Забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ АВІАЦІЙНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

УДК 342.95

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ У ГАЛУЗІ МІСТОБУДУВАННЯ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

П?ЯТКОВ ПЕТРО ВАДИМОВИЧ

Київ - 2017

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права і процесу та митної безпеки Університету ДФС України.

Науковий керівник:

Рябченко Олена Петрівна, доктор юридичних наук, професор, Університет державної фіскальної служби України, начальник кафедри адміністративного права і процесу та митної безпеки.

Офіційні опоненти:

Мінка Тетяна Павлівна, доктор юридичних наук, професор, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ МВС України, завідувач кафедри адміністративного права, процесу та адміністративної діяльності;

Шатрава Сергій Олександрович, кандидат юридичних наук, доцент, Харківський національний університет внутрішніх справ МВС України, професор кафедри адміністративної діяльності поліції.

Захист відбудеться "13" липня 2017 р. о "10⁰⁰" годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.062.16 у Національному авіаційному університеті за адресою: 03058, м. Київ, пр. Космонавта Комарова, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національного авіаційного університету за адресою: 03058, м. Київ, пр. Космонавта Комарова, 1.

Автореферат розісланий "12" червня 2017 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Я.В. Горбатюк.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Системне оновлення вітчизняного адміністративного законодавства, необхідність якого визначена формуванням законодавчо закріплених гарантій незворотності демократичних перетворень в Україні передбачає глибоке дослідження базових категорій адміністративного права, відповідних трансформаціям суспільного розвитку. Однією з таких категорій виступає категорія адміністративної послуги, яка найбільш повно, системно відтворює засади реалізації концепції людино центризму в діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

На ефективність містобудівної діяльності впливає багато чинників, проте її умовою завжди виступає баланс приватних і публічних інтересів, що полягають у реалізації громадянами, зокрема, конституційного права на житло та гарантуванні з боку держави цього права із врахуванням чинників соціально-економічного, територіального, екологічного характеру, з одного боку, а з іншого - у здійсненні підприємницької, інвестиційної діяльності у сфері містобудування, завдяки якій створюються умови формування повноцінного життєвого середовища. За таких обставин діяльність органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо надання адміністративних послуг у містобудуванні спрямована на сприяння ефективній містобудівній діяльності, належному використанню територій, будівництву об'єктів містобудування, розвитку місцевої території.

Вказані положення ілюструють значення забезпечення законності надання адміністративних послуг у сфері містобудування. Поряд із цим, доводиться констатувати наявність значної кількості проблем у цій сфері, на які неодноразово вказувалось як у фахових юридичних, так і у інших виданнях. Узагальнено вказані проблеми можливо згрупувати у три групи: 1) численні прогалини та колізії законодавства, що застосовується суб'єктами забезпечення законності надання адміністративних послуг, в тому числі в у сфері містобудування, а також його нестабільність; 2) проблеми організації надання адміністративних послуг; 3) проблеми правової культури посадових осіб, які наділені повноваженнями щодо забезпечення законності надання адміністративних послуг. Вказане спричинює неможливість належної реалізації існуючих способів забезпечення законності надання адміністративних послуг у сфері містобудування.

Науковий доробок у галузі адміністративного права стосувався переважно загальних питань обґрунтування сутності, змісту, правової природи адміністративних послуг, і лише деякі роботи стосуються забезпечення законності їх надання. Так, в рамках дослідження адміністративних послуг слід навести роботи В.Б. Авер`янова, Ю.П. Битяка, В.К. Колпакова, Т.О. Коломоєць та інших вчених, які доводили місце адміністративної послуги у системі адміністративного права. Серед наукових робіт, виконаних на рівні дисертаційних досліджень переважна частина присвячена тематиці адміністративних послуг. Доцільно вказати про роботи Г.М. Писаренко, яка аналізувала організаційно-правові аспекти адміністративних послуг (2006 р.), С.Л. Дембіцької (2010 р.), О.О. Ільницької (2012 р.) та інші. С.Л. Дембіцька та О.О. Ільницька досліджували питання надання адміністративних послуг населенню органами місцевого самоврядування. Останнім часом захищені кандидатські дисертації, присвячені як загальним положенням щодо надання адміністративних послуг: В.В. Петьовка (2014 р.), К.А. Фуглевич (2015 р.), так і окремі роботи прикладного характеру: Я.І. Скоромний (2015 р.), О.Б. Ляшко (2015 р.). Робота О.Б. Ляшка безпосередньо присвячена проблемам надання адміністративних послуг у галузі містобудування, втім питань забезпечення законності надання цих послуг він торкнувся фрагментарно. Доцільно також відзначити роботи вчених з державного управління, виконаних на рівні кандидатської дисертації, зокрема - В.С. Долечек, який аналізував проблему надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України у організаційно-правовому аспекті (2005 р.), В.В. Латишева - щодо механізмів реалізації громадського контролю за наданням управлінських послуг органами публічної влади (2010 р.), Т.О. Буренко - щодо формування системи надання адміністративних послуг органами державної влади в Україні (2011 р.). Слід вказати на роботи вчених, які досліджували суміжну проблематику, зокрема - дозвільну діяльність, у тому числі, і у процесуально-процедурному аспекті - Д.С. Денисюк (2010 р.), С.В. Лихачов (2001 р.), М.М. Романяк (2010р.), І.В. Солошкіна (2006 р.), О.В. Харитонов (2004 р.) та інші. Серед наукових робіт, виконаних до 2000 року, предмет аналізу становила дозвільна діяльність міліції у сфері обігу спеціально визначених законодавством об'єктів - зброї і боєприпасів до них, печаток, штампів тощо - В.А. Гуменюк (1999 р.), І.Г. Кириченко (1989 р.). Окремі комплексні дослідження в рамках адміністративного права щодо забезпечення законності мають прикладний характер і стосуються: забезпечення законності: підзаконних нормативно-правових актів (Л.М. Горбунова, 2005 р.), діяльності митних органів (О.М. Тараненко, 2006 р.), діяльності Державної податкової служби України (О.В. Панасюк, 2010 р.). Крім того, істотне значення мають напрацювання таких науковців, як О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, В.М. Гаращук, Є.В. Додін, С.В. Ківалов, В.К. Колпаков, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, О.О. Погрібний, О.П. Рябченко, В.К. Шкарупа, В.І. Щербина та ін.

