Размещено на http://www.allbest.ru

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

Національний авіаційний університет

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНОЇ ФІСКАЛЬНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

Київ 2017

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у ПВНЗ «Львівський університет бізнесу та права» Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник:

доктор юридичних наук, професор Зозуля Ігор Вікторович, Харківський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри загальноправових дисциплін.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Теремецький Владислав Іванович, Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського, завідувач кафедри цивільно-правових дисциплін;

кандидат юридичних наук, доцент Логвиненко Микола Іванович, Сумський державний університет, доцент кафедри адміністративного, господарського права та фінансово-економічної безпеки.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національного авіаційного університету (03058, м. Київ, проспект Космонавта Комарова, 1).

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Я. В. Горбатюк

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Наприкінці 2010 року в Україні розпочато новий етап адміністративної реформи з метою запровадження системних змін та модернізації моделі державного управління, що, як передбачається, зробить владу доступною, прозорою та ефективною. Підвищення ефективності державного управління шляхом реформування державної служби і виконавчої влади було одним із напрямів стратегічних перетворень, визначених Президентською програмою економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава». адміністративний правовий фіскальний служба

Предметом дослідження є адміністративно-правові засади діяльності Державної фіскальної служби України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, вибір яких визначився метою та завданням дисертаційного дослідження з урахуванням його об'єкта та предмета. Для вирішення поставлених завдань дослідження використані такі загальнонаукові методи пізнання: історико-правовий метод використано при дослідженні основних і допоміжних нормативно-правових актів, що заклали правову основу діяльності Державної фіскальної служби України (розділи 1-3), зокрема, законодавчої та нормопроектної практики розвитку адміністративного законодавства, що регулює діяльність Державної фіскальної служби України (підрозділ 3.2), нормативно-правових підвалин інституалізації Державної фіскальної служби України як центрального органу виконавчої влади у сфері державної фіскальної та митної політики (підрозділ 1.2) та функцій та повноважень Державної фіскальної служби України (підрозділ 2.1). Порівняльно-правовий метод дозволив встановити зв'язок між змістом і формами діяльності та взаємодії Державної фіскальної служби України (підрозділи 2.3 та 3.1). За допомогою формально-логічного та системно-структурного методів досліджено та удосконалено теоретико-методологічні засади поняття, завдання та місця Державної фіскальної служби України у державному механізмі (підрозділ 1.1) та особливості організаційної структури Державної фіскальної служби України (підрозділ 2.2). Методи аналізу й синтезу дозволили встановити сутність Державної фіскальної служби України як суб'єкта державного управління (підрозділ 1.3).

Нормативною основою дослідження є Конституція України, чинні законодавчі й відомчі нормативно-правові акти, які визначають правові засади організації та діяльності Державної фіскальної служби України. Науково-теоретичне підґрунтя дисертації становлять наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління, адміністративного та податкового права, а також інших галузевих правових наук. Інформаційною та емпіричною основою дослідження є узагальнення практичної діяльності та реформування органів виконавчої влади, що реалізують податкову та митну політику, довідкові видання та статистичні матеріали.

Обсяг узагальнених теоретичних та практичних матеріалів дозволяє стверджувати про вірогідність, достовірність і наукову обґрунтованість результатів дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що робота є одним із перших системних досліджень адміністративно-правових засад діяльності Державної фіскальної служби України як центрального органу виконавчої влади щодо реалізації фіскальної та митної політики в державі. В результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень та висновків. Основні з них такі:

вперше:

? з'ясоване поняття, завдання та місце Державної фіскальної служби України у державному механізмі. Зауважено, що Державна фіскальна служба України, як центральний орган виконавчої влади з питань реалізації державної податкової та митної політики, а також державної політики у сфері адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, є, в свою чергу, і органом доходів та зборів, і органом стягнення, і контролюючим органом, як наслідок нормативно закріплених напрямків діяльності такого органу. Виокремлено два основних завдання Державної фіскальної служби - забезпечення реалізації певної державної політики і здійснення контролю за такою діяльністю, та внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у відповідних сферах;

? визначено особливості організаційної структури Державної фіскальної служби України, яка становить самодостатню організаційну систему, що свідчить про її утвореність за певними системними принципами, наприклад, такими, як упорядкована цілісність, стабілізація, самоорганізація, ієрархічність. Самовизначення структурної організації Державної фіскальної служби України в базових нормативно-правових актах щодо її організації та засад діяльності підкреслюється віднесенням організаційно-структурних питань в ДФС до повноважень Голови Державної фіскальної служби, хоча й потребує їх розширення стосовно апарату Служби та її територіальних органів;

