Государственно-частное партнерство: региональный аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственно-частное партнерство: региональный аспект

Шевёлкина К.Л.

ведущий консультант Минэкономразвития России

Правовая основа государственно-частного партнерства на региональном и муниципальном уровнях в связи с федеративной формой государственного устройства выделяет исключительные предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые закреплены в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) - это сложный механизм, включающий в себя различные отрасли законодательства, которые в совокупности образуют систему нормативно-правового регулирования отношений, складывающихся при взаимодействии частной и публичной сторон при реализации долгосрочных капиталоемких инвестиционных проектов по развитию общественной инфраструктуры.

Таким образом, рассматривая возможность регулирования государственно-частного партнерства на региональном уровне, стоит отметить, что гражданское законодательство относится к исключительному предмету ведения Российской Федерации и не может устанавливаться субъектами. Соглашения о ГЧП по форме представляются собой смешанный гражданско-правовой договор, существенные условия которого в зависимости от предмета договора устанавливаются Гражданским кодексом Российской Федерации или специальным законом «О финансовой аренде (лизинге)» и пр. Это объясняет невозможность закрепления новых форм договоров, а также ограничение прав частных партнеров на участие в соглашениях о ГЧП.

И все же, несмотря на комплексность правового регулирования отношений ГЧП, в их основе лежит инвестиционная составляющая. Конституция Российской Федерации не относит инвестиционное законодательство к исключительным предметам ведения федерального уровня государственной власти или к предметам совместного ведения федерации и субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне принят ряд законодательных актов, регулирующих инвестиционную сферу и имеющих направленность оказания государственной поддержки различным субъектам предпринимательства для целей повышения инвестиционной привлекательности отдельных отраслей экономики и повышения их конкурентоспособности. Таким образом, можно сделать вывод о том, что положения, регулирующие такой инвестиционный механизм как ГЧП, должны быть закреплены на региональном уровне.

В связи с тем, что инвестиционное законодательство не относится ни к федеральным, ни к региональным, ни к совместным предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов, то процедура подготовки и реализации проектов ГЧП на местном уровне может определяться органами местного самоуправления в установленном уставами муниципальных образований порядке. Вместе с тем, следует учитывать, что проекты ГЧП, реализующиеся на муниципальном уровне, не должны выходить за рамки полномочий муниципальных образований.

История развития регионального законодательства, регулирующего ГЧП, началась с принятия Санкт-Петербургом 25 декабря 2006 года Закона Санкт-Петербурга № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». По оценке Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Санкт-Петербурга указанный закон позволил стимулировать частные инвестиции в проекты ГЧП за счет повышения прозрачности и отсутствия ограничений по формам применения, предусматривая такие формы, при которых права собственности на построенный объект принадлежат инвестору. Это позволяет инвестору привлекать заемные средства на более выгодных условиях. Комитет по инвестициям. ГЧП в Санкт-Петербурге. - http://cisp-spb.ru/activities/partnership.aspx.

Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» положил начало применению неконцессионных форм ГЧП для реализации долгосрочных капиталоемких проектов при участии Санкт-Петербурга и частного сектора, к числу которых можно отнести строительство Орловского тоннеля, Западного скоростного диаметра и пассажирского порта «Морской фасад», развитие аэропорта «Пулково» (по версии журнала «Infrastructure Investor» - ведущего издания в сфере инфраструктурного финансирования, в 2011 году финансовое закрытие по проекту развития аэропорта «Пулково» победило в номинациях «Сделка года по схеме ГЧП на международном рынке» и «Сделка года по схеме ГЧП в Европе».) и др.

Успешный запуск перечисленных выше проектов сделали ГЧП популярным инвестиционным механизмом среди субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Российская рецессия 2008-2009 годов, возникавшая на фоне мирового финансового кризиса, также послужила мощным толчком для начала развития регионального законодательства о ГЧП.

В 2008 году был создан Экспертный совет по законодательству о государственно-частном партнерстве, одним из первостепенных вопросов которого стала подготовка модельного регионального закона «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства». В 2010 году была одобрена редакция модельного закона, который устанавливает основы правового регулирования, порядок и условия субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах ГЧП путем заключения и исполнения от имени субъекта Российской Федерации, муниципального образования соглашений о ГЧП. Данный закон лег в основу более чем 60 действующих региональных законов об участии в ГЧП.

Реализация социальных долгосрочных инфраструктурных проектов на условиях ГЧП возможна не во всех сферах экономики. В связи с этим в законодательстве требуется выделение наиболее значимых вопросов, влияющих на комплексное социальное развитие территорий, повышение экономической привлекательности и улучшение инвестиционного климата. Целесообразно отметить, что ГЧП на региональном уровне подразумевает привлечение частного бизнеса в те сферы, за которые в соответствии с нормами федерального законодательства несет ответственность субъект Российской Федерации.