Отже, попри існуючі наукові напрацювання, в тому числі - доктринального змісту, проблема комплексного опрацювання адміністративно-правових засад забезпечення законності надання адміністративних послуг у сфері містобудування залишається актуальною.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі адміністративного права і процесу та митної безпеки Університету державної фіскальної служби України і спрямована на реалізацію положень Стратегії реформування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування в Україні на період до 2017 року, затвердженої Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 березня 2015 р. № 227-р, Стратегічного плану розвитку ДФС України на 2015-2018 роки, затвердженого Наказом ДФС України від 12.02.2015 № 80. Конкретне наукове завдання щодо дослідження проблематики визначене у планах науково-дослідної роботи кафедри адміністративного права і процесу та митної безпеки Університету державної фіскальної служби України "Правове регулювання управлінської та правоохоронної діяльності у сфері оподаткування" (державний реєстраційний номер УкрНТІ 0112U001826).

Тема дослідження затверджена на засіданні Вченої ради Національного університету державної податкової служби України від 24 грудня 2015 року (протокол № 7) та уточнена на засіданні вченої ради Університету державної фіскальної служби України від 29 вересня 2016 року (протокол № 8).

Мета і задачі дисертаційного дослідження. Метою дослідження є визначення сутності, змісту, особливостей засобів забезпечення законності надання адміністративних послуг у сфері містобудування, визначення недоліків чинного адміністративного законодавства щодо вказаних засобів, обґрунтування пропозицій щодо їх усунення.

Для досягнення вказаної мети в дисертаційній ній роботі поставлено й вирішено такі основні задачі:

- визначити специфічні умови надання адміністративних послуг у галузі містобудування як підґрунтя для подальшого визначення засобів забезпечення законності їх надання;

- розкрити значення принципу законності щодо діяльності суб'єктів його забезпечення стосовно надання адміністративних послуг у галузі містобудування;

- розкрити систему гарантій законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування;

- визначити та здійснити систематизацію суб'єктів забезпечення законності надання вказаних послуг;

- сформулювати пропозиції щодо вдосконалення організації надання адміністративних послуг у галузі містобудування - з метою покращення умов для забезпечення законності їх надання;

- визначити основні шляхи вдосконалення гарантій законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування, обґрунтувати конкретні пропозиції щодо вдосконалення чинного адміністративного законодавства.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері забезпечення законності діяльності органів публічної влади.

Предметом дослідження є адміністративно-правові засади забезпечення законності надання адміністративних послуг у сфері містобудування.

Методи дослідження. Робота виконана із використанням як загальнонаукових, так і спеціально-юридичних методів дослідження. Застосування цих методів дозволило як виконати конкретні завдання, так і створити теоретичну базу дослідження загалом. Так, застосування логіко-семантичного методу у взаємозв'язку із методами аналізу та синтезу, формально-юридичним та системно-структурним методом дозволило з'ясувати сутність та встановити співвідношення основоположних категорій цього дослідження: "містобудування", "адміністративна послуга", "державний контроль" та ін. Істотне значення мало також застосування методів індукції та дедукції, аналогії у поєднанні із наведеними вище та іншими спеціально-юридичними методами.

За допомогою поєднання логіко-семантичного, системно-структурного методу, методу аналізу визначено специфічні умови надання адміністративних послуг у галузі містобудування як підґрунтя для подальшого визначення засобів забезпечення законності їх надання (Розділ 1, підрозділи 1.1, 1.2). За допомогою методів дедукції, порівняльного аналізу, формально-юридичного методу розкрито значення принципу законності щодо діяльності суб'єктів його забезпечення стосовно надання адміністративних послуг у галузі містобудування (Розділ 1, підрозділ 1.3). Застосування методу дедукції у порівнянні із системно-структурним методом дозволило розкрити систему гарантій законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування (Розділ 2, підрозділ 2.1). За допомогою методу класифікації та групування здійснено систематизацію суб'єктів забезпечення законності надання вказаних послуг (Розділ 2, підрозділ 2.2). Застосування діалектичного, системно-структурного методів у взаємозв'язку із методом синтезу дозволило сформулювати пропозиції щодо вдосконалення організації надання адміністративних послуг у галузі містобудування (Розділ 2, підрозділ 2.3). Комплексне застосування наведених методів на основі поєднання діалектичного, системно-структурного, формально-юридичного дозволило визначити основні шляхи вдосконалення гарантій законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування (Розділ 3, підрозділи 3.1, 3.2), обґрунтувати конкретні пропозиції щодо вдосконалення чинного адміністративного законодавства.