? виявлені засади інституалізації Державної фіскальної служби України як центрального органу виконавчої влади у сфері державної фіскальної та митної політики, під якою розуміється процес виникнення, формування, становлення та розвитку єдиного державного органу з реалізації державної політики щодо податків і зборів, митних та інших платежів. Інституалізацію ДФС України запропоновано розглядати в структурно-функціональному та процесно-орієнтованому напрямках. До узагальнюючих етапів інституалізації сучасної Державної фіскальної служби України віднесені періоди 1990-1996 рр., 1996-2010 рр., 2011-2013 рр., 2013-2014 рр. та 2014 - по т.ч.;

удосконалено:

- розуміння сутності Державної фіскальної служби України як суб'єкта державного управління, щодо чого в системі адміністративно-правових відносин «суб'єкт-об'єкт» у сфері регулювання діяльності Державної фіскальної служби України, що утворюють Кабінет Міністрів України та Міністр фінансів, сама Державна фіскальна служба України та підпорядковані їй органи (підрозділи) є складною системою суб'єктів державного управління. В загальні принципи функціонування ДФС закладені конституційно-правові засади організації державного механізму, що відображені в Конституції України, стаття 67 якої, зокрема, побічно відображає право держави саме як суб'єкта державного управління на примусове стягнення податків і зборів, що здійснюється Державною фіскальною службою України;

? наукові підходи щодо форм діяльності та взаємодії Державної фіскальної служби України, що пов'язані з формами реалізації її функцій і компетенцій. Показано, що будь-яка з форм діяльності ДФС України є вихідною її взаємодії. За характером дій до форм діяльності ДФС України відносять правові (нормотворчу, правотворчу, установчу, контрольну, інтерпретаційну) та неправові (реалізуються в порядку організаційної діяльності). На виникнення та становлення різних форм взаємодії Державної фіскальної служби як центрального органу виконавчої влади впливають зовнішньоорганізаційні види діяльності;

? теоретичні положення, що стосуються функцій та повноважень Державної фіскальної служби України, щодо чого показано, що нормативно зазначені напрямки, основні завдання та функції діяльності Державної фіскальної служби України повністю корелюють її компетенціям та повноваженням. Для напрямку діяльності ДФС «Реалізація державної податкової політики» її повноваження полягають у праві здійснення податкового регулювання та податкового контролю; для напрямку «Реалізація політики у сфері державної митної справи» - у виключних повноваженнях органів доходів і зборів України щодо здійснення державної митної справи та у праві перерозподілу повноважень, наприклад, щодо встановлення тарифних ставок; для напрямку «Реалізація державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства» - у провадженні досудового розслідування та оперативно-розшукової діяльності, відшкодуванню завданих державі збитків;

дістали подальшого розвитку:

? характеристика зарубіжного досвіду організації діяльності центрального органу виконавчої влади з питань фіскальної та митної політики, щодо чого запропоновано застосування в практиці діяльності Державної фіскальної служби України таких рекомендацій Агентства доходів Канади, як 1) чесність, як основи адміністрації; 2) професіоналізм, як ключ до успіху в досягненні місії; 3) повага, як основа ділових відносин; 4) співпраця, як основа вирішення завдань майбутнього. Запропоновано ввести до ДФС України посаду Уповноваженого з прав платників податків та зборів;

- напрямки розвитку адміністративного законодавства, що регулює діяльність Державної фіскальної служби України, які мають виходити тільки з повного переліку укрупнених Основних завдань ДФС України. Рекомендовано привести чинне законодавство у відповідність до схваленої Кабінетом Міністрів України Концепції реформування ДФС щодо спрямованості діяльності органів на сервісні функції та розробити план дій щодо її імплементації; розробити її нову редакцію та внести запропоновані зміни до чинного Положення про Державну фіскальну службу України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації положення можуть бути використані у:

- науково-дослідній сфері - для подальшого розроблення теоретико-правових питань удосконалення адміністративно-правового регулювання організації та діяльності органів виконавчої влади з питань фіскальної та митної політики в Україні (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в наукову діяльність Львівського університету бізнесу та права від 15.03.2017 р.);

- правотворчій діяльності - з метою вдосконалення нормативно-правового регулювання відносин, пов'язаних з організацією та діяльністю органів виконавчої влади з питань фіскальної та митної політики в Україні;

