Специфика механизма оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Важно отметить, что отсутствие внимания к показателям планового характера в рамках системы оценки эффективности не освобождало субъекты Российской Федерации от кропотливой работы по их заполнению. Как свидетельствует опыт проведения подобных мероприятий, правила игры могут меняться в процессе самой «игры», что вынуждает региональные органы исполнительной власти со вниманием относиться к вопросам планирования и прогнозирования своей деятельности.

Кроме того, уровень подачи данных (от лица высших должностных лиц субъектов Российской Федерации) довольно высок, вследствие чего информация досконально проверяется региональными государственными структурами. Практика оценивания эффективности ежегодно демонстрирует выявление множества различного рода ошибок в статистической отчетности субъектов Российской Федерации, однако нельзя исключать и фактор намеренной корректировки цифр из конъюнктурных соображений.

Недостатки широкого перечня показателей очевидны. Однако они способствуют более внимательному отношению специалистов к региональной статистике, что в целом повышает качество статистических сведений на национальном уровне.

Опасность «раздутия» базы данных всегда являлось существенной проблемой для системы оценки эффективности: так конъюнктурно были включены показатели спорта высоких достижений (олимпийского спорта) и целые разделы по охране окружающей среды, энергетической эффективности. Множество заседаний государственных органов власти федерального уровня оканчивались предложениями расширить перечень показателей теми или иными индикаторами См., например: Стенограмма заседания президиума Госсовета по вопросу повышения роли регионов в модернизации экономики 11 ноября 2011 года // Президент РФ. - http://xn--d1abbgf6aiiy.xn--p1ai/news/13477..

Одно из сквозных направлений совершенствования системы оценки эффективности - изменение порядка расчета объемов неэффективных расходов, сам факт анализа которых вызывает наибольшую критику со стороны экспертного сообщества.

В 2011 г. изменен порядок расчета объемов неэффективных расходов в сфере здравоохранения (в части оптимальной численности прочего персонала), неоднозначно воспринятый профессиональным сообществом и общественностью в целом Бутрин Д. Врачей успокоят старыми коэффициентами // Коммерсантъ. - М., 2011. - № 69 (4610), 20 апреля., также подготовлен проект, ориентированный на нивелирование природно-климатических особенностей районов Крайнего Севера и территорий, приравненных к ним, при расчете неэффективных расходов в сфере ЖКХ.

Подобные изменения в системе оценки являются попыткой учета особенностей географического расположения, низкой (или напротив, излишне высокой) плотности населения, удаленности населенных пунктов, труднодоступности топливных ресурсов, в том числе высокой стоимости производства тепловой и электрической энергии, не соотносимой со среднедушевыми доходами граждан, минимизирующей один из значимых пунктов экспертной критики, заключающийся в невозможности объективного анализа «общей эффективности» деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в связи с «совершенно разными базовыми условиями регионального развития» Гаман-Голутвина О.В., Сморгунов Л.В., Соловьев А.И., Туровский Р.Ф. Эффективность государственного управления, компетентность государства / 1-й ежегодный Доклад ИНОП «Оценка состояния и перспектив политической системы Российской Федерации в 2008 году -- начале 2009 года», ИНОП. - М., 2009. - С. 76..

На значение показателей в отобранных для оценки эффективности сферах, помимо природно-климатических, существенное воздействие оказывают и иные факторы, к примеру, плотность населения, связанная с процессами распределения и оптимизации бюджетных сетей в сферах образования и здравоохранения, показателями подушевых государственных расходов в ключевых отраслях. Во избежание несопоставимости данных при проведении оценки эффективности используется корректировка коэффициентами расселения, транспортной доступности, сетевых нормативов.

Единство методики оценки эффективности для всего многообразия субъектов Российской Федерации, а также автономность деятельности по ее проведению, не вписанная в реализацию конкретных программ и проектов обусловливает существенный пункт экспертной критики, связанный с отрицанием научной обоснованности использования принципа межрегионального сравнения для поиска обобщенной эффективности деятельности государственных структур (логика общемировой практики проведения оценки подразумевает, как правило, автономное сравнение достигнутых результатов программы/политики с запланированными).

Вместе с тем перманентные изменения, происходящие в методике оценивания, чреваты несопоставимостью данных за разные отчетные периоды. Изменения порядка расчета показателей, как правило, связаны с изменением форм статистического наблюдения, кодов бюджетной классификации и сопровождаются запросом данных за предшествующие периоды у ответственных ведомств. При этом может возникнуть проблема фактического отсутствия данных (в отдельных случаях компенсирующаяся информацией, поступающей от субъектов Российской Федерации).

Нередки разночтения в понимании сути и порядка расчета отдельных показателей как новых, к примеру, связанных с электронными торгами, так и принятых ранее, связанных с расчетами степени снижения административных барьеров.

«Классическая» проблема валидности измерений, связанная также с трудностями разграничения полномочий между уровнями публичной власти, характерна для системы оценки глав регионов: общая соотносимость сформулированных показателей с тем, что они должны измерять, не всегда выдержана; отдельные показатели оценивают деятельность не высших должностных лиц субъектов РФ, а территориальных органов ФОИВ, анализируя исполнение полномочий, закрепленных в ведение Российской Федерации (в частности показатели, разработанные Минприроды России). «Спорный характер» показателей отмечают и отечественные исследователи Там же.. При этом формулировка и расчет показателей периодически становится объектом «ведомственных войн», существенно повышающих издержки взаимодействия.