Наукову базу роботи складають роботи вчених у сфері теорії права, в тому числі юридичного процесу, конституційного права, державного управління, адміністративного права, адміністративного процесу, діяльності судових та правоохоронних органів. Враховано основні положення щодо діяльності міжнародних організацій стосовно забезпечення прав людини у зв'язку із наданням адміністративних послуг, а також досвід окремих зарубіжних країн щодо організації надання адміністративних послуг. Нормативну базу роботи склали Конституція України, Закон "Про адміністративні послуги", чинне адміністративне законодавство, у тому числі регіональне законодавство, підзаконні акти, окремі норми, що регулюють відносини у досліджуваній сфері. Враховано позиції Конституційного Суду України. Критично проаналізовано окремі законопроекти, зареєстровані у Верховній Раді України, положення яких спрямовані на вдосконалення організації надання адміністративних послуг, процедур адміністративного оскарження (реєстр. № 2789 від 18.07.2008 р.; реєстр. № 11472 від 03.12.2012 р.; реєстр. № 3319 від 12.10.2015 р. та інші). Емпіричну базу дослідження становлять акти вищих органів влади програмного характеру (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України), матеріали інших органів публічної влади - суб'єктів забезпечення законності у вказаній сфері, центрів надання адміністративних послуг (далі - ЦНАП) щодо: організації діяльності, у тому числі плани, звіти щодо діяльності. Вибірково опрацьовано практику адміністративних судів з 2014 року у справах щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень у зв'язку із наданням адміністративних послуг у галузі містобудування. Джерелами стали також енциклопедичні та довідкові видання, аналітичні узагальнення у засобах масової інформації.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним з перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексних досліджень проблематики забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування, відображає авторську позицію у розв'язанні конкретних правових проблем, зумовлених сферою надання таких послуг. За результатами проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Зокрема, до них відносяться такі:

вперше:

- сформульовано поняття надання адміністративної послуги у сфері містобудування як об'єкту забезпечення законності;

- запропоновано врахувати при визначенні критеріїв якості надання адміністративних послуг специфіку окремих вимог до надання цих послуг у сфері містобудування;

- обґрунтовано критерії розмежування компетенції суб'єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у сфері містобудування;

удосконалено:

- визначення поняття "адміністративна послуга" шляхом обґрунтування недоцільності охоплення цим поняттям випадків реєстрації прав власності суб'єктів публічного права (держави, територіальної громади, юридичних осіб публічного права тощо) на новозбудовані та реконструйовані ними об'єкти будівництва; законність гарантія адміністративна містобудування

- правове регулювання компетенції суб'єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у сфері містобудування;

- систематизацію суб'єктів адміністративних правовідносин у сфері надання адміністративних послуг та суб'єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування;

- групування процедур прийняття управлінських рішень щодо надання адміністративних послуг з урахуванням засобів та порядку збору інформації при наданні адміністративних послуг у сфері містобудування як об'єкту забезпечення законності;

дістало подальшого розвитку:

- класифікація адміністративних послуг, виділено два види адміністративних послуг у галузі містобудування, за критерієм сфери містобудівної діяльності, в якій вони надаються: основні та забезпечувальні;

- обґрунтування доцільності існування системи розподілу скарг на результати надання адміністративних послуг за суб'єктами їх розгляду - з урахуванням становлення системи суб'єктів забезпечення законності надання вказаних послуг у галузі містобудування;

- визначення суб'єктів надання адміністративних послуг, до яких включено нотаріусів як суб'єктів надання адміністративних послуг у галузі містобудування.

Практичне значення одержаних результатів. Викладені у дисертації положення, висновки і пропозиції можуть бути використані:

- у законотворчій діяльності - для удосконалення чинного адміністративного законодавства, що регламентує відносини щодо забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування;

- у правозастосовній діяльності - для вдосконалення діяльності суб'єктів правовідносин у вказаній сфері;

- у наукових дослідженнях - як основа для подальших напрацювань стосовно діяльності суб'єктів публічної влади у дослідженому напрямі;

у навчальному процесі - при викладанні дисциплін "Адміністративне право", "Адміністративний процес" у юридичних вузах, при підготовці лекцій і навчальних посібників з даної проблематики.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота виконана здобувачем особисто. Усі результати цієї роботи, сформульовані у ній положення та висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора та мають самостійний характер.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дослідження було апробовано впродовж 2016 р. на Міжнародній науково-практичній інтернет-конференції "Проблеми модернізації сучасного права" (22 квітня 2016 р., м. Тернопіль), Міжнародній науково-практичній конференції "Сучасні тенденції розвитку юридичної науки та практики" (20-21 травня 2016 р., м. Кривий Ріг).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи викладено у п'ятьох статтях, вміщених у фахових юридичних виданнях (в тому числі одна - у іноземному), та тезах двох доповідей на міжнародних науково-практичних конференціях.

Структура дисертації визначена метою та завданнями дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, які включають вісім підрозділів, висновків до кожного розділу та загальних висновків до роботи. Повний обсяг дисертації складає 230 сторінок, з них основний текст - 196 сторінок, список використаних джерел (236 найменувань) - 34 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок автора в їх одержанні, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дисертаційного дослідження.

Розділ 1 "Теоретико-методологічні основи забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування" складається з трьох підрозділів та висновків до нього.

