Brexit як майбутній прецедент: застосування статті 50 договору про Європейський Союз

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

29 березня 2017 р. Велика Британія офіційно розпочала процедуру припинення членства в Європейському Союзі через більш ніж сорок років тісної економічної, політичної, безпекової, правової співпраці між країною та найвпливовішим у світі інтеграційним об'єднанням держав. Вихід Британії з Європейського Союзу отримав величезний політичний резонанс і різноманітні (досить суперечливі, а інколи радикальні) оцінки стосовно причин, мотивів і наслідків виходу. Він, безумовно, має розцінюватися як подія не лише європейського, а й глобального світового виміру та вже ввійшов в історію європейської інтеграції як найсерйозніший виклик єдності європейської спільноти, що ставить під загрозу подальше існування або щонайменше стабільність функціонування ЄС.

Беззаперечно, Brexit знаходиться у сфері інтересів світової наукової спільноти. Будучи предметом наукових досліджень і широких дискусій у різних галузях, Brexit становить величезну актуальність для тих представників юридичної науки, які займаються дослідженнями у сфері європейської інтеграції та права ЄС. Це пов'язано з тим, що до цього часу жодна з держав членів Європейських Співтовариств і ЄС так чітко не заявляла про свої наміри вийти з їхнього складу й офіційно не запускала юридичного механізму припинення членства. Частіше такі заяви лунали від окремих лідерів, аніж представляли собою офіційну позицію уряду чи думку населення країни, і були спрямовані на отримання політичних дивідендів особистого характеру чи для очолюваних цими лідерами політичних сил, як це можна простежити в ситуаціях із Францією й Угорщиною, і економічних преференцій для держави, як це було в ситуації з Грецією. Окрім цього, важливо усвідомлювати, що сам механізм припинення членства в ЄС був запроваджений лише з 01.12.2009 р., коли набули чинності зміни до Договору про Європейський Союз 1992 р. (далі ДЄС), передбачені Лісабонським договором про реформи 2007 р. Отже, детальний юридичний аналіз змісту та порядку застосування положень ДЄС, що регламентують умови та процедуру виходу держави з ЄС і мають бути застосовані до ситуації Brexit, має велике значення як із теоретичного, так і з практичного боку.

Звісно, вихід Великобританії зі складу ЄС не може не позначитися й на сучасному стані взаємовідносин України з ЄС і Великою Британією, а також на перспективах їх подальшого розвитку в контексті Угоди про асоціацію між Україною та ЄС 2014 р., адже в разі припинення членства Великобританії в ЄС і виходу з Угоди про асоціацію постане питання про майбутній формат співробітництва між згаданими державами.

Наразі серед вітчизняних публікацій із цієї проблематики можна віднайти наукові праці авторів, що присвячені висвітленню окремих складових частин процесу Brexit, а саме: його політичних аспектів, юридичного змісту, хронології, причин і наслідків британського референдуму тощо. Ідеться про напрацювання таких дослідників, як І. Яковюк [1], С. Толстов [2], Є. Попко [3], В. Галан [4], М. Іллюк [5], Ж. Чевичалова [6] тощо. Жодна із цих публікацій детально не торкається юридичної процедури виходу Великої Британії зі складу ЄС, не аналізує варіанти застосування механізму припинення членства та його можливі наслідки. Значно більшої уваги юридичним аспектам Brexit приділяють закордонні фахівці, зокрема J. Hillman і G. Horlick [7], Dr. Vincent J.G. Power [8], A. Reid [9], V. Miller [10] та інші.

Метою статті є дослідження особливостей застосування статті 50 ДЄС у контексті Brexit, з'ясування складнощів і колізій, що можуть виникнути в процесі виходу Великобританії з ЄС, який не має юридичного прецеденту, наразі знаходиться на своїй початковій стадії та вже є досить суперечливим.