- правозастосовній сфері - для поліпшення практичної діяльності органів виконавчої влади з питань фіскальної та митної політики в Україні (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність Головного управління ДФС у Херсонській області від 24.04.2017 р. № 1571/10/21-22-04-40);

- навчальному процесі - під час підготовки підручників, навчальних посібників і проведення занять із дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес». Значна частина матеріалів дослідження вже використовується в процесі проведення практичних і семінарських занять із зазначених дисциплін, зокрема в навчальному процесі Львівського університету бізнесу та права (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в навчальний процес Львівського університету бізнесу та права від 15.03.2017 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним науковим дослідженням з використанням останніх досягнень науки адміністративного права; всі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. Нові наукові результати дисертації отримані дисертантом особисто. В роботах, написаних у співавторстві, особистий внесок дисертанта полягає у наступному: в тезах доповіді «Адміністративно-правові засади організації та діяльності Міністерства доходів і зборів України: до постановки проблеми дослідження» (автором надано аналіз нормативно-правового забезпечення, що супроводжувало процес створення Міністерства доходів і зборів України); у статтях «Особливості Державної фіскальної служби України як суб'єкта державного управління» (автором розкрито ознаки, за якими ДФС віднесена до суб'єктів державного управління); «Види і форми діяльності Державної фіскальної служби України та правові засади їх реалізації» (автором зроблена класифікація видів і форм діяльності ДФС). У дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дослідження. Дисертація обговорювалась за розділами й у цілому на засіданнях кафедри адміністративного права і процесу, фінансового та інформаційного права Львівського університету бізнесу та права. Основні теоретичні положення, висновки й практичні рекомендації, викладені в дослідженні, були оприлюднені дисертантом на науково-практичних конференціях, у тому числі міжнародних: «Правове регулювання економічної безпеки України в умовах євроінтеграції» (м. Харків, 21 лютого 2013 р.), «Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні» (м. Ужгород, 16-17 лютого 2013 р.), «Безпека, екстремізм, тероризм» (м. Львів, 23-24 квітня 2015 р.), «Особливості розвитку законодавства України у контексті євроінтеграційних процесів» (м. Дніпропетровськ, 17-18 грудня 2015 р.), «Проблеми вдосконалення правового забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина» (м. Запоріжжя, 24-25 червня 2016 р.), «Правоохоронна функція держави: теоретико-методологічні та історико-правові проблеми» (м. Харків, 25 лист. 2016 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення й висновки дисертації викладено в 11 наукових статтях, 10 з яких опубліковано в наукових фахових виданнях України, включених до міжнародних наукометричних баз, а 1 стаття опублікована у науковому фаховому періодичному виданні іншої держави, а також у 6 тезах наукових доповідей та повідомлень на міжнародних науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається з анотації, вступу, трьох розділів, поділених на підрозділи, висновків і списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг роботи становить 231 сторінки, з них основний текст дослідження - 192 сторінки. Список використаних джерел складається зі 248 найменувань і займає 26 сторінок, додатки на 13 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв'язок із науковими програмами, планами, темами, мету і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості про апробацію результатів і публікації.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади діяльності Державної фіскальної служби України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Поняття, завдання та місце Державної фіскальної служби України у державному механізмі» наголошено на важливості ролі Державної фіскальної служби України у державному механізмі та зауважено, що місце єдиного фіскального та митного органу характеризується визначенням Державної фіскальної служби як центрального органу виконавчої влади, що наділений владними повноваженнями та здійснює управління у державі та суспільстві й реалізацію відповідної державної політики та вносить пропозиції щодо її формування; та діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України; як органу спеціальної галузевої компетенції. У державному механізмі Державній фіскальній службі властивий тісний зв'язок із Міністерством фінансів.

Показано, що створення Державної фіскальної служби України як єдиного органу доходів і зборів, шляхом реорганізації Міністерства доходів і зборів України, стало дієвою спробою поліпшення рівня економічної стабільності нашої країни в межах державного механізму та взаємовідносин «держава - суспільство» як крок України на шляху до європейської інтеграції. Відмінною особливістю діяльності Державної фіскальної служби України є її фіскальна спрямованість щодо ефективного формування фінансових ресурсів держави, а також обслуговуюча, контролююча і правоохоронна спрямованість. До пріоритетних завдань діяльності Державної фіскальної служби України віднесено поліпшення інвестиційного клімату в Україні, звернуто увагу на потребу врегулювання основних завдань Служби щодо підвищення ефективності державної митної та державної податкової справ.

