Зарубежный опыт применения гражданско-правовых средств в антикоррупционной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дальневосточный институт управления - филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ»

Зарубежный опыт применения гражданско-правовых средств в антикоррупционной деятельности

УДК 347:328.185

Коробейникова Татьяна Станиславовна - канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры гражданского права

E-mail: korts@rambler.ru

Хабаровск

Аннотации

В статье дан краткий анализ гражданско-правовых средств противодействия коррупции во взаимосвязи с уголовно-правовыми средствами, используемыми в иностранных государствах. Превалирование мер уголовного преследования оказывается недостаточно результативным. Зарубежный опыт применения гражданско-правовых средств показывает их эффективность по противодействию преступной деятельности, что позволяет выявлять факты коррупции на ранней стадии. Автором сделан вывод о том, что применение гражданско-правовых средств способствует профилактике, возмещению причиненного ущерба лицам, пострадавшим от коррупционных деяний, и приводит к восстановлению социальной справедливости. Рассмотренные автором гражданско-правовые средства противодействия коррупции могут быть использованы для совершенствования российского законодательства в данной сфере.

Ключевые слова: противодействие коррупции, гражданско-правовые средства, международные конвенции, последствия коррупционных действий.

T.S. Korobeinikova

Foreign experience of civil law means usage in anticorruption activity

Brief analysis of the civil law corruption antagonism is given in this article, in mutual connection with the juridical legal means, used in the foreign states. Means of the beef domination is not enough effective. Foreign experience of civil law means usage, as the example of Republic of Korea, shows their effectivity for the criminal activities antagonism that allows eliciting corruption facts on the early stage. The author has made the following conclusion: Civil law means application promotes the prevention and reimbursement of the done damage to the persons, injured from the corruption deeds and brings to the social justice. Considered by the author the civil law means of corruption antagonism, might be used for Russian legislation about corruption antagonism for perfection for perfection.

Key words: corruption antagonism, civil law means, international conventions, corruption activity consequences.

В 2006 г. в Российской Федерации был принят Федеральный закон «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» [1], и Россия стала участником указанной Конвенции, заключенной в 2003 г. в Нью-Йорке [2].

Присоединение к международным правовым актам обязывает Российскую Федерацию привести свое законодательство в соответствие с международным. В частности, об этом говорится в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию [3], где закрепляется обязанность государства-участника предпринять законодательные и иные меры, необходимые для признания в качестве уголовных (в соответствии с ее внутренним правом) правонарушения, указанные в данной Конвенции.

Конвенция ООН против коррупции определяет необходимость содействия принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбы с ней. В данных Конвенциях коррупцию относят к уголовно наказуемым деяниям, а юрисдикционная практика подтверждает правильность мнения, что именно в уголовном судопроизводстве задача создания процедурных препятствий для распространения фактов коррупции выглядит реально выполнимой [4].

В статье 34 («Последствия коррупционных деяний») Конвенции ООН 2003 года рекомендуется каждому государству-участнику принять меры, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, для урегулирования вопроса о последствиях коррупции. В этом контексте государства-участники могут рассматривать коррупцию в качестве фактора, имеющего значение для аннулирования или расторжения контрактов, или отзыва концессий, или других аналогичных инструментов, или принятия иных мер по исправлению создавшегося положения.

Если консолидировать признаки коррупции в том виде, в котором они отражены в антикоррупционных конвенциях, то в самом общем виде под коррупцией следует понимать использование служебного положения в корыстных целях для получения выгоды личной, для третьих лиц или групп. Пусковым механизмом такого использования должностного положения считается подкуп, активный подкуп или продажность, пассивный подкуп [4].

Анализ зарубежного опыта показывает, что в законодательстве иностранных государств введены не только уголовная и административная ответственности за коррупцию, но также широко применяется гражданско-правовая, то есть не связанная с уголовным обвинением, а предполагающая разбор в судах гражданских исков, в частности о нарушении прав и свобод, материальных и нематериальных интересов сторон.

Данное понимание противодействия коррупции содержится в Конвенции «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» [5], принятой 4 ноября 1999 г. (не ратифицирована Россией).

Нормы Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию определяют антикоррупционный потенциал гражданско-правовых мер, которыми должны широко пользоваться лица, пострадавшие от коррупции. коррупция уголовный правовой гражданский

В ст. 2 данной Конвенции коррупция определяется как «… просьба, предложение, дача или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового».