Підрозділ 1.1 "Містобудівна діяльність як предмет надання адміністративних послуг" присвячений наданню загальної характеристики вказаної діяльності як предмету надання адміністративних послуг.

Підтримано підхід В.В. Петьовки щодо віднесення адміністративних послуг до інституту форм і методів управлінської діяльності. Містобудівну ж діяльність як предмет надання адміністративних послуг визначено з позиції сфери суспільних відносин, що є об'єктом здійснення правового регулювання через надання адміністративних послуг.

Визначено ознаки вказаної вище діяльності, що відображають її специфіку як предмету надання адміністративних послуг та впливають як на організацію, так і на засоби забезпечення законності їх надання: 1) цілеспрямованість; 2) особлива мета - створення та підтримання повноцінного життєвого середовища; 3) підвищені соціальна значимість та конфліктний характер; 4) здійснення у порядку, передбаченому чинним законодавством, із врахуванням особливостей реалізації органами місцевого самоврядування своєї компетенції; 5) характерні спеціальні об'єкти і суб'єкти; 6) є діяльністю, при здійсненні якої враховуються території за видами переважного використання, соціальні стандарти проживання, соціальна та інженерно-транспортна інфраструктури, стан екології; 7) у галузі архітектури є об'єкти та суб'єкти авторського права; 8) необхідним є додержання містобудівних умов та обмежень; 9) потребує надання адміністративних послуг; 10) порушники містобудівного законодавства притягуються до відповідальності, згідно законодавства. Підкреслено переважно місцевий характер містобудівної діяльності як предмету надання адміністративних послуг, що актуалізує значення органів місцевого самоврядування як суб'єктів їх надання.

Обґрунтовано необхідність визначення містобудівної діяльності як предмету надання адміністративних послуг у вузькому (діяльність, спрямована на конкретні об'єкти містобудування та будівництва) та широкому розумінні (діяльність, яка забезпечує можливість здійснення містобудування у цілому).

Підрозділ 1.2 "Надання адміністративних послуг у галузі містобудування як об'єкт забезпечення законності та види вказаних послуг" присвячений характеристиці діяльності з надання адміністративних послуг у галузі містобудування як об'єкту забезпечення законності та систематизації цих послуг.

Адміністративну послугу у сфері містобудування як об'єкт забезпечення законності досліджено виходячи з усталеного розуміння об'єкту правового регулювання як певної поведінки. З урахуванням цього обґрунтовано, що вказану послугу як об'єкт забезпечення законності слід розглядати не тільки з позиції результату здійснення владних повноважень (реєстрація, надання дозволу тощо), але також як належний склад дій і рішень суб'єкта владних повноважень щодо забезпечення вказаного результату, вчинення їх у встановлені законом строки.

З-поміж адміністративних послуг у галузі містобудування як об'єкту забезпечення законності слід окремо виділити послуги, спрямовані на реалізацію таких прав у галузі містобудування, як щодо здійснення: наукової та освітньої діяльності у галузі містобудування; певних видів господарської діяльності у будівництві об'єктів IV і V категорій складності (містобудування у широкому розумінні). Відносно цих послуг як об'єкту забезпечення законності слід констатувати наявність специфічних положень щодо: організації, результату надання, суб'єктів, способів забезпечення законності.

Обґрунтовано, що характеристика надання адміністративних послуг у галузі містобудування як об'єкту забезпечення законності вимагає врахування, з-поміж іншого таких їх властивостей, як суб'єкт надання, засоби та порядок отримання інформації, необхідної для надання адміністративної послуги.

Підрозділ 1.3 "Принцип законності як засадничий принцип діяльності суб'єктів його забезпечення щодо надання адміністративних послуг у галузі містобудування" присвячений розкриттю значення принципу законності щодо діяльності вказаних суб'єктів.

Визначено, що вимоги принципу законності щодо діяльності розглядуваних суб'єктів передбачають не тільки належний рівень їх правозастосовної діяльності, але також здійснення заходів щодо вдосконалення правового регулювання надання адміністративних послуг, в тому числі і на відомчому рівні. Ключовою постає також діяльність окремих суб'єктів забезпечення законності, що носить організаційний характер (наприклад, визначення окремого структурного підрозділу органу місцевого самоврядування, що здійснює надання певних адміністративних послуг, призначення його керівника).

Обґрунтовано тезу щодо тісного співвідношення принципу законності та принципу верховенства права по всім вказаним напрямкам.

Децентралізація повноважень щодо надання адміністративних послуг у галузі містобудування має відбуватись, переважно, шляхом передання їх органам місцевого самоврядування, а не делегування - внаслідок локального характеру наслідків здійснення містобудівної діяльності.

Обґрунтовано доцільність врегулювання відносин між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з приводу взаємодії щодо надання адміністративних послуг (надання інформації) шляхом укладення між ними адміністративних договорів.

Розділ 2 "Зміст забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування" складається з трьох підрозділів та висновків до нього.

Підрозділ 2.1 "Система гарантій законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування" присвячений розкриттю системи вказаних гарантій.