У підрозділі 1.2 «Інституалізація Державної фіскальної служби України як центрального органу виконавчої влади у сфері державної фіскальної та митної політики» визначено, що інституалізацією Державної фіскальної служби України є процес створення, становлення, функціонування та розвитку єдиного фіскального органу та його нормативного закріплення державою для формування державного бюджету, забезпечення економічної стабільності та безпеки держави. Інституалізація органів виконавчої влади у сфері державної фіскальної та митної політики базується на понятті «інституційне середовище» як сукупності офіційних та неофіційних норм, законів, формальних і неформальних правил, обмежень, санкцій, засобів, установ, принципів, норм та мети діяльності в зазначеній сфері. Наразі наявними є класифікації етапів, періодів, стадій виникнення та розвитку українських податкових та митних органів, початок яких пов'язують з історією Київської Русі, та які у певних часових рамках розвиваються у тісній взаємодії та паралельно розвитку української державності.

Зазначено, що сьогодні процес інституалізації Державної фіскальної служби України забезпечено законодавчою та нормативно-правовою базою, але сукупні реорганізаційно-інституалізаційні зміни у структурі системи центральних органів виконавчої влади України свідчать про спроби пошуку більш вдалих шляхів оптимізації державних органів у сфері фіскальної та митної політики й про відкритість та позитивну здатність держави та законодавця до виправлення власних помилок, серед яких рахується, призупинення реорганізації Державної податкової служби та Державної митної служби на 1,5 роки та відновлення їх діяльності як правонаступників ліквідованого Міністерства доходів і зборів за Постановою Кабінету Міністрів України від 01.03.2014 р. № 67. Попри це, податкові та митні органи України пройшли довгий еволюційний шлях свого становлення, розвитку та комплексного перетворення шляхом їх інтеграції в єдине профільне відомство, найбільш поширюваною ознакою інституалізації якого визнана глобалізація.

У підрозділі 1.3 «Державна фіскальна служба України як суб'єкт державного управління» показано, що Державна фіскальна служба України є самостійним суб'єктом адміністративного права, що має не тільки право, але й обов'язок вступати в адміністративно-правові відносини, і в своїй діяльності використовує методи адміністративно-правового регулювання управлінських відносин. Вони посилені поняттям «суб'єкт державного управління» та «суб'єкт-об'єктні відносини» як засадничих в науці адміністративного права та державного управління. Управлінсько-владні відносини між суб'єктом та об'єктом управління з'являються, коли суб'єкт та об'єкт державного управління знаходяться виключно в єдиній, структурно об'єднаній, системі. Так само, й Державна фіскальна служба України одночасно виступає в якості як суб'єкта, так і об'єкта управління.

Зауважено, що державно-управлінські відносини з боку Кабінету Міністрів України при створенні Державної фіскальної служби України знайшли свій прояв в системній ознаці - первинній оптимізації суб'єктів державного управління шляхом зниження ресурсних витрат. Серед предметів управлінської діяльності Державної фіскальної служби України є аналіз та управління ризиками з метою визначення форм і обсягів митного та податкового контролю; внутрішній аудит та контроль за дотриманням вимог законодавства і виконанням службових, посадових обов'язків у ДФС, її територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери її управління та ін. Прикладом управління Державною фіскальною службою України як суб'єктом державного управління є Постанова Кабінету Міністрів України від 22.07.2015 р. № 548 про посилення координації діяльності Державної фіскальної служби з боку Міністерства фінансів України.

Запропонована авторська класифікація органів як суб'єктів державного управління та регулювання в сфері діяльності Державної фіскальної служби - Кабінет Міністрів України та Міністерство фінансів України, Державна казначейська служба України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, контролюючі та уповноважені органи та органи стягнення, органи доходів і зборів, уповноважені державні органи. Запропоновано внесення до Схеми спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України за Постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 р. № 442 позначок про реальний статус центральних органів виконавчої влади безпосередньо до сайту Кабінету Міністрів України.