Беззаперечним твердженням, яке можна оголосити на початку статті, є те, що положення ст. 50 ДЄС юридично та фактично є підґрунтям для припинення членства будь-якої держави члена ЄС, що бажає полишити ЄС. Проте, як зазначалося в публікаціях [9], це не завадило багатьом жорстким прихильникам Brexit стверджувати, що вказана стаття не є єдиним механізмом виходу з ЄС. «Дорожня карта» Brexit, підготовлена організацією його прихильників, вказувала на три основні способи виходу Великобританії з ЄС. Першим запропонованим способом було використання положень ст. 48 ДЄС для внесення необхідних змін до установчих договорів ЄС. Друга пропозиція це ст. 50 ДЄС, що є предметом розгляду нашої статті, остання ж пропозиція полягала в тому, щоб у процесі виходу Британії з ЄС послатися на загальне міжнародне публічне право, зокрема, ст. 54 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р. щодо виходу держави з міжнародного договору. Четвертий спосіб, попередньо визначений документом, полягав у тому, що Великобританія скасовує Акт Європейських Співтовариств 1972 р., що передбачає дію на території держави правових актів ЄС, і замінює його новим вітчизняним законодавством.

Основними ідеями ст. 50 ДЄС є такі: по-перше, держава член ЄС може відповідно до свого національного законодавства (конституційних вимог) самостійно прийняти рішення про вихід із ЄС, по-друге, юридичною підставою припинення членства має стати спеціальна угода (угода про вихід), що укладається в результаті переговорів між такою державою та ЄС в особі Ради ЄС. Переговори мають тривати, за загальним правилом, не більше двох років із моменту офіційного повідомлення держави про вихід.

Зі змісту п. 1 ст. 50 ДЄС стає зрозуміло, що рішення про вихід має односторонній характер. Воно належить виключно конкретній державі-члену, не потребує узгодження з іншими державами членами ЄС і має бути прийняте нею «відповідно до своїх конституційних вимог» до моменту офіційного повідомлення про вихід із Союзу. Це рішення навіть не має бути пояснене чи обґрунтоване. Дотримання вказаних вимог може бути перевірене лише компетентними органами такої держави. Як зазначалося в літературі, тривалість процесу Brexit залежатиме від того, коли юридично розпочнеться застосування ст. 50 ДЄС та чи триватиме він більше ніж два роки, які за загальним правилом відведені на проведення переговорів щодо виходу та підписання відповідної угоди. Невизначеність ролі британського парламенту в «запуску» процедури застосування ст. 50 ДЄС і можливі подальші судові процеси в Сполученому Королівстві та самому ЄС можуть відтермінувати початок переговорів про вихід і подовжити в часі процес припинення членства [10, с. 5].

Як підкреслював професор М. Елліотт, ані сам результат британського референдуму, ані публічні заяви голови британського уряду не можуть розцінюватися в якості офіційних підстав початку процедури виходу Британії зі складу ЄС, оскільки такою підставою може бути лише належним чином оформлене рішення уряду Сполученого Королівства, який відповідно до своїх невід'ємних повноважень проводить зовнішню політику країни [11]. У разі прийняття урядом рішення про вихід відповідно до ст. 50 ДЄС він повинен повідомити про це Європейську Раду, чим юридично «запустити» механізм виходу держави зі складу ЄС. У цьому контексті вкрай важливою є дата повідомлення про вихід, а не дата прийняття урядом такого рішення, оскільки саме з першої починається перебіг строку, який відведено на проведення переговорів між державою й об'єднанням і укладання угоди про вихід.

Певні складнощі, що випливають із формулювання ст. 50 ДЄС, полягають у тому, що в ній чітко не зазначено, яких саме «конституційних процедур» має дотримуватися держава-член для того, щоб задіяти механізм припинення членства. Тому в ситуації з Великою Британією, яка не має чітких конституційних процедур щодо цього питання, це стало предметом судового розгляду. Британський уряд заявив, що він має намір розпочати процес виходу, спираючись на власні «пріоритетні повноваження», без жодного втручання парламенту. Проте окремі фахівці вважають, що участь парламенту є необхідною або щонайменше бажаною [12, с. 4].