У досліджуваній системі слід розрізняти загальносоціальні (економічні, політичні, соціальні, ідеологічні) та спеціальносоціальні (юридичні) гарантії. Обґрунтовано, що з позиції забезпечення законності надання розглядуваних послуг, враховуючи особливості правового регулювання їх надання, безпосереднє та ключове значення має вдосконалення юридичних гарантій, зокрема таких, як ефективне законодавство (причому як щодо забезпечення належного надання вказаних послуг, так і власне щодо їх надання), а також належний рівень правозастосовної діяльності суб'єктів забезпечення законності. З огляду на наявні євроінтеграційні процеси у формуванні адміністративного законодавства в цілому і щодо адміністративних послуг зокрема, особливого значення набувають міжнародні гарантії законності як відповідна діяльність міжнародних організацій, що спрямована на забезпечення прав людини у зв'язку із наданням адміністративних послуг.

Специфічною гарантією законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування слід вважати положення ст. 5 Закону "Про адміністративні послуги" щодо встановлення рівня нормативного регулювання (виключно законом) питань найменування адміністративної послуги, суб'єктів її надання тощо. Вказане визначає особливі вимоги щодо діяльності із формування належного законодавства щодо надання адміністративних послуг у галузі містобудування, а також визначає компетенцію окремих суб'єктів забезпечення законності надання цих послуг.

Обґрунтовано, що в системі контролю за наданням адміністративних послуг у сфері містобудування провідне місце має займати контроль у системі органів місцевого самоврядування. Водночас, важливе значення має також міжвідомчий контроль як контроль відповідних центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб'єктів надання адміністративних послуг. Відмічено особливий характер такого контролю, що зумовлено співвідношенням адміністративно-правового статусу його суб'єкта та об'єкта.

Визначено, що специфічним випадком контролю за законністю надання адміністративних послуг у галузі містобудування є контроль, що здійснюється адміністратором ЦНАП за додержанням суб'єктами надання адміністративних послуг термінів розгляду справ та прийняття рішень.

У підрозділі 2.2 "Суб'єкти забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування та їх класифікація" визначено вказаних суб'єктів та здійснено їх систематизацію.

Суб'єктами забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування визначено суб'єктів адміністративних правовідносин, рішення, дії яких сприяють зміцненню законності у вказаній сфері. Обґрунтовано доцільність розуміння вказаних суб'єктів у вузькому та широкому сенсі. У вузькому сенсі ними є суб'єкти, для яких забезпечення законності відноситься до основних напрямків їх діяльності (місцева державна адміністрація, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, адміністратор ЦНАП тощо). Відносинам таких суб'єктів із суб'єктами надання адміністративних послуг у галузі містобудування притаманні ознаки підконтрольності із повноваженням щодо скасування рішення суб'єкта надання адміністративних послуг. До суб'єктів забезпечення законності надання вказаних послуг відносяться також ті, які виконують таке забезпечення в рамках виконання своїх загальних завдань та функцій (суд, прокуратура, органи внутрішніх справ, суб'єкти парламентського контролю, суб'єкти громадського контролю тощо). До суб'єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування в широкому розумінні слід віднести також суб'єктів, які не вступають безпосередньо у відносини із суб'єктами надання адміністративних послуг у галузі містобудування, але своєю діяльністю сприяють зміцненню законності у цій сфері.

Вказано на перспективність розвитку таких видів контролю за законністю надання розглядуваних послуг, як громадський контроль та контроль з боку органів судової влади. Це пов'язане з імовірністю порушення прав значної кількості осіб певними заходами, пов'язаними із будівництвом конкретних об'єктів містобудування: розміщення будівництва, винесення інженерних мереж, видалення зелених насаджень тощо.

Правосуб'єктність суб'єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування, для яких воно відноситься до основних напрямків діяльності можливо охарактеризувати як загальну та спеціальну. Загальна стосується їх адміністративно-правового статусу як учасників публічно-правових відносин. Спеціальна - як суб'єктів забезпечення законності надання вказаних послуг і виявляється у специфічних: меті діяльності; вимогах закону щодо їх утворення, діяльності; компетенції щодо розгляду звернень.

Підрозділ 2.3 "Належна організація надання адміністративних послуг у галузі містобудування" присвячений визначенню першочергових заходів щодо вдосконалення організації надання адміністративних послуг у галузі містобудування - з метою покращення умов для забезпечення законності їх надання.

З огляду на специфічні положення щодо адміністративно-правового статусу, а також організації органів місцевого самоврядування обґрунтовано, що передання повноважень щодо надання окремих видів досліджуваних послуг до сфери їх відання стане підґрунтям для зміцнення законності їх надання.

Вдосконалення стандартів надання досліджуваних послуг повинно проводитись з урахуванням, окрім іншого: основних видів адміністративних послуг залежно від результату їх надання; засобів та порядку збору інформації при наданні адміністративних послуг.

Вказано на особливе значення реалізації державної антикорупційної політики у сфері надання адміністративних послуг у галузі містобудування через підвищену соціальну, економічну, ідеологічну значимість цих послуг. У зв'язку із цим визначено три напрями заходів, щодо організації: власне надання адміністративних послуг; забезпечення законності надання вказаних послуг; забезпечення реалізації двох вказаних вище напрямків (навчання службовців з питань етики та дотримання антикорупційних вимог; підвищення кваліфікації посадових осіб; оплата праці тощо).

Розділ 3 "Шляхи вдосконалення гарантій законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування" складається з двох підрозділів та висновків до нього.

Підрозділ 3.1 "Ефективне законодавство щодо забезпечення належного надання адміністративних послуг у галузі містобудування як основа функціонування правового режиму законності" присвячений з'ясуванню сутності ефективності законодавства щодо надання адміністративних послуг у галузі містобудування, визначення напрямків щодо її вдосконалення.