Розділ 2 «Адміністративно-правовий статус Державної фіскальної служби України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Функції та повноваження Державної фіскальної служби України» доведено, що базовими категоріями у визначенні завдань, функцій та повноважень Державної фіскальної служби України, що характеризують її адміністративно-правовий статус і загальну сферу діяльності, є юридично відображені в Положенні про Державну фіскальну службу України за постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.2014 р. № 236 права, обов'язки, цілі, завдання, функції, зобов'язання, відповідальність. Напрямки діяльності Державної фіскальної служби України не завжди співвідносяться з її компетенцією, як частина та ціле, хоча й визначають юридичне вираження завдань і функцій органів держави. Особливими рисами повноважень Державної фіскальної служби України є їх обсяг повноважень та термін делегування, а також законодавче визначення їх перевірки. Юридичний сенс повноваженням надають такі їх ознаки, як визнання, виконання, відкликання, перевищення, позбавлення, пред'явлення, призупинення та продовження. Потребує більш точного законодавчого визначення компетенцій Державної фіскальної служби України через юридичне закріплення повноважень задля здійснення контролю за їх реалізацією та притягнення до відповідальності в разі недотримання або порушення. Неприйнятною через невизначеність ї невідповідність класичному розумінню компетенції як «кола повноважень якої-небудь організації, установи або особи», є бланкетна невизначеність словосполучення «в межах повноважень, передбачених законом» компетенції Державної фіскальної служби України.

Встановлено, що за частотністю згадувань та значенням, яке їм надається законодавцем, у Законі України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 р. № 3166-VI та Положенні «Про Державну фіскальну службу України» за Постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.2014 р. № 236 перевага надана скоріше повноваженням, а ніж компетенціям. Нормативна відособленість діяльності ДФС «в межах повноважень, передбачених законом» стосовно до строго обумовлених пп. 13, 19, 36, 69, 86 п. 4 Положення про Державну фіскальну службу України суперечить більш широкому за змістом п. 2 цього ж Положення. Такі самі зауваження стосуються й пп. 1, 4, 5 п. 5; пп. 14 п. 6; п. 9; пп. 19 і 30 п. 11 Положення про Державну фіскальну службу України.

Показано, що алогічним своєю необмеженістю, і потребує виправлення, є пп. 93 п. 4 та пп. 30 п. 11 Положення Державну фіскальну службу України, за яким ДФС (або, відповідно, голова ДФС) «здійснює інші повноваження, визначені законом». З огляду на частину 3 ст. 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 р. № 3166-VI, де йдеться про вимогу з «…урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання повноважень», у Положенні про Державну фіскальну службу України відсутні означені норми, що потребує на виправлення.

У підрозділі 2.2 «Особливості організаційної структури Державної фіскальної служби України» доведено, що організаційна структура Державної фіскальної служби України превентивно визначена її основними завданнями за п. 3 Положення Про Державну фіскальну службу України за Постановою Кабінету Міністрів України «Про Державну фіскальну службу України» від 21.05.2014 р. № 236, де виділені типові органи, що безпосередньо забезпечують організацію її діяльності, а також органи функціональних груп, що характерні тільки для Державної фіскальної служби. Принцип її системності є базовим за визначенням, і в доктрині адміністрування є «технологічним» принципом побудови, що забезпечує стале функціонування, адміністрування та реструктуризацію Служби.

Встановлено, що наведена класифікація функціональних груп органів Державної фіскальної служби України за наказом ДФС України «Про введення в дію Структури та Штатного розпису Державної фіскальної служби України» від 09.07.2014 р. № 1, але значна кількість змін і доповнень до цього наказу свідчить про непродуманість організаційної структури ДФС та її завдань в реалізації функціонування державного владного та економічного механізму.

У підрозділі 2.3 «Форми діяльності та взаємодії Державної фіскальної служби України» визначено, що перелік основних форм діяльності та взаємодії Державної фіскальної служби України обумовлений засадами реалізації нею державної політики у чотирьох базових напрямках діяльності за чинним Положенням «Про Державну фіскальну службу України». Бланкетна невизначеність ряду норм у Положенні «Про Державну фіскальну службу України» із застосуванням понять «функції», «компетенції» та «повноваження» як форм діяльності ДФС, підлягає подальшому редагуванню. Особливою вважається інтерпретаційна форма діяльності Державної фіскальної служби України, що реалізується в переліку її дій за напрямками з п. 4 Положення «Про Державну фіскальну службу України» за Постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.2014 р. № 236.

