Муниципально-правовое регулирование жилищно-коммунального хозяйства на примере установления тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Муниципально-правовое регулирование жилищно-коммунального хозяйства на примере установления тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения

М.В. Москвитин

В настоящее время особую актуальность приобретает переход от реформы жилищно-коммунального хозяйства к относительно новым правилам внедрения механизмов хозяйствования, в частности осуществления сбалансированной тарифной политики органами местного самоуправления в области регулирования тарифов на коммунальные услуги (водоснабжение и водоотведение) для ресурсоснабжающих организаций.

Жилищно-коммунальное хозяйство - особая сфера региональной экономики, в которой осуществляются производство, распределение и потребление товаров и услуг, относящихся к сфере жизнеобеспечивающего личного и общественного потребления в условиях ограниченности ресурсов. Это сложный межотраслевой комплекс общественного сектора экономики, находящийся в сфере государственного регулирования и территориального управления.

Условия деятельности предприятий ЖКХ отличаются от иной сферы тем, что не все предприятия могут рассчитывать на получение максимальной прибыли. Органы власти и управления, защищая интересы населения, ограничивают их в ценовой политике, стремясь к установлению равновесной и доступной цены за жилье и приемлемой оплаты за ЖКУ при неизменном или улучшающемся качестве.

Проводимая в стране реформа ЖКХ показала, что в этой сфере накопился ряд сложных проблем. Действующая система тарифного регулирования делает практически невозможным привлечение частных инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры городов.

Поэтому исследование проблем тарифного регулирования в ЖКХ является актуальным как с точки зрения теории управления, так и с позиции практического использования мероприятий по регулированию тарифов в деятельности жилищно-коммунальных организаций [8].

Целью настоящей статьи является исследование правовых источников деятельности органов местного самоуправления в регулировании тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения.

Важно отметить, что при разграничении полномочий между органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления законодатель предусмотрел возможность делегирования ряда своих функций, осуществление которых наиболее эффективно только в том случае (в силу их высокой значимости), если они будут переданы муниципальному образованию.

Так, согласно ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 07.12.2011 г. № 416-ФЗ (ред. от 21.07.2014 г.) «О водоснабжении и водоотведении» [2], полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения могут быть переданы органам местного самоуправления поселений, городских округов законами субъектов Российской Федерации. К таким полномочиям относятся:

установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения;

утверждение инвестиционных программ и контроль за выполнением инвестиционных программ, в том числе за достижением (в результате реализации мероприятий инвестиционных программ) плановых значений показателей надежности, качества, энергетической эффективности;

утверждение производственных программ и контроль за выполнением производственных программ, в том числе за достижением (в результате реализации мероприятий производственных программ) плановых значений показателей надежности, качества, энергетической эффективности;

выбор методов регулирования тарифов организаций, осуществляющих холодное водоснабжение и (или) водоотведение;

согласование в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, долгосрочных параметров регулирования тарифов, плановых значений показателей надежности, качества, энергетической эффективности, метода регулирования тарифов;

утверждение плановых значений показателей надежности, качества, энергетической эффективности [2].

При этом, согласно ст. 6 данного ФЗ, полномочия органов местного самоуправления поселений, городских округов по организации водоснабжения и водоотведения на соответствующих территориях включают в себя:

1) организацию водоснабжения населения, в том числе принятие мер по организации водоснабжения населения и (или) водоотведения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, своих обязательств либо в случае отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств;

2) определение для централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения поселения, городского округа гарантирующей организации;

3) согласование вывода объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения на текущий или капитальный ремонт, вывод из эксплуатации;

4) утверждение схем водоснабжения и водоотведения поселений, городских округов;

5) утверждение технических заданий на разработку инвестиционных программ;

6) согласование инвестиционных программ;

7) согласование планов снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

8) иные полномочия, установленные настоящим Федеральным законом.

В ряде случаев, в том числе на примерах субъектов Дальнего Востока, мы имеем возможность наблюдать ситуацию, когда тарифы на услуги снабжения холодной водой и водоотведение устанавливают уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (к примеру, Еврейская автономная область), и когда это право передано отдельным законом субъекта Российской Федерации муниципальным образованиям (на примере Хабаровского края, в целом, и г. Хабаровска, в частности).

Следует отметить, что законодатель окончательно определил способ и последовательность принятия мер при выборе методов произведения расчетов тарифа. В свою очередь, в п. 19 Постановления Правительства РФ от 28.03.2012 г. № 258 «О внесении изменений в Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг» [5] говорится о том, что нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды устанавливаются с применением метода аналогов или расчетного метода, при этом, пп. 20, 21 раскрывают содержание данных методов и определяют последовательность их применения, а именно: метод аналогов применяется при наличии сведений, полученных в результате измерений объема (количества) потребления коммунальных услуг приборами учета, установленными в многоквартирных домах или жилых домах с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями.