Виходячи з усталеного в юридичній літературі загального визначення поняття ефективності права, а також "ефективність законодавства", останніх наукових напрацювань стосовно напрямів вдосконалення законодавства у сфері надання адміністративних послуг, визначено поняття ефективності законодавства у сфері надання адміністративних послуг у галузі містобудування як відповідності цілей регулювання надання вказаних послуг реально досягнутим результатам у сфері містобудування.

Вказане дозволило обґрунтувати напрями уніфікації законодавства щодо забезпечення належного надання адміністративних послуг у галузі містобудування, що мають стосуватись вдосконалення: нормативних основ надання вказаних послуг; процедур контролю за законністю надання адміністративних послуг у галузі містобудування.

З урахуванням існуючих наукових позицій визначено, що акт-документ, яким завершується процедура надання адміністративної послуги у галузі містобудування, слід вважати адміністративним актом.

Вказано на перспективність підходу В.В. Петьовки стосовно приведення положень щодо дозвільної діяльності у цій сфері у відповідність до загальних положень щодо надання адміністративних послуг.

Підрозділ 3.2 "Вдосконалення правозастосовної діяльності суб'єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування" присвячений характеристиці специфіки правозастосовної діяльності вказаних суб'єктів, визначенню заходи щодо її вдосконалення.

Визначено, що найбільше значення для забезпечення законності у вказаній сфері повинна мати правозастосовна діяльність таких суб'єктів, як органи місцевого самоврядування а також судові органи (окрім випадків, коли повноваження з надання вказаних послуг доцільно залишити у віданні органів виконавчої влади).

Обґрунтовано, що основним напрямом заходів щодо вдосконалення правозастосування має стати вдосконалення відповідного адміністративного законодавства, зокрема щодо: окремих адміністративно-правових засад діяльності щодо забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування; заходів, спрямованих на запобігання та протидію корупції; вдосконалення діяльності органів виконавчої влади, що здійснюють контроль відносно суб'єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування.

Вдосконалення розглядуваної правозастосовної діяльності передбачає також як пріоритетний напрямок - розвиток системи забезпечення належної кваліфікації посадових осіб - суб'єктів надання адміністративних послуг, а також адміністраторів центрів надання адміністративних послуг. Крім того, в умовах інтенсивного розвитку: 1) системи надання адміністративних послуг у галузі містобудування; 2) специфічних вимог щодо законодавчого регулювання умов надання адміністративних послуг - доцільним є покладення на управління розвитку адміністративних послуг департаменту розвитку підприємництва та регуляторної політики Міністерства економічного розвитку і торгівлі України завдань щодо видання роз'яснень чинного законодавства про адміністративні послуги з метою забезпечення єдиних засад його реалізації та здійснення контролю у цій сфері.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання щодо визначення сутності, змісту, особливостей засобів забезпечення законності надання адміністративних послуг у сфері містобудування, у результаті чого отримані такі найважливіші результати:

1. Надання адміністративної послуги у галузі містобудування як об'єкт забезпечення законності слід розуміти як комплекс рішень, дій уповноважених органів та посадових осіб у галузі містобудування, спрямованих на створення організаційних умов для реалізації суб'єктивних прав і свобод у галузі містобудування, на досягнення наявності якого спрямовані засоби забезпечення законності.

2. Поняттям "адміністративна послуга" недоцільно охоплювати випадки реєстрації прав власності суб'єктів публічного права (держави, територіальної громади, юридичних осіб публічного права тощо) на новозбудовані та реконструйовані ними об'єкти будівництва. Правовий статус вказаних осіб не відповідає правовому статусу споживачів адміністративної послуги як виключно приватних осіб.

3. Наявність специфічних вимог щодо організації діяльності із забезпечення законності надання досліджуваних послуг, проведення адміністративної реформи зумовлюють вдосконалення системи розподілу компетенції органів публічної влади. Тому стосовно досліджуваної сфери поряд із усталеними критеріями слід застосовувати такі, як: відомча належність суб'єкта надання досліджуваних послуг; значення наслідків надання адміністративної послуги за територією; характер управлінських зв'язків між вказаним суб'єктом та суб'єктом надання адміністративної послуги; необхідність застосування спеціалізованих знань для надання певної адміністративної послуги.

4. Суб'єктів адміністративних правовідносин у сфері надання адміністративних послуг у галузі містобудування необхідно розглядати у вузькому та широкому сенсі. У вузькому сенсі ними є суб'єкти лише тих відносин, які мають своїм об'єктом рішення, дії щодо надання вказаних послуг. У широкому сенсі ними є суб'єкти також тих відносин, об'єктом яких є рішення, дії щодо забезпечення можливості належного існування зазначених відносин, зокрема - щодо забезпечення законності надання послуг. За критерієм застосовуваного способу забезпечення законності суб'єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування можливо поділити на суб'єктів, які застосовують переважно: контроль (нагляд); інші способи забезпечення законності (утворення економічного підґрунтя правомірної поведінки, переконання, утворення моральних стимулів). Суб'єктів першої групи за характером виконуваних завдань можна поділити на суб'єктів, для яких забезпечення законності надання вказаних послуг є: одним з основних напрямків діяльності (керівник підрозділу, адміністратор ЦНАП); частиною виконання своїх загальних завдань та функцій (суд, органи Національної поліції). Для суб'єктів першої групи характерною є наявність адміністративних правовідносин із підконтрольним (піднаглядним) об'єктом. До другої групи слід віднести суб'єктів, які не вступають безпосередньо у адміністративні відносини із суб'єктами надання адміністративних послуг у галузі містобудування, але своєю діяльністю сприяють зміцненню законності їх надання, реалізуючи загальні та спеціальні гарантії законності. Вказана класифікація є умовною, оскільки належне виконання кожним суб'єктом своїх повноважень щодо забезпечення законності в рамках конкретних адміністративних правовідносин має також має певний вплив на забезпечення законності загалом. Тому суб'єкти першої групи з певною долею умовності можуть бути одночасно віднесені і до другої.