Обґрунтовано, що контроль як функція або дія Державної фіскальної служби України, має домінуюче значення, оскільки за його допомогою забезпечуються абсолютно усі форми діяльності та взаємин між елементами як власної структури, так і зовнішніх зв'язків, і вбачається у проявах її складних форм. Викладені на веб-сайті Державної фіскальної служби України такі напрямки її діяльності, як «плани та звіти роботи», «показники роботи (станом на певну дату)» та «результати діяльності» носять внутрішньо-службовий характер і не є репрезентативними для зовнішньої характеристики діяльності та взаємодії ДФС. Щодо організації взаємодії органів Державної фіскальної служби системоутворюючими слід визнати низку її наказів: від 31.07.2014 р. № 22; від 20.11.2014 р. № 1154 та від 15.12.2015 р. № 1146.

Розділ 3 «Шляхи удосконалення адміністративно-правових засад діяльності державної фіскальної служби України» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Зарубіжний досвід організації діяльності центрального органу виконавчої влади з питань фіскальної та митної політики» підкреслено, що адаптація законодавства України до законодавства Європейського союзу у галузі адміністрування податків та зборів повинна проводитися з урахуванням певних особливостей української національної правової системи, економічних, соціальних та політичних умов розвитку українського суспільства. Станом на сьогодні існує багато вдалих зарубіжних прикладів об'єднання функцій митної і податкової структур, серед яких Великобританія, Канада, Естонія, Ізраїль, і які рекомендовано взяти за основу. Більш ефективнішим для України слід вважати досвід поділу податково-митного органу Великобританії на підрозділи в залежності не від категорії платника податків, а від самого виду податку, який має контролюватися.

У підрозділі 3.2 «Напрямки розвитку адміністративного законодавства, що регулює діяльність Державної фіскальної служби України» з'ясовано, що питання розробки перспектив розвитку та пошуку нових шляхів удосконалення діяльності Державної фіскальної служби були започатковані у ряді нормативно-правових документів, які регулювали нормативно-правові відносини, що склалися на той час. В період 2001-2013 років заходи з планування і реалізації модернізаційно-реорганізаційних заходів щодо тогочасних фіскальних органів держави фактично виявились невдалими, через що значна кількість із запланованих модернізаційних заходів, не будучи виконаною, перейшла до інших програм. Заплановане до використання в якості оціночних ключових показників (індикаторів) досягнень прогресу впровадження Програми модернізації є неприйнятним через суб'єктивність респондентів і двоїсте тлумачення норм законодавства.

Визначено, що законодавча діяльність Верховної Ради України потребує активізації щодо вирішення проблем адміністративно-правового регулювання організації та удосконалення діяльності Державної фіскальної служби України. Напрямки розвитку адміністративного законодавства, що регулює діяльність Державної фіскальної служби України, мають виходити тільки з повного переліку укрупнених Основних завдань ДФС України. Рекомендовано привести чинне законодавство у відповідність до схваленої Кабінетом Міністрів України Концепції реформування ДФС щодо спрямованості діяльності органів на сервісні функції та розробити план дій щодо її імплементації; розробити її нову редакцію та внести запропоновані зміни до чинного Положення про Державну фіскальну службу України.

висновки

У дисертації сформульовано наукові положення та отримані результати, що спрямовані на вирішення наукового завдання з визначення сутності, змісту та особливостей адміністративно-правових засад діяльності Державної фіскальної служби України, і на цій основі вироблені пропозиції та рекомендації щодо її удосконалення. Отримані в процесі дослідження результати, реалізовані мета та завдання дослідження дають підстави зробити такі основні висновки:

1. Визначено сутність елементів, з яких складається розуміння змісту Державної фіскальної служби, зокрема, державної митної політики і державної митної справи, державної податкової політики і державної податкової справи, процесу адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування і державної політики з питань адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, а також державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування.

Досліджено два основних завдання Державної фіскальної служби, закріплених у положенні про неї, на підставі чого відокремлено два способи впливу єдиного фіскального та митного органу на відповідні визначені соціальні сфери життя - забезпечення реалізації певної державної політики і здійснення контролю за такою діяльністю, та внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у відповідних сферах.

Звернуто увагу на правові колізії у чинних нормативних правових актах, як наслідок реорганізації колишнього Міністерства доходів і зборів у Державну фіскальну службу, яка, як центральний орган виконавчої влади, має більш менший обсяг компетенції. Зокрема, Міністерство здійснювало формування та реалізацію відповідної державної політики, тоді як Державна фіскальна служба реалізує таку державну політику та може лише вносити пропозиції щодо її формування. Запропоноване приведення норм Податкового кодексу України, Митного кодексу України, Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» та інших законодавчих актів України у відповідність до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та Положення Про Державну фіскальну службу з урахуванням останніх змін, що відбулися у структурі державного апарату через проведення адміністративної реформи 2014 року, замінивши таке формулювання як «забезпечення формування державної політики» на «внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики».