Наличие форм участия субъекта Российской Федерации в проектах ГЧП является обязательным элементом регионального закона. В результате анализа подготовки проектов на основе законов об участии субъекта Российской Федерации в ГЧП можно выделить следующие формы участия субъекта Российской Федерации в проектах ГЧП:

Ю предоставление частному партнеру движимого/недвижимого имущества для модернизации, технического обслуживания, оказания услуг населению с использованием объекта соглашения о ГЧП;

Ю предоставление частному партнеру во владение и использование находящегося в государственной собственности земельного участка для создания объекта, определенного в соглашении о ГЧП;

Ю предоставление частному партнеру во владение и использование находящегося в государственной собственности земельного участка для эксплуатации расположенного на нем недвижимого имущества, переданного частному партнеру на основании соглашения о ГЧП;

Ю внесение государственного имущества субъекта Российской Федерации в уставный капитал проектной компании с целью реализации инвестиционного проекта/нескольких проектов, направленных на его реконструкцию, техническое перевооружение объектов социальной, транспортной, коммунальной инфраструктуры и последующую эксплуатацию;

Ю государственная поддержка частного партнера в виде предоставления государственных гарантий по привлекаемым для реализации проекта кредитам, а также компенсация по уплате части процентов по привлекаемым инвестором кредитам для реализации проекта на основании соглашения о ГЧП;

Ю предоставление государственных гарантий субъекта Российской Федерации по собственным обязательствам или обязательствам муниципальных образований в рамках соглашения о ГЧП;

Ю субсидирование из средств субъекта Российской Федерации разницы арендных платежей, положенных частному партнеру в соответствии с финансовой схемой проекта (для обеспечения минимальной нормы доходности от предоставления услуг, в соответствии с соглашением о ГЧП), от тарифных поступлений от потребителей услуг, оказываемых на основе созданного объекта инфраструктуры;

Ю выкуп результата деятельности, а также софинансирование деятельности частного партнера в связи с реализацией проекта на основании соглашения о ГЧП;

Ю бюджетные инвестиции во вновь созданную проектную компанию, целью которой является реализация проектов ГЧП;

Ю регулирующая форма, которая предполагает установление тарифов в рамках полномочий органов государственной власти. Данная форма применима лишь в том случае, если установление тарифа производится для построения финансовой схемы осуществления проекта ГЧП, где возмещение инвестиций частного партнера будет происходить, в том числе и за счет тарифных платежей потребителей услуг.

Одной из веских причин создания регионального законодательства о ГЧП, является установление прозрачной процедуры отбора частного партнера и заключения соглашения о ГЧП (в частности, регламентация осуществления конкурных процедур, предоставления земельных участков, государственного имущества; порядок управления проектами; методики оценки бюджетной, социальной и экономической эффективности проектов, реализуемых с применением механизмов ГЧП и т.д.).

Бюджетные инвестиции в проекты ГЧП осуществляются:

- в соответствии с долгосрочными целевыми программами;

- решением высшего исполнительного органа соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;

- решениями главных распорядителей бюджетных средств, уполномоченных высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации.

Решение об осуществлении бюджетных инвестиций в случае инвестирования в объект капитального строительства государственной собственности стоимостью менее 1,5 млрд. рублей принимается главным распорядителем бюджетных средств федерального бюджета (субъектом бюджетного планирования).

Решение о предоставлении межбюджетных субсидий может исходить от разных субъектов:

- в форме долгосрочных целевых программ;

- в соответствии с нормативно-правовыми актами Правительства Российской федерации;

- в соответствии с решениями Президента Российской Федерации;

- за счет ассигнований Инвестиционного Фонда Российской Федерации.

История формирования и развития ГЧП в России

В современных условиях, когда имеется уже достаточно обширный положительный опыт применения ГЧП в инвестиционной деятельности государственного сектора во многих странах, важным и актуальным является поиск путей повышения эффективности развития ГЧП в Российской Федерации.

Среди удачных примеров ГЧП в области жилищно-коммунального хозяйства можно назвать создание Юго-Западных водоочистных сооружений в Санкт-Петербурге, станции аэрации в Московском микрорайоне Южное Бутово и в Зеленограде, проект «Чистая вода Ростова», реконструкцию мусоросжигательного завода в Москве, трассу Москва-Санкт-Петербург, проект северного обхода города Одинцово.

