным этапом при этом является анализ влияния социально-экологических факторов на отдельные показатели качества жизни Сосунова И.А. Экология предметного мира: концептуальные основы и социальная практика. - М., 2014., обобщенные результаты которого приведены в таблице.

Таблица 1

Обобщенная оценка влияния факторов социально-экологической природы на показатели качества жизни

Существенным достоинством рассматриваемого подхода является, прежде всего, опора на достаточно известные и изученные конкретные показатели (в различных системах их содержится до нескольких сотен), а недостатком - значительный и явно избыточный объем теоретико-экспериментальных работ.

Достаточно привлекателен в данном отношении и выбор в качестве системообразующего понятия - социального благополучия.

Существует несколько известных определений социального благополучия, например, как определенного внутреннего состояния человека и т.п. В нашем контексте уместно рассматривать социальное благополучие человека или социума как многоаспектное эмерджентное понятие Сосунова И.А. Экология предметного мира как фактор социального благополучия // Дети и общество: социальная реальность и новации. Сборник докладов на Всероссийской конференции с международным участием «Дети и общество: социальная реальность и новации». Ред. коллегия В.А.Мансуров и др. - М., 2014., предполагающее:

- высокое (приемлемое) качество жизни;

- защищенность жизненно важных интересов;

- удовлетворенность темпами и направлением развития общества в целом, основных областей жизнедеятельности и т.п.

Кроме прочих достаточно очевидных преимуществ для данного подхода характерна возможность прямого использования результатов реализации двух других подходов.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что реализация государственной экологической политики приводит к макроэкономическим, социальным и иным процессам национального уровня. Так, например, упомянутая выше Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы требует достижения в 2020 г. по сравнению с базовым 2006 г.:

- снижение объема выбросов загрязняющих веществ от стационарных источников на единицу ВВП в 2,2 раза;

- сокращения количества городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха в 2,7 раза;

- улучшения экологических условий проживания для 36,1 млн. чел. на территориях с неблагоприятными экологическими условиями (в т.ч. в кризисных с точки зрения экологии регионах);

- улучшения экологических условий проживания для более чем 750 тыс. чел., проживающих на территориях, которым в прошлом был нанесен экологический ущерб и т.д.

В таких условиях к числу доминант формирования государственной экологической политики, по нашему мнению, безусловно должны принадлежать:

- создание комплексных систем обеспечения экологической безопасности и управления качеством жизни;

- точное определение в законодательстве полномочий, прав, обязанностей, ответственности, компетентности государственных органов власти, общественных объединений, физических и юридических лиц;

- массовое внедрение в практику методов принятия решений на основе анализа экологического риска, исходя из соблюдения баланса затрат, выгод и рисков (ничтожного, приемлемого и неприемлемого);

- обеспечение действенности экономических механизмов реализации государственной экологической политики (в т.ч. в сфере экологического страхования, аудита и т.п.);

- развитие экологического образования, научных исследований в области экологии и социальной экологии и т.д.

Размещено на Allbest.ru