Ст. 3 Конвенции содержит указание на возможность возмещения ущерба. В частности, каждая договаривающаяся сторона предусматривает в своем национальном законодательстве нормы, закрепляющие право лиц, понесших ущерб в результате коррупции, подать иск в целях получения полного возмещения ущерба. При этом, такое возмещение может охватывать причиненный реальный ущерб, упущенную финансовую выгоду и компенсацию морального вреда.

Анализ данной Конвенции позволяет сделать вывод о том, что основным средством выступает механизм искового производства с целью полного возмещения ущерба, в том числе упущенной финансовой выгоды и нематериального вреда. При этом, согласно ст. 5, гарантии возмещения ущерба заключены в возможности определения государства в качестве ответчика за действия (бездействия) должностного лица, совершившего акт коррупции.

Имплементация предлагаемых механизмов противодействия коррупции в систему национального права должна предполагать наличие ряда условий. Обязательными из них являются:

- законодательно установленные правовые механизмы предупреждения коррупции. Только в том случае, если имеющиеся механизмы предупреждения коррупции не срабатывают, по смыслу конвенции должен использоваться «аварийный» механизм антикоррупционной защиты, а именно - обращение к судебным мерам защиты прав потерпевших от коррупции, включая возможность получения ими компенсации за ущерб от коррупции;

- готовность судебной национальной системы к квалифицированному рассмотрению гражданско-правовых дел о коррупции. Такая готовность связана с возможностью использовать в гражданском судопроизводстве результаты уголовного производства по делам о коррупционных преступлениях или результаты установления и разрешения конфликта интересов государственных гражданских служащих, который может иметь характер дисциплинарного коррупционного проступка, административного коррупционного правонарушения или гражданско-правового коррупционного деликта.

Вопросы возмещения вреда от различных коррупционных проявлений могут быть результативно рассмотрены в суде только в том случае, когда национальным законодательством предусмотрены определения коррупционных правонарушений, субъектов коррупции в том понимании, которое обусловлено международными обязательствами в части уголовной ответственности за коррупцию.

В этой связи, необходимо последовательное исполнение требований Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а также Конвенции ООН против коррупции.

Игнорирование необходимых условий и мероприятий, которые должны предшествовать принятию и ратификации Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, способно детерминировать конвейерный характер искового производства к государственным органам, а также определить негативную международно-политическую оценку поспешных действий того или иного государства, которые не связаны с объективной готовностью соблюдать конвенционные обязательства [6. С. 154].

Исковые заявления потерпевших от коррупционных актов служащих исполнительных органов государственной власти способны выступить лишь исходным этапом массового искового производства в связи с коррупционными деяниями. Невозможность судебных органов квалифицировать случаи, условия, причинно-следственную связь между актом коррупции и наступившим вредом, а также размеры и порядок возмещения вреда от коррупции обуславливают привлекательность использования механизма обеспечения прав на судебную защиту в Европейском суде по правам человека. Причем, привлекательность такого механизма определяется несложностью установления фактов неисполнения права на судебную защиту потерпевших от коррупции, а также существенными и обязательными к выплате штрафными санкциями за счет государственного бюджета [6. С. 156].

Конвенция является первой попыткой определить общие международные нормы в области гражданско-правового противодействия коррупции и требует от договаривающихся сторон предусмотреть в своем внутреннем законодательстве эффективные средства правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, позволяющие им защищать свои права и интересы, включая возможность возмещения убытков. Важно отметить, что принятие Конвенции государствами рассматривается Советом Европы и группой государств по борьбе с коррупцией (далее - ГРЕКО) как показатель исполнения ранее принятых обязательств и сигнал практической готовности совершенствовать механизмы противодействия коррупции всеми имеющимися правовыми средствами.

Одним из способов, используемых в антикоррупционной деятельности, является конфискация “in rem”, которая осуществляется в гражданском порядке. Это изъятие денег, ценных бумаг и имущества обвиняемого в совершении преступления, если их размер «… не соответствует законным источникам доходов этого лица, и имеются обоснованные подозрения, что оно нажито преступным путем, в частности, за счет коррупции» [7].

В этом случае на самого подозреваемого в совершении коррупционного преступления переносится бремя доказательства того, что деньги, ценные бумаги и имущество, подлежащие конфискации, имеют законное происхождение. Такая конфискация в гражданском порядке не требует осуждения и может применяться к собственности третьих лиц, например, родственников или соучастников совершённых преступлений. Не является для такой конфискации препятствием и недоступность для правосудия подозреваемого в совершении преступления [8].

В современном мире конфискация имущества в гражданском порядке у подозреваемых в совершении преступлений применяется во многих странах мира и стала существенным фактором снижения уровня организованной преступности и коррупции (в частности в Италии, Норвегии, США) [9].