Указанный метод применяется, если в выбранных многоквартирных домах или жилых домах техническая эксплуатация внутридомовых инженерных систем соответствует правилам пользования жилыми помещениями и содержания общего имущества в многоквартирном доме, которые утверждаются Правительством Российской Федерации.

Расчетный метод применяется в случае невозможности применения метода аналогов по причине отсутствия или недостаточности данных приборного учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, отвечающих условиям представительности выборки для проведения необходимых измерений.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 13.05.2013 г. №406 (ред. от 09.08.2014 г.) «О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения» [4], данный нормативно-правовой акт утвердил целый ряд приложений, таких как:

Основы ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения.

Правила регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения.

Правила определения размера инвестированного капитала в сфере водоснабжения и водоотведения и порядка ведения его учета.

Правила расчета нормы доходности инвестированного капитала в сфере водоснабжения и водоотведения.

В систему регулируемых тарифов входят следующие виды тарифов:

а) в сфере холодного водоснабжения:

тариф на питьевую воду (питьевое водоснабжение);

тариф на техническую воду;

тариф на транспортировку воды;

тариф на подвоз воды (в случае обращения органов местного самоуправления, принявших решение о необходимости установления такого тарифа);

тариф на подключение (технологическое присоединение) к централизованной системе холодного водоснабжения;

б) в сфере водоотведения:

тариф на водоотведение;

тариф на транспортировку сточных вод;

тариф на подключение (технологическое присоединение) к централизованной системе водоотведения.

Тарифы на питьевую воду (питьевое водоснабжение), техническую воду, транспортировку холодной воды, водоотведение и транспортировку сточных вод рассчитываются в виде одноставочных, двухставочных и многоставочных тарифов, в соответствии с методическими указаниями данного постановления правительства [4].

Органы регулирования муниципальных образований устанавливают надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным Федеральной службой по тарифам для соответствующего субъекта Российской Федерации [4].

Органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в отношении только тех организаций коммунального комплекса, которые осуществляют эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, находятся в границах нескольких городских округов или нескольких городских, сельских поселений, расположенных на территориях нескольких (одного) муниципальных районов (муниципального района) субъекта РФ, и потребители каждого из этих муниципальных образований потребляют не более 80% товаров и услуг этой организации коммунального комплекса.

Выполняя роль инвестора в инвестиционных программах организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры, органы местного самоуправления утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры, а также рассматривают проекты инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры.

Как и у органов регулирования субъектов Российской Федерации, у органов местного самоуправления существует обязанность по публикации информации о тарифах и надбавках, производственных программах и об инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения этих программ в отношении предприятий, тарифы и надбавки для которых они уполномочены устанавливать, а также в отношении организаций, производственные и инвестиционные программы которых они согласовывают и утверждают, соответственно.

Функции участия органов местного самоуправления в разработке проектов договоров, заключаемых в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, а также заключения с организациями коммунального комплекса договоров в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющих условия выполнения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, взаимосвязаны. Данные полномочия обусловлены правовой природой инвестиционных отношений и не могут осуществляться иными лицами.

В Постановлении Правительства РФ от 13.05.2013 г. № 406 (ред. от 09.08.2014 г.) «О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения» [4] в частности предусматриваются четыре метода регулирования тарифов:

а) метод экономически обоснованных расходов (затрат);

б) метод доходности инвестированного капитала;

в) метод индексации;

г) метод сравнения аналогов.

Период действия тарифов, установленных с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат), метода сравнения аналогов, а также период действия предельных индексов составляет не менее 1 года, если иное не предусмотрено федеральными законами или актом Правительства Российской Федерации [4].

Долгосрочные тарифы устанавливаются методом доходности инвестированного капитала и методом индексации на основе долгосрочных параметров регулирования тарифов. Указанные параметры не подлежат пересмотру в течение долгосрочного периода регулирования, за исключением случаев их пересмотра по следующим основаниям:

а) вступившее в законную силу решение суда, предусматривающее необходимость пересмотра долгосрочных параметров регулирования тарифов;

б) решение федерального органа регулирования тарифов, принятое по итогам рассмотрения разногласий или рассмотрения в досудебном порядке споров;

в) решение федерального органа регулирования тарифов об отмене решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (далее - региональный орган регулирования тарифов) об утверждении тарифов, принятое с нарушением законодательства Российской Федерации (предписания);

г) решение регионального органа регулирования тарифов об отмене противоречащего законодательству Российской Федерации решения органа местного самоуправления об установлении тарифов [4].

В современных условиях наблюдается повсеместный рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Несмотря на то, что действует тарифное ограничение в пределах устанавливаемых индексов, цены фактически завышены, издержки неоправданно высокие, следовательно, предприятия ЖКХ работают неэффективно, а это невыгодно ни потребителям (населению), ни самим предприятиям (производителям услуг), отсутствует стимул к развитию и совершенствованию.