В 2013 году Центр развития ГЧП проанализировал успешность регионов России в реализации ГЧП-проектов. Для этой цели был создан рейтинг оценки, включающий в себя условия, обеспечивающие благоприятный климат для реализации инвестиционных проектов на основе ГЧП, ими явились: наличие отлаженной системы управления ГЧП-проектами; опыт реализации ГЧП-проектов и достаточность уровня кредитоспособности и информационной открытости. В рейтинге приняли участие 83 региона Российской Федерации, результаты 13 лидеров представлены на диаграмме, оценка представлена в баллах (рассчитанных по методологии Центра развития ГЧП) Рейтинг регионов России «ГЧП-Старт» по оценке Центра развития Государственно-частного партнерства Внешэкономбанка http://pppcenter.ru/assets/files/Anons/1.zip.:

государственный частный партнерство инвестиционный

По результатам исследования первое место заслуженно занимает Санкт-Петербург (о заслугах города в развитии ГЧП говорилось выше), второе место заняла Республика Татарстан.

В Республике Татарстан развито законодательство о ГЧП. Реализовано более 10 крупных региональных проектов на основе различных моделей ГЧП (заключение концессионных соглашений, корпоративные формы ГЧП, инвестиционные соглашения).

Ключевыми сферами реализации проектов являются ЖКХ, здравоохранение, образование, транспорт, культура. К инвестиционным проектам относятся:

- комплексный региональный инвестиционный проект по созданию индустриального парка «Камские поляны»;

- строительство многопрофильного перинатального медицинского центра «АВА-Казань»;

- строительство платной автомагистрали «Шали (М-7) - Бавлы (М-5)» в развитие нового маршрута федеральной автомобильной дороги «Казань-Оренбург».

Калужская область занимает лидирующие позиции по привлечению инвестиций в экономику региона (9-ое место рейтинга).

В настоящее время в Калужской области реализуется ряд проектов:

- по реконструкции сетей водоснабжения (концессионные соглашения);

- инвестиционные проекты в области строительства жилья и социальной инфраструктуры;

- заключено первое (и единственное) в Российской Федерации концессионное соглашение в отношении объекта историко-культурного наследия.

Инвестиционные проекты:

- реконструкция здания каретного сарая и ткацкого корпуса Музея-усадьбы «Полотняный Завод» (Гончаровых XVIII в. в пос. Полотняный Завод Дзержинского района Калужской области);

- реконструкция систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства.

Следом за Калужской областью в рейтинге представлена Новосибирская область, где принят региональный закон от 29 марта 2012 года № 200-ОЗ «Об участии Новосибирской области в государственно-частом партнерстве».

В настоящее время реализуются инвестиционные проекты:

- в сфере ЖКХ (в рамках заключения концессионных соглашений);

- в сфере здравоохранения (региональное законодательство о государственно-частном партнерстве).

Инвестиционные проекты:

- строительство центра амбулаторного гемодиализа «Нефролайф»;

- реконструкция медицинского центра «Авиценна».

Нижегородская и Ростовская области очень схожи по отраслевой принадлежности реализации проектов ГЧП, но в рейтинговой оценке Нижегородская занимает более высокие позиции.

В настоящее время реализуются инвестиционные проекты в рамках заключения концессионных соглашений:

- в сфере ЖКХ;

- по переработке твердых бытовых отходов;

- по созданию спортивной инфраструктуры (три физкультурно-оздоровительных комплекса).

Проекты в Нижегородской области:

- строительство физкультурно-оздоровительного комплекса на территории Краснобаковского района Нижегородской области;

- реконструкция единого технологического комплекса имущества системы водоснабжения и водоотведения на территории городского округа г. Дзержинск.

Проекты Ростовской области:

- реконструкция водопроводных сетей и сооружений;

- создание аграрно-продовольственного центра «Мельница»;

- строительство мясоперерабатывающего предприятия с сопутствующим тепличным комплексом и применением ресурсосберегающих технологий.

И замыкающей в сокращенном перечне рейтинга является Москва. По схеме ГЧП было построено метро «Мякинино», в настоящее время реализуется строительство скоростной автомагистрали Москва-Санкт-Петербург, реконструкция других федеральных трасс, расходящихся от столицы.

Знаковым проектом ГЧП в Москве также станет дорога Солнцево-Бутово-Видное на присоединенных летом 2012 года территориях. Совместно с частными инвесторами планируется построить и другие объекты транспортной инфраструктуры, а также планируется осуществление модернизации объектов здравоохранения (больницы и санатории).

Методология Рейтинга опирается на модель «идеального публичного партнера», который обладает определенным набором характеристик/факторов:

- Организационно-правовая структура ГЧП в регионе;

- Опыт реализации проектов ГЧП;

- Инвестиционная привлекательность региона для инфраструктурных инвесторов.

В ближайшей средне- и долгосрочной перспективе приоритетными станут проекты по строительству новых и реконструкции уже существующих объектов инфраструктуры, объемы инвестирования в которые выходят за пределы возможностей региональных и городских бюджетов, таким образом, ГЧП является одним из перспективных направлений по дальнейшему развитию регионов Российской Федерации.

Размещено на Allbest.ur