2. Встановлено, що поняття «інституалізація», як похідне від поняття інституційного середовища, це ускладнений, поетапний та тривалий суспільний процес виникнення, формування, становлення та розвитку окремого інституту суспільства, який щодо фіскального органу визначається як процес виникнення, формування, становлення та розвитку єдиного державного органу з реалізації державної політики щодо податків і зборів, митних та інших платежів.

Запропоновано інституалізацію Державної фіскальної служби України розглядати в двох напрямках: структурно-функціональному - як появу, становлення та розвиток системної організації податкових та митних органів, та процесно-орієнтованому - як діяльність означених органів, орієнтовану на кінцевий результат. Ознаками процесно-орієнтованого напрямку інституалізації ДФС є якісна зміна форм і методів її діяльності.

Запропоновано такі узагальнюючі етапи інституалізації сучасної Державної фіскальної служби України: 1 етап (1990-1996 рр.) - створення та функціонування окремого податкового органу в структурах Міністерства фінансів Української РСР, Ради Міністрів Української РСР, Міністерства фінансів України та становлення митних органів України; 2 етап (1996-2010 рр.) - подальше становлення та функціонування податкового та митного органів в якості центральних органів виконавчої влади України; 3 етап (2011-2013 рр.) - функціонування податкового органу в якості центрального органу виконавчої влади України під сферою впливу Міністерства фінансів України та координацією Кабінетом Міністрів України та реорганізація митного органу; 4 етап (2013-2014 рр.) - створення та функціонування об'єднаного податкового та митного органу в якості головного у системі центральних органів виконавчої влади України з визначених питань із координацією Кабінетом Міністрів України; 5 етап (2014- по т.ч.) - реорганізація та функціонування об'єднаного податкового та митного органу в якості центрального органу виконавчої влади з координацією Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів.

3. Установлено, що в системі адміністративно-правових відносин «суб'єкт-об'єкт» у сфері регулювання діяльності Державної фіскальної служби України, що утворюють Кабінет Міністрів України та Міністр фінансів, сама Державна фіскальна служба України та підпорядковані їй органи (підрозділи) є складною системою суб'єктів державного управління.

Визначено, що підпорядкованими органами за структурою Державної фіскальної служби України - об'єктом в системі адміністративно-правових відносин «суб'єкт-об'єкт» у сфері регулювання діяльності ДФС - є її апарат, територіальні органи, спеціалізовані департаменти. Об'єктом управлінської діяльності Державної фіскальної служби України є суспільні відносини, що виникають в процесі її діяльності як суб'єкта державного управління.

Підтверджено, що в загальні принципи функціонування Державної фіскальної служби закладені конституційно-правові засади організації державного механізму, що відображені у ст. 67 Конституції України, яка побічно відображає право держави саме як суб'єкта державного управління на примусове стягнення податків і зборів, що здійснюється ДФС України.

4. Встановлено, що Державна фіскальна служба України за статусом займає другий рівень в системі органів виконавчої влади, і стосовно нього їй властиві відповідні функції, завдання та повноваження. Визначено, що нормативно зазначені напрямки, основні завдання та функції діяльності ДФС України повністю корелюють з її компетенціями та повноваженнями.

Запропоновано вилучити словосполучення «в межах повноважень, передбачених законом» у пп. 13, 19, 36, 69, 86 п. 4; пп. 1, 4, 5 п. 5; пп. 14 п. 6; п. 9; пп. 19 і 30 п. 11 Положення про Державну фіскальну службу України, що є більш логічним, або його дублювання у п. 3 і п. 4 означеного Положення.

Доведено, що функціональна перевантаженість Державної фіскальної служби потребує її функціонально-структурної оптимізації щодо подальшої доцільності об'єднання окремих важливих функцій держави під одним керівництвом, як-то податкової, митної, адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, а також боротьби з правопорушеннями у цих сферах.

5. Запропоновано під структурною організацією Державної фіскальної служби України розуміти її структурний устрій, пов'язаний з особливостями його внутрішньої побудови. ДФС України являє самодостатню організаційну систему, що свідчить про її утвореність за системними принципами, такими як упорядкована цілісність, стабілізація, самоорганізація, ієрархічність. Дивізіональна організаційна структура управління, використана в структурній організації Державної фіскальної служби України, небезпечна можливістю послаблення контролю за діяльністю відділень, відсутністю єдиної політики між підрозділами та несумісності між ними, труднощами у розподілі ресурсів.