Остановить рост тарифов при существующей системе их образования невозможно без дополнительных дотаций конкретным предприятиям ЖКХ, недополучающим деньги не только на реконструкцию, но и на поддержание инфраструктуры в жизнеспособном состоянии.

Автором выделен ряд проблем, одной из которых является отсутствие прозрачности деятельности как регулирующих органов, так и организаций, оказывающих услуги населению (потребителям).

К информации о регулируемых товарах и услугах, подлежащих свободному доступу, можно отнести:

сведения об основных показателях финансово-хозяйственной деятельности, включая структуру основных производственных затрат (в части регулируемой деятельности);

сведения о ценах (тарифах) на регулируемые товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавках к ценам (тарифам) на регулируемые товары и услуги, в частности формирование сбытовой надбавки;

сведения об основных потребительских характеристиках регулируемых товаров и услуг организаций коммунального комплекса и их соответствии государственным и иным утверждённым стандартам качества;

информация о наличии (об отсутствии) технической возможности доступа к регулируемым товарам и услугам организаций коммунального комплекса и информация о регистрации и ходе реализации заявок на подключение к системе коммунальной инфраструктуры;

порядок выполнения технологических, технических и других мероприятий, связанных с подключением к системе коммунальной инфраструктуры;

сведения об инвестиционных и производственных программах (о проектах программ) и отчёты об их реализации.

В целях обеспечения прозрачности деятельности организаций коммунального комплекса, открытости ее регулирования и защиты интересов потребителей организации коммунального комплекса обязаны обеспечивать свободный доступ к информации о товарах и об услугах, ценах (тарифах), которые подлежат регулированию [1].

Следующей проблемой можно назвать некоторое несовершенство законодательства в сфере формирования и регулирования тарифов. Жилищный кодекс и иные федеральные правовые акты всю тяжесть организации в части тарифного регулирования и множество проблем, решение которых не апробировано и противоречиво, перенесли на муниципалитеты. Возникают определённые финансовые противоречия, которые существенным бременем ложатся на местные бюджеты, тормозя, соответственно, проведение реформы ЖКХ в целом.

В настоящее время предельные тарифы на услуги ЖКХ устанавливаются сроком от 1 до 3 лет, но большинство инвестиционных программ имеет срок окупаемости 8 лет (чаще диапазон составляет 8 - 10 лет). Для частных инвесторов в период реализации инвестиционных проектов важна предсказуемость денежных потоков, поэтому целесообразно расширить установление предельных тарифов на услуги ЖКХ сроком до 5 - 7 лет. Это позволит избежать повышения цен на продукцию предприятий - потребителей услуг ЖКХ.

С учётом состояния и проблем развития отрасли представляется целесообразным введение чётких законодательных процедур долгосрочного планирования и прогнозирования тарифов.

Автором предлагаются следующие рекомендации по разрешению названных проблем:

- регулирующим органам и органам местного самоуправления проводить согласованную политику изменения тарифов на энергоносители и ЖКУ с учётом возможностей бюджетного финансирования, направленного на обеспечение социальной защиты граждан;

- проводить тарифную политику в непосредственной увязке с политикой по установлению реально получаемых потребителями норм (объёмов) этих услуг;

- осуществлять постоянный мониторинг соблюдения федеральных и региональных стандартов оплаты коммунальных услуг;

- осуществлять комплексную экспертизу и аудит тарифов на ЖКУ с анализом результатов проверок.

Система тарифного регулирования в ЖКХ ещё нуждается в доработке, чтобы в полной мере обеспечивать баланс интересов потребителей услуг и ресурсоснабжающих организаций, а также соответствовать инвестиционным потребностям отрасли.

Литература и источники

муниципальный коммунальный хозяйство

1. Руткаускас, Т.К. Формирование и развитие рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве: теория, методология и практика / Т.К. Руткаускас. - Екатеринбург: Изд-во ГОУ ВПО «Рос. гос. проф.-пед. Университет», 2012. - 419 с.

2. Федеральный закон от 07.12.2011 г. № 416-ФЗ (ред. от 21.07.2014 г.) «О водоснабжении и водоотведении» // Российская газета. - 2011. - № 292.

3. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 21.07.2014 г.) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

4. Постановление Правительства РФ от 13.05.2013 № 406 (ред. от 09.08.2014) «О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения».

5. Постановление Правительства РФ от 28.03.2012 г. № 258 «О внесении изменений в Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг».

6. Приказ ФСТ России от 27.12.2013 № 1746-э "Об утверждении Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения».

7. Устав городского округа "Город Хабаровск" (принят решением Хабаровской городской думы от 13.07.2004 г. № 509) (ред. от 01.01.2012) (зарегистрировано в Законодательной думе Хабаровского края 28.07.2004 г. № 1484).

8. Демидов, И.Л. Тарифная политика Российской Федерации: общая характеристика / И.Л. Демидов // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2013. - № 1.

9. Тарасов, В.И. Ценообразование: учебное пособие для вузов / В.И. Тарасов. - М.: «Вильямс», 2010.

Размещено на Allbest.ru