В зарубежных странах при регулировании последующего трудоустройства бывших государственных служащих введены две базовые нормы: 1) запрет на переход в компании, регулированием деятельности которых лицо ранее занималось; 2) запрет на переход в любую компанию на должность, которая предполагает контакты с бывшим государственным органом, в котором лицо ранее замещало государственную должность [10].

Многие страны, не ратифицировавшие Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, в своем законодательстве имеют гражданско-правовые меры по противодействию коррупции, аналогичные мерам, принятым в данной Конвенции.

Так, в ст. 51 Закона Лаосской Народно-Демократической Республики (далее - Лаос) «О противодействии коррупции» (Anti-Corruption Law, 2005) в качестве гражданско-правовой меры предусматривается уплата компенсации виновным за нанесенный вред и причиненный ущерб [11].

Ст. 17 Закона Республики Корея «Сообщения о финансовых сделках» (Financial Transaction Reports Act) также предполагает гражданско-правовые санкции в виде наложения штрафа до 5 миллионов вон на виновных в случае совершения следующих деяний:

- отсутствие тщательного анализа совершаемых финансовых операций с целью выявления «подозрительных сделок»;

- отказ от выполнения предписаний, указаний и директив, направленных уполномоченной государственной структурой финансовому институту;

- направление сообщения не в правоохранительные органы, а иные инстанции, что нарушает требования закона.

Данная санкция способствует предотвращению преступной деятельности с использованием финансовых операций и установлению «прозрачности» финансовой системы страны, что позволяет выявлять факты отмывания средств, полученных преступным путем [12. С. 81].

Гражданское законодательство Республики Корея (Civil Law, sec. 767) предусматривает в случае осознания служащим факта конфликта интересов, то есть противоречия между его персональными интересами, интересами родственников и интересами службы, его обязанность незамедлительно сообщить обо всех деталях данного обстоятельства уполномоченному, прекратив исполнение своих обязанностей в части, касающейся личных интересов, что предусмотрено ст. 5 Кодекса поведения для поддержания и т. д. открытости государственных служащих (Code of Conduct for maintaining, etc. The integrity of Public Officials), о чем последний сообщает руководителю агентства. Руководитель, рассмотрев все обстоятельства, временно отстраняет чиновника от исполнения обязанностей, возлагая на него другие, не связанные с конфликтом интересов [12. С. 86].

Борьба с коррупцией в США имеет богатую историю. Именно в США предпринимаются наиболее существенные усилия по предупреждению и пресечению коррупции в государственном аппарате.

Как утверждает доктор Олаф Мейер, в США законы уголовного права до сих пор выбраны в качестве основного средства в случаях, связанных с коррупцией, но, тем не менее, сдерживающий эффект уголовного права имеет свои ограничения и реализуется в ограниченном числе случаев. В то время как борьба с коррупцией должна делать особый упор на защиту непосредственно жертв посредством предоставления гражданского иска. Мейер считает, что, начиная от срока действия договора, который был получен с помощью взяток, потерпевшая сторона вправе требовать компенсации за понесенный ущерб в результате коррупции и компенсацию упущенной прибыли [13].

Данное положение было реализовано в Законе о борьбе с коррупцией во внешнеэкономической деятельности (Foreign Corrupt Practices Act), принятом Конгрессом США в 1977 г. и запрещающим выплату взяток иностранным официальным лицам за получение выгодных контрактов. В соответствии с данным законом, Генеральная прокуратура или Комиссия по ценным бумагам и биржам могут возбудить гражданское производство для назначения штрафа размером до 10 тыс. долл. США против любой фирмы, а также любого служащего, руководителя, сотрудника или представителя фирмы, или акционера, действующего от лица фирмы, в случае нарушения им положений о противодействии взяткам. Кроме того, по представлению Комиссии по ценным бумагам и биржам суд может наложить дополнительный штраф. Денежный лимит основывается на доказанности нарушения и устанавливается в пределах от 5 до 100 тыс. долл. США для физических лиц и от 50 до 500 тыс. долл. США - для юридических лиц.

Кроме этого, Генеральная прокуратура или Комиссия по ценным бумагам и биржам могут возбудить гражданское производство с целью наложения запрета на деятельность фирм, если есть основания полагать, что эта фирма (или ее служащий, руководитель, сотрудник, представитель или акционер, действующий от лица фирмы) нарушает (или собирается нарушить) положения о противодействии взяткам [14].

Необычным для российского законодательства является то, что Генеральный атторней США, наряду с принятыми по уголовному делу наказаниями, может подать гражданский иск в суд с требованием взыскать с нарушителя законов о коррупции штраф в размере до 50 тыс. долл. Штраф может быть больше и равняться сумме, которую правонарушитель получил (передал) или намеревался получить (передать) при подкупе (ст. 216 (b) главы 11 титула 18 Свода законов США).