5. За критерієм засобів та порядку збору інформації, що застосовуються при наданні конкретної послуги адміністративні послуги у галузі містобудування можливо поділити на дві групи: послуги, які потребують додаткового збирання інформації, проведення спеціальних досліджень або експертиз (видача будівельного паспорта) та послуги, що можуть бути надані виключно на підставі інформації, наданої суб'єктом звернення. Складність відповідних процедур безпосередньо впливає на організацію забезпечення законності надання відповідних послуг.

6. З урахуванням специфічних вимог до надання окремих адміністративних послуг у галузі містобудування (необхідність здійснення, в окремих випадках, складних та коштовних експертиз, досліджень, що потребують володіння спеціальними знаннями), в рамках критерію результативності їх надання особливого значення набуває вимога щодо належної кваліфікації особи, яка здійснює відповідні дослідження та експертизи в рамках надання таких послуг. Тому стосовно таких послуг доцільно в рамках критерію результативності їх надання виділяти таку вимогу, як компетентність особи, яка надає ці послуги. Вказане зумовлює наявність відповідних кваліфікаційних вимог також щодо посадових осіб суб'єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг, що є особливо актуальним стосовно посадових осіб органів місцевого самоврядування.

7. За критерієм сфери містобудівної діяльності, в якій вони надаються слід розрізняти основні та забезпечувальні адміністративні послуги. Основні пов'язані із конкретним об'єктом будівництва (видача містобудівних умов та обмежень). Забезпечувальні - із здійсненням освітньої, наукової діяльності, визначених законом видів господарської діяльності у галузі містобудування. Забезпечення законності надання вказаних видів послуг потребує застосування різних суб'єктів забезпечення законності, в тому числі вимог до них, а також способів забезпечення законності.

8. На сьогоднішній день надання значної частини адміністративних послуг у галузі містобудування зумовлює необхідність звернень суб'єктів їх надання до інших органів державної влади, місцевого самоврядування із метою отримання відповідної інформації. Аналогічне стосується вчинення дій (рішень) щодо надання інформації (витягів, виписок, довідок тощо). Виходячи з місцевого характеру наслідків вчинення вказаних послуг та дій (рішень), перспективною є тенденція щодо передання повноважень із їх надання (вчинення) до органів місцевого самоврядування. Водночас, не викликає сумнівів доцільність закріплення повноважень держателів відповідних реєстрів та інших баз даних саме за органами виконавчої влади. За таких умов правовідносини між органами місцевого самоврядування як користувачами відповідних реєстрів та органами виконавчої влади як їх держателями доцільно врегульовувати за допомогою, зокрема організаційно-функціональних адміністративних договорів. З метою забезпечення законності діяльності сторін таких договорів важливою є розробка їх типових умов Міністерством економічного розвитку і торгівлі України. Специфічними способами забезпечення законності діяльності сторін таких адміністративних договорів можливо вказати заходи, визначені Ж.В. Завальною, що можуть здійснюватися у зв'язку із: забезпеченням виконання адміністративного договору (правові - видання спільних, забезпечувальних актів; організаційні - проведення контрольних перевірок (взаємних та контрольних), здійснення наглядових заходів, проведення спільних засідань робочих груп, комісій для прозорості ходу виконання адміністративного договору); невиконанням договору (застосування адміністративної реституції (повернення сторін в початкове становище), розірвання адміністративного договору (тягне припинення забезпечувального акта; припинення роботи спільних робочих груп, комісій). Крім того, вагомий попереджуючий вплив на поведінку сторін договору матиме саме закріплення вказаних заходів та умов їх застосування у адміністративному договорі.

9. Судовий контроль як результат реалізації компетенції суб'єкта окремої гілки державної влади має набути особливого значення щодо забезпечення законності у відносинах щодо організації надання адміністративних послуг у галузі містобудування. Необхідність у такому захисті може виникати у випадках виникнення спорів, з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, що можуть укладатись між суб'єктами діяльності щодо надання адміністративних послуг, з метою організації своєї спільної діяльності. Прикладами способів відновлення законності у таких випадках можуть стати: примушення до укладання адміністративного договору, визнання адміністративного договору фіктивним, зміна умов укладеного адміністративного договору, розірвання адміністративного договору. Водночас, на сьогодні право сторін таких договорів на звернення до адміністративного суду закріплене у законодавстві неповною мірою.

10. Забезпечення права особи на оскарження результатів надання адміністративної послуги, пов'язане, передусім, із забезпеченням можливості звернення споживача адміністративної послуги із скаргою до адміністратора ЦНАП із подальшим переданням цієї скарги до суб'єкта розгляду. Вказане випливає з складності на сьогоднішній день системи суб'єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування та знаходженні цієї системи у стані реформування.