Високий суд Англії й Уельсу в рішенні від 03.11.2016 р. зазначив, що британський уряд не може «запустити» застосування ст. 50 ДЄС без відповідного схвалення парламентом. Уряд Сполученого Королівства оскаржив це рішення у Верховному Суді, який повністю підтримав позицію Високого суду та в рішенні від 24.01.2017 р. установив, що британський уряд не може самостійно вчинити зазначені дії без прийняття парламентом відповідного акта, який би уповноважував його на це. Стисле обґрунтування позиції більшості суддів Верховного Суду полягає в тому, що вихід Сполученого Королівства зі складу ЄС припинить дію на його території установчих договорів і актів вторинного права ЄС, які відповідно до Акта Європейських Співтовариств 1972 р. є незалежними джерелами британського права, доки британський парламент не вирішить інакше. Така ситуація призведе до зміни обсягу прав і свобод громадян Сполученого Королівства, установлених правом ЄС, що й робить неможливим застосування процедури виходу держави зі складу ЄС без відповідної згоди парламенту.

Отже, у ситуації з Великобританією підґрунтям для прийняття британським урядом рішення про вихід із ЄС і повідомлення про це Європейської Ради стала сукупність юридичних фактів і правових актів, що охоплює результати британського референдуму від 23.06.2016 р., рішення Верховного Суду від 24.01.2017 р. і відповідний Акт британського парламенту European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 від 16.03.2017 р., яким прем'єр-міністр Великої Британії Тереза Мей була вповноважена повідомити ЄС про початок процедури виходу держави з його складу.

Цікавим і неоднозначним є питання про те, чи може бути відкликане офіційне повідомлення держави члена ЄС про свій вихід. Стаття 50 ДЄС оминає своєю увагою цю ситуацію. Це може означати, що повідомлення про вихід не може бути відкликане, оскільки ст. 50 ДЄС містить низку положень стосовно того, коли припиняють свою дію установчі договори на території такої держави та яким чином колишня держава член ЄС може знову приєднатися до об'єднання. Сторони судового процесу у Високому суді Англії й Уельсу в жовтні-листопаді 2016 р. припустили, що повідомлення про вихід зі складу ЄС, зроблене в порядку ч. 2 ст. 50 ДЄС, є безвідкличним. Але це припущення є дискусійним, оскільки окремі автори стверджують, що така ситуація може підпадати під дію положень ст. ст. 65, 67 і 68 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р., згідно з якими повідомлення про намір держави вийти з міжнародного договору може бути відкликане в будь-який час до набрання ним чинності [13, с. 18]. І хоча остаточне рішення щодо цього питання знаходиться в юрисдикції Суду Правосуддя ЄС, який має виключне право вирішувати питання застосування норм установчих договорів ЄС, нам видається, що юридичне обґрунтування відкликання повідомлення Великобританії про свій вихід із ЄС положеннями Віденської конвенції 1969 р. є неможливим з огляду на той факт, що згадане повідомлення набуває чинності безпосередньо в момент його вручення (для Brexit 29.03.2017 р.) й одночасно тягне за собою передбачені ст. 50 ДЄС юридичні наслідки початок перебігу дворічного терміну, відведеного на переговори й укладання угоди про вихід. Хоча в публікаціях трапляються думки, згідно з якими політична домовленість між Сполученим Королівством та іншими державами ЄС, імовірно, може мати наслідком відкликання першим свого повідомлення про вихід [10, с. 6].

Друга частина ст. 50 ДЄС передбачає необов'язкову процедуру, якої мають дотримуватися інститути ЄС і держава, що повідомила про вихід. Це положення дає можливість сторонам вести переговори щодо укладання угоди про вихід між державою, що повідомила про вихід, і ЄС у цілому й іншими державами-членами. У разі успішних переговорів офіційною датою виходу держави зі складу ЄС буде погоджена сторонами дата набуття чинності угоди про вихід. В іншому разі, якщо угоду про вихід не було укладено, припинення членства відбувається автоматично після спливу двох років із моменту повідомлення державою Європейської Ради про свій вихід. Таким чином, орієнтовною датою припинення членства Великої Британії в ЄС є 29.03.2019 р.