В США борьба с коррупцией облегчается тем, что в этом государстве фактически нет иммунитетов, позволяющих должностным лицам избегать наказания за коррупционное поведение. Любое должностное лицо, включая президента страны, может быть привлечено к ответственности, хотя и в особом порядке, после отстранения их от должности.

Кроме того, в США установлены единые для всех ветвей государственной власти правила, ограничивающие получение должностными лицами подарков от частных лиц и организаций. Так, сенатор США, а также сотрудники его аппарата не должны принимать подарки от лиц, которые могут оказаться заинтересованными в одобрении Сенатом конкретных законов, если стоимость подарков в течение календарного года в совокупности превышает 100 долл. Стоимость подарков, получаемых сенатором из других источников (исключая родственников) в течение календарного года, не должна превышать в совокупности 300 долл. Закон об этике налагает ограничения на оплату частным лицам подарков в форме поездок. Сенат установил лимит в три дня (и две ночи) для поездок внутри страны и в семь дней (и шесть ночей) для поездок за границу. Эти ограничения распространяются также и на членов семей сенаторов. Особое внимание уделено правилам, регламентирующим условия получения подарков и наград от представителей иностранных государств. Государственный служащий, например, имеет право принять подарок от представителя иностранного государства в том случае, если этот подарок предлагается в качестве сувенира или знака вежливости и не превышает минимальной стоимости. Принять подарок выше минимальной стоимости должностное лицо вправе, если такой подарок способствует развитию связей США в сфере науки или медицины, а также если отказ принять подарок может обидеть дарителя и каким-то образом повлиять на международные связи [15].

Для проведения комплексного анализа зарубежного опыта применения гражданско-правовых средств в антикоррупционной деятельности представляет интерес изучение применения гражданско-правовых средств во взаимосвязи с другими правовыми явлениями - с превалированием уголовного наказания и с целостным комплексным подходом противодействия коррупции.

Антикоррупционная стратегия Китайской Народной Республики (далее - КНР) отличается от приведенных выше превалированием уголовного преследования и с использованием репрессивных мер воздействия. С этой целью в 2003 г. в КНР был создан Антикоррупционный комитет, который занимается не только расследованием коррупционных преступлений, за совершение которых предусмотрена смертная казнь, но и выполняет также исполнительные функции. А в 2007 г. создано Государственное управление по предупреждению коррупции.

Одним из способов борьбы с коррупцией является ротация кадров во всех органах власти [16]. Однако основным звеном антикоррупционной системы в Китае является жесткий и категоричный способ наказания чиновников.

В 2007 году министр КНР по продовольствию и лекарствам Чжень Сяоюя за взятку выдал лицензию на продажу сухого молока. Молоко оказалось некачественным, погибли 12 грудных детей, и в 2007 г. приговор был исполнен. Бывший глава Министерства железных дорог Лю Чжицзюнь 8 июля 2013 г. был приговорен к смертной казни по обвинению в коррупции, несмотря на признание им факта получения взятки и сотрудничество со следствием [17. С. 13]. По разным данным, в Китае с 2001 по 2013 гг. по фактам коррупции были расстреляны 13 тысяч чиновников разного уровня, а в 2012 г. 160 тысяч работников госаппарата Китая были арестованы по обвинению в коррупции [17. С. 13]. Однако по утверждению шанхайского юриста Хао Байя, коррупция в Китае по прежнему находится на очень высоком уровне, средняя сумма взятки, по сравнению с 2009 г., в 2013 г. увеличилась на 20%, хотя количество самих взяточников уменьшилось.

В соответствии со ст. 382 гл. 8 Уголовного Кодекса Китайской Народной Республики, коррупция расценивается как:

- присвоение, воровство, получение мошенническим путем или незаконное завладение иными способами общественным имуществом государственными служащими с использованием своих служебных преимуществ;

- присвоение, воровство, получение мошенническим путем или незаконное завладение иными способами государственным имуществом лицами, которым государственными органами, государственными компаниями, предприятиями, организациями, народными объединениями поручено управление и хозяйственное распоряжение государственным имуществом с использованием своих служебных преимуществ.

Санкция за индивидуальное коррупционное деяние, согласно ст. 383, предусматривает лишение свободы от 1 года до 7 лет, за коррупцию в размере от 5 до 20 тыс. юаней и при индивидуальной коррупции в размере свыше 100 тыс. юаней - лишение свободы на срок свыше 10 лет или бессрочное лишение свободы с конфискацией имущества или без таковой; при особо отягчающих обстоятельствах - наказания смертной казнью и конфискацией имущества [18].