Обґрунтовано, що самовизначення структурної організації ДФС України в базових нормативно-правових актах щодо її організації та засад діяльності підкреслюється віднесенням організаційно-структурних питань до повноважень Голови Державної фіскальної служби, хоча й потребує їх розширення стосовно апарату Служби та її територіальних органів. Показано, що резервом оптимізації структурної організації за штатними посадами та кількістю органів Державної фіскальної служби України є уніфікація діяльності ряду Департаментів та Управління організаційно-аналітичного забезпечення стосовно організаційно-аналітичних завдань і функцій.

6. Визначено, що форми діяльності Державної фіскальної служби України є формами реалізації її функцій і компетенцій. Будь-яка з форм діяльності ДФС є вихідною її взаємодії. За характером дій до форм діяльності Державної фіскальної служби України відносять правові (нормотворчу, правотворчу, установчу, контрольну, інтерпретаційну) та неправові (матеріальні й нематеріальні). Інституційною запропоновано визнати таку форму діяльності Державної фіскальної служби України, як взаємодія з Міністерством фінансів України.

Доведено, що на виникнення та становлення різних форм взаємодії Державної фіскальної служби як центрального органу виконавчої влади впливають зовнішньоорганізаційні види діяльності. Такі форми взаємодії органів ДФС, як інформування, повідомлення, контроль, консультація, участь, формування, перемовини, узгодження та реалізація, а також перелік органів, що їх реалізують, найбільш повно відображені у Митному кодексі України.

Запропоновано авторський проект Постанови Кабінету Міністрів України стосовно внесення змін до чинного Положення «Про Державну фіскальну службу України»; нова редакція пп. 26 п. 6; пп. 19 п. 11; пп. 1 п. 3; пп. 13 п. 4; пп. 19 п. 4 та пп. 36 п. 4 Положення «Про Державну фіскальну службу України» за Постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.2014 р. № 236, а також нова редакція назви ст. 561 Митного кодексу України як «Взаємодія органів доходів і зборів з міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади».

7. Запропоновано застосування в практиці діяльності Державної фіскальної служби України рекомендацій Агентства доходів Канади: 1) чесність, як основи адміністрації; 2) професіоналізм, як ключ до успіху в досягненні місії; 3) повага, як основа ділових відносин; 4) співпраця, як основа вирішення завдань майбутнього.

Запропоновано ввести до Державної фіскальної служби України посаду Уповноваженого з прав платників податків та зборів як гарантії додержання законних прав платників податків, зборів та інших обов'язкових платежів з боку держави.

8. Встановлено, що аналіз шляхів удосконалення сфери організації та діяльності ДФС має виходити тільки з повного переліку укрупнених Основних завдань Державної фіскальної служби України. Перспективними позначено запровадження системи електронного адміністрування акцизного податку для підакцизних товарів; системи автоматизованого обліку товарообігу від імпортера/виробника до кінцевого споживача за допомогою ІАН кодів; затвердження спрощених форм податкової звітності; однорівневої системи апеляційних оскаржень платниками податків; механізму медіації; процедур погашення податкового боргу.

Доцільним є створення керівництвом Державної фіскальної служби України компетентної групи для оцінки та запровадження запропонованої Інститутом податкових реформ розробленої моделі оцінки діяльності ДФС на базі 14 функціональних сфер. Потребує поновлення в структурі ДФС Департаменту розвитку та модернізації Державної фіскальної служби України.

Рекомендовано посилити правову складову схваленої 29.03.2017 р. Урядом Концепції реформування ДФС, для чого оформити її у вигляді Постанови Кабінету Міністрів України та офіційно опублікувати. Переглянути її редакцію, врахувавши в ній зауваження науковців і практиків та поклавши до її основи Звіт з технічної допомоги: реформування Державної фіскальної служби (Доповідь МВФ по країні № 16/48 від лютого 2016 р.).

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Зозуля І. В., Шулатова І. С. Адміністративно-правові засади організації та діяльності Міністерства доходів і зборів України: до постановки проблеми дослідження // Правове регулювання економічної безпеки України в умовах євроінтеграції : збірник наук. праць Всеукр. наук.-практ. конф. (м. Харків, 21 лютого 2013 р.). Х. : ХНУВС, 2013. С. 122-125.