Переговори щодо укладання угоди про вихід від імені Великої Британії має проводити її уряд, спираючись на так звану «королівську прерогативу» сукупність звичаєвих владних повноважень, привілеїв та імунітетів, які визнаються джерелом великої кількості виконавчих повноважень британського уряду. Парламент Сполученого Королівства не має формального права критично оцінювати хід переговорів щодо укладення міжнародних договорів, хоча в окремих випадках може відтермінувати або навіть заблокувати їх укладення [10, с. 6].

Переговори щодо укладання угоди про вихід мають відбуватися відповідно до процедури, установленої ч. 3 ст. 218 Договору про функціонування ЄС 1957 р. (далі ДФЄС). Європейська комісія, беручи до уваги керівні настанови Європейської Ради від 29.04.2017 р. [14], надає рекомендації до Ради ЄС, яка приймає рішення щодо початку переговорів і призначає відповідного представника або голову переговорної групи Союзу. Таке рішення разом із директивами, які стосуються проведення переговорів, було прийняте Радою ЄС 22.05.2017 р. [15]. Цим же рішенням Європейська комісія була уповноважена проводити переговори від імені ЄС. Окремим рішенням Ради ЄС також була створена спеціальна Робоча група для надання допомоги в процесі виходу Великої Британії зі складу Союзу [16].

Після завершення переговорів і підготовки угоди про вихід Рада ЄС, діючи кваліфікованою більшістю голосів, що визначається відповідно до п. (b) ч. 3 ст. 238 ДФЄС, після отримання згоди Європейського парламенту укладає таку угоду від імені ЄС.

Протягом періоду переговорів, підписання та ратифікації угоди про вихід держава залишається повноправним членом ЄС і має виконувати юридичні зобов'язання, покладені на неї установчими договорами й усіма іншими правовими актами об'єднання, зокрема щодо сплати фінансових коштів до спільного бюджету ЄС. Правові акти ЄС діятимуть на території Великобританії до моменту припинення членства відповідно до принципів прямої дії та положень Акта Європейських Співтовариств 1972 р. Громадяни такої держави (піддані Сполученого Королівства) матимуть повний обсяг прав у відносинах з інституціями ЄС. Єдиним винятком, що передбачений ч. 4 ст. 50 ДЄС, є те, що представники держави в інститутах ЄС (Прем'єр-міністр Великобританії в Європейській Раді, міністри в Раді ЄС), як і представники в структурних підрозділах цих інститутів (посол у Комітеті постійних представників Ради ЄС, дипломати та службовці), не будуть брати участі в обговореннях і прийнятті рішень стосовно цієї держави. Іншими словами, у юридичному та політичному сенсі вірогідною є ситуація, за якої можливості Великої Британії здійснювати вплив на функціонування Союзу та прийняття ним рішень, включаючи ті, що пов'язані з її виходом, будуть суттєво обмежені.

Важливо зауважити, що на відміну від договорів про приєднання держав до ЄС, передбачених ст. 49 ДЄС, і угод, що вносять зміни та доповнення до установчих договорів ЄС і укладаються в порядку, встановленому ст. 48 ДЄС, ст. 50 ДЄС не вимагає ані спільної згоди (одностайності), ані ратифікації угоди про вихід іншими державами членами ЄС. І це незважаючи на факт, що укладання угоди про вихід супроводжується внесенням змін до окремих положень установчих договорів ЄС, зокрема ст. 52 ДЄС, яка встановлює перелік держав членів об'єднання. Проте це може вимагатися відповідно до норм міжнародного права. Вірогідно, автори установчих договорів, усвідомлюючи пов'язані із цим складнощі, а також політичну необхідність для ЄС не видаватися занадто повільним і бюрократичним у разі бажання держави залишити об'єднання, намагалися певним чином «полегшити» процедуру виходу. Крім цього, цілком імовірно, що відсутність вимоги щодо ратифікації угоди про вихід іншими державами членами ЄС пов'язана з тим, що її положення мають стосуватися питань виключної компетенції ЄС, на які не поширюється юрисдикція держав членів Союзу.