Как видно, превалирование уголовно-правовых средств противодействия коррупции и жесткие меры преследования не привели к значительному искоренению коррупции, а, по данным индекса восприятия коррупции Transparency International, с 2001 по 2012 гг. Китай скатился с 57 до 80 места, что говорит о росте коррупции [19].

В этой связи, представляет интерес антикоррупционный опыт Сингапура, страны, демонстрирующей возможность преодоления коррупции путем применения различных взаимосвязанных правовых средств, включая уголовные, гражданские и административные правовые средства.

До приобретения независимости Сингапур представлял собой очень бедную страну, где без взятки не решались даже самые мелкие проблемы. Путь к прогрессу в стране начался с решительной и бескомпромиссной борьбы с коррупцией.

В 1960 г. был принят Закон «О предупреждении коррупции» (Prevention Of Corruption Act), в качестве мер противодействия закон установил меры уголовно-правового, гражданско-правового и административного характера. Так же в ст. 14 установлено, что в случае получения агентом вознаграждения, его руководитель может обратиться в суд с гражданским иском об истребовании денежной суммы равной стоимости вознаграждения от агента или от лица, давшего вознаграждение агенту [12].

Положение стало исправляться, когда пришедший к власти Ли Куан Ю создал независимый орган для борьбы с коррупцией в высших эшелонах власти - Агентство по борьбе с коррупцией, директор которого подчинялся непосредственно главе правительства. Агентство было наделено серьезными полномочиями: оно получило право задерживать потенциальных взяточников, проводить обыск в их домах и на работе, проверять банковские счета и так далее [20. С. 16].

Антикоррупционная деятельность стала более результативной после резкого повышения зарплат. Тем не менее, случаи мздоимства не сразу исчезли из повседневной жизни, даже при большой зарплате некоторые госслужащие не могли не соблазниться получением денег от просителей. Для отслеживания незаконных дополнительных доходов чиновников был учрежден специальный орган по противодействию коррупции - Бюро по расследованию коррупции, где работает «горячая линия» и принимаются анонимные жалобы. Его агенты проверяют банковские счета, имущество не только самих чиновников, но и их детей, жен, родственников и даже друзей.

Государственная служба Сингапура действует на основе меритократии (система личных заслуг), нейтральности, подотчетности обществу, честности и антикоррупционной дисциплины. Данная антикоррупционная политика позволила Сингапуру свести уровень коррупции до социально терпимого уровня.

Анализируя зарубежный опыт применения гражданско-правовых средств противодействия коррупции можно прийти к выводу, что взаимосвязь гражданско-правовых средств с уголовно-правовыми, административными средствами позволяет эффективно противодействовать коррупционному поведению - а самое главное, позволяет полностью возместить ущерб, в том числе упущенную финансовую выгоду и нематериальный вред, причиненный потерпевшей стороне в процессе коррупционного правонарушения.

Литература и источники

1. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции : федер. закон от 08.03.2006 № 40-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2006. - 12. - Ст. 1231.

13. Meyer, O. The Civil Law Consequences of Corruption / Olaf Meyer // Broschiert, 2009. - C. 280.

14. Murphy, A. G. Foreign Corrupt Practices Act: A Practical Resource for Managers and Executives / Aaron G. Murphy // Paperback, 2010. - C. 213.

15. Бочарников, И. В. Зарубежный опыт противодействия коррупции / И. В. Бочарников // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 9.

16. Шмелева, К. Л. КНР против коррупции: стратегия, практика, криминологическая оценка : учеб. пособие / К. Л. Шмелева. - М. : Изд-во Эксмо, 2010. - 320 с.

17. Ротанова, Т. Китайский чиновник-коррупционер приговорен к смертной казни / Т. Ротанова // Коммерсант. - 2013. - № 117/П (5149). - С. 13.

18. Коробеева, А. И. Уголовный кодекс Китайской Народной Республики / А. И. Коробеева, Д. В. Вичикова. - СПБ. : Юридический центр Пресс, 2009. - 305 с.

19. Центр антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси интернешнл - Р // Россия в Индексе Восприятия Коррупции / гл. ред. Гавриш Г. А. - 2013 [Электронный ресурс] -.- Режим доступа : http://transparency.org.ru, свободный. - Загл. с экрана.

20. Моисеев, В. "Сингапурское чудо": как стать процветающей страной / В. Моисеев // Человек и труд. - 2011. - № 3. - С. 15 - 17.

Размещено на Allbest.ru