Российская практика оценки эффективности РОИВ опирается в первую очередь на экономоцентричный подход, с высокой долей значимости счетных финансовых показателей в итоговой оценке (как в блоке неэффективных расходов, так и в результативности). Попытка оценить социальную эффективность содержалась опосредованно в учете социологической составляющей - мнении населения и отчасти в экспертизе, ориентированной на качественный анализ успешности управления и развития.

Пониманию социальной эффективности как степени достижения социально значимого эффекта уделено значительно меньшее внимание. Так, к примеру, измеряется не эффект улучшения самочувствия нации, качество жизни или здоровья, а процессы реформ (доля тех или иных учреждений, применяющих новые стандарты, переведенных на новую отраслевую систему оплаты труда); не уровень грамотности и повышение культурного потенциала, а укомплектованность классов в сельской и городской местности и показатели относительной заработной платы работников.

Выбор подобных экономических критериев продиктован их относительной объективностью и доступностью (по собираемым федеральным формам статистического учета). Однако сохраняется проблема соответствия индивидуальных числовых индикаторов глобальной цели эффективности. Неэффективно потраченные финансовые ресурсы в отношении к общей сумме располагаемых финансов - довольно ощутимое и понятное соотношение, хотя вопрос о том, как определить, что ресурсы потрачены неэффективно, остается открытым. В целом, набор показателей в значительной мере является компромиссом ведомств.

Однако и количественный характер данных не решает проблем, связанных с их объективностью в связи с различными источниками и сроками их предоставления, множеством привлекаемых форм статистического учета, где к тому же нередки ошибки при заполнении и учете.

При этом ранжирование субъектов РФ, являясь довольно значимым в статусном отношении мероприятием, вызывает попытки конъюнктурной корректировки значений в целях занятия более выгодной позиции, что чревато как неадекватностью данных действительности, так и развитию коррупционных связей. Роль страховки от подобных девиаций выполняют ежегодные проверки Счетной палаты РФ, на настоящий момент подобных случаев не выявлено Расходы на государственное управление: региональный аспект / Под общ. ред. С.В. Степашина. Счетная палата РФ. - М., 2009. - 170 с. . Вместе с тем отечественные исследователи отмечают значительный лоббистский потенциал регионов на федеральном уровне Гаман-Голутвина О.В., Сморгунов Л.В., Соловьев А.И., Туровский Р.Ф. Эффективность государственного управления, компетентность государства / 1-й ежегодный Доклад ИНОП «Оценка состояния и перспектив политической системы Российской Федерации в 2008 году -- начале 2009 года», ИНОП. - М., 2009. - С. 77/.

Также возможны случаи точечной корректировки показателей, направленных на изменение индикаторов оценки, но не реальной ситуации в отрасли. Так, например, произошло с численностью государственных и муниципальных чиновников в 2010 г. Сократив число госслужащих, используемое в расчете неэффективных расходов на сферу, некоторые регионы существенно увеличили число муниципальных служащих, расчет по которому не ведется. Данный факт может свидетельствовать как о передаче полномочий на муниципальный уровень вследствие политики децентрализации, так и о попытке соответствующего «улучшения» показателей, используемых в оценке.

Кроме того, резкие сокращения реальных значений показателей в отрыве от контекста развития конкретного региона, с ориентацией на нормативные или среднероссийские значения чреваты возникновением острых дисбалансов, особенно в сфере здравоохранения. К примеру, в отсутствие сформированных региональных нормативов численности персонала учреждений здравоохранения, расчет производился в привязке к общенациональному уровню и не учитывал специфических особенностей территорий.

Современный этап развития системы оценки эффективности. Система оценки эффективности развивается, и ежегодно в процессе ее реформирования ставятся масштабные для данного проекта задачи. В 2011 г. в рамках Минрегиона России была предпринята попытка качественного реформирования системы с помощью привлечения экспертного сообщества (проект был подготовлен НП «Центр фискальной политики», однако так и не принят). Неоднократно представители политической элиты заявляли о необходимости реформировании системы оценки эффективности.

В августе 2012 г. ежегодная работа по совершенствованию системы оценки эффективности была окончена принятием новой нормативной базы, предполагающей, на первый взгляд, качественно иной подход к оценке. В действительности, за исключением чрезмерной перегруженности базы, новая модель оценки сохранила недостатки предшественницы.

Новая модель включает 11 показателей, сохраняя при этом ключевые вопросы эффективности: экономику, демографию, здравоохранение, образование, жилищную политику - и предусматривает формирование перечня индивидуальных показателей (ежегодно двух показателей из утвержденного списка, определяемых индивидуально для каждого региона), которые будут дополнительно использоваться при проведении оценки эффективности.

В соответствии с новым указом рассчитывается объем и темп развития региона по каждому показателю (среднеарифметическое и среднегеометрическое), что фактически является расчетом уровня и динамики из прошлой оценки. Кроме того, в феврале 2013 г. достаточно конъюнктурно был включен показатель по доле детей, оставшихся без попечения родителей. Сохраняется и слабая математическая обоснованность расчета и сворачивания показателей в индексы.