11. Законодавство наділяє нотаріусів повноваженнями щодо зокрема, здійснення державної реєстрації речових прав на нерухоме майно. Вказана реєстраційна дія відповідає ознакам адміністративної послуги як за результатом надання, так і за процедурою вчинення (за окремими винятками, визначеними законодавством). Тому слід доповнити існуючий перелік суб'єктів надання адміністративних послуг, включивши до нього нотаріусів. Вказане ставить питання щодо узгодження законодавства у сферах: надання адміністративних послуг, державної реєстрації прав на нерухоме майно, здійснення нотаріальної діяльності на засадах визначення предмету регулювання як надання нотаріусами адміністративних послуг, зокрема у галузі містобудування.

12. Забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування вимагає вдосконалення в рівній мірі як законодавства стосовно діяльності щодо забезпечення законності (здійснення контрольної, наглядової діяльності тощо), так і законодавства стосовно власне надання вказаних послуг. В першому аспекті основним напрямом слід виділити вдосконалення правового регулювання існуючих адміністративних процедур діяльності щодо забезпечення законності надання вказаних послуг, зокрема врегулювання процедур контролю за наданням вказаних послуг органами місцевого самоврядування. В другому аспекті необхідною є: уніфікація адміністративно-правових засад надання адміністративних послуг у галузі містобудування (уніфікація процедур надання вказаних послуг; закріплення галузевого характеру дозвільної системи у сфері господарської діяльності стосовно надання містобудівних адміністративних послуг; вичерпне закріплення на рівні закону усіх адміністративних послуг у сфері містобудування відповідно до вимог ст. 5 Закону "Про адміністративні послуги"); розроблення стандартів надання вказаних послуг з урахуванням їх специфіки щодо суб'єктів та критеріїв якості надання.

13. Ключовий вплив на забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування справляє правозастосовна діяльність уповноважених органів та посадових осіб. Це зумовлює необхідність приділення окремої уваги щодо напрямків вдосконалення правового регулювання, спрямованих на покращання вказаної діяльності: 1) розроблення типових форм адміністративних договорів, що мають укладатись між органами місцевого самоврядування - суб'єктами надання окремих адміністративних послуг (вчинення прирівняних до них дій) у галузі містобудування та органами державної влади - з метою узгодження спільної діяльності; закріплення повноважень щодо: укладення таких договорів, звернення до адміністративного суду у зв'язку із порушенням їх умов; 2) чітке розмежування компетенції суб'єктів забезпечення законності надання досліджуваних адміністративних послуг; 3) вдосконалення механізму оскарження рішень, дій (бездіяльності) суб'єктів надання досліджуваних адміністративних послуг, адміністраторів ЦНАП; 4) видання роз'яснень чинного адміністративного законодавства, що застосовується суб'єктами забезпечення законності надання адміністративних послуг у сфері містобудування.

14. Актуальним є внесення конкретних зміни до чинного адміністративного законодавства щодо: розширення переліку суб'єктів надання адміністративних послуг; закріплення права на оскарження в адміністративному порядку рішень, дій (бездіяльності) суб'єктів надання адміністративних послуг у галузі містобудування, адміністраторів ЦНАП; виключення зі сфери дії Закону України "Про адміністративні послуги" відносин щодо реєстрації прав суб'єктів публічного права як таких, що не відповідають правовій природі адміністративних послуг.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. П'ятков П.В. Генезис наукової розвідки питання надання адміністративних послуг як основа формування поняття "адміністративна послуга у містобудуванні" / П. В. П'ятков // Митна справа. - 2015. - № 4. - С. 65-71.

2. П'ятков П.В. До питання про визначення ознак містобудівної діяльності у аспекті надання адміністративних послуг / П. В. П'ятков // Право і суспільство. - 2015. - № 5-2. - Частина 3. - С. 185-188.

3. П'ятков П.В. Критерії розмежування компетенції субєктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування / П. В. П'ятков // Актуальні проблеми вітчизняної юриспруденції. - 2016. - Випуск 2. - С. 109-113.

4. П'ятков П.В. Систематизація суб'єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування / П. В. П'ятков // Науковий вісник Херсонського державного університету. - Серія "Юридичні науки". - 2016. - Випуск 2. - Том 2. - С. 95-100.

5. П'ятков П.В. Частные лица как исключительная категория потребителей административных услуг в сфере градостроительства / П. В. П'ятков // Legea si Viata. - 2016. - № 5 (293). - С. 85-88.

6. П'ятков П.В. До питання забезпечення права на оскарження результату надання адміністративних послуг у галузі містобудування в умовах реформування системи суб'єктів їх надання / П. В. П'ятков // Сучасні тенденції розвитку юридичної науки та практики: Міжнар. наук.-практ. конф., м. Кривий Ріг, 20-21 травня 2016 р.: тез допов. - Кривий Ріг, 2016. - С. 111-113.

7. П'ятков П.В. Широкий та вузький зміст містобудівної діяльності як предмету надання адміністративних послуг / П. В. П'ятков // Проблеми модернізації сучасного права: мат-ли міжнар. наук. -практ. інтернет-конференції, 22 квітня 2016 р.: тез допов. - Тернопіль, 2016. - С. 57-60.

АНОТАЦІЯ

П'ятков П.В. Забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний авіаційний університет. - Київ, 2017.

Дисертація присвячена визначенню сутності, змісту, особливостей засобів забезпечення законності надання адміністративних послуг у сфері містобудування, визначенню недоліків чинного адміністративного законодавства щодо вказаних засобів, обґрунтування пропозицій щодо їх усунення.

...