У ситуації зі Сполученим Королівством угода про вихід не підпадатиме під жодну з конституційних гарантій, установлених Актом про Європейський Союз 2011 р.. Проте, ураховуючи звичайні процедури ратифікації, вона буде представлена британському парламенту з відповідним пояснюючим меморандумом від уряду на строк у 21 робочий день, протягом якого будь-яка з Палат парламенту може відхилити ратифікацію. Якщо Палата громад заперечуватиме проти ратифікації, угода про вихід усе ще може бути ратифікована в разі, коли уряд представить заяву з поясненнями, чому така угода все-таки має бути ратифікована, а Палата громад удруге не проголосує проти її ратифікації протягом 21 дня [12, с. 9-10].

Дуже вірогідно, що дворічний термін, відведений ст. 50 ДЄС для проведення переговорів і укладання угоди про вихід, ураховуючи складність питання, може виявитися недостатнім для завершення процесу. Саме тому ч. 3 ст. 50 ДЄС передбачає можливість продовження цього терміну за погодженням між Європейською Радою та відповідною державою. Більш тривалий період може знадобитися Великій Британії для підготовки національного законодавства, що має замінити собою акти ЄС, які втратять чинність для неї з моменту припинення членства в ЄС.

Зауважимо, що 13.07.2017 р. британський уряд зробив наступний важливий крок на шляху Brexit, запропонувавши Палаті громад британського парламенту проект законодавчого акта European Union (Withdrawal) Bill, який має на меті забезпечити «...визначеність, послідовність і контрольованість» припинення членства Великої Британії в ЄС [17]. Основна пропозиція уряду, що складає зміст цього Акта, є перетворення наявного масиву актів права ЄС (включаючи регламенти та рішення) на право Сполученого Королівства в тому вигляді, у якому воно буде застосовуватися на його території на дату припинення членства. Окрім цього, Акт збереже юридичну силу всіх чинних актів законодавства Великобританії, які були прийняті з метою імплементації зобов'язань держави, що випливають із відповідних директив ЄС. Таким чином, Акт припинить дію принципу верховенства права ЄС над британським правом і забезпечить повернення британському парламенту повноти законодавчої влади в державі. Прийняття такого законодавчого акта розглядається як необхідний крок, а його відсутність на момент виходу держави з ЄС призведе, на думку британського уряду, не лише до суттєвих прогалин у масиві законодавства Сполученого Королівства, а й позбавить британський бізнес, працівників і споживачів упевненості у власному майбутньому.

Окремі частини угоди про вихід можуть застосовуватися тимчасово з моменту її підписання (тобто до моменту набуття чинності угодою та виходу держави з ЄС), якщо сторони погодять між собою таку процедуру. У разі, якщо дворічний термін буде подовжено, можлива досить цікава ситуація, коли Великобританія буде зобов'язана провести на своїй території чергові вибори депутатів Європейського парламенту, які відбудуться в травні-червні 2019 р., отже, громадяни держави, яка залишає об'єднання, на майбутні п'ять років отримають своїх представників у законодавчому інституті ЄС.

За своєю юридичною силою угода про вихід не може належати до первинного права ЄС і мати таку ж вагу, як і установчі договори Союзу. Отже, вона може бути предметом юрисдикції Суду Правосуддя ЄС відповідно до ч. 11 ст. 218 ДФЄС на предмет відповідності положенням установчих договорів. Зауважимо, що паралельно з угодою про вихід згідно з процедурою, передбаченою ст. 48 ДЄС, має бути підготовлена та підписана угода про зміни та доповнення до установчих договорів ЄС, оскільки угода про вихід не може містити таких положень.

Згідно з ч. 5 ст. 50 ДЄС, якщо держава, яка вийшла зі складу ЄС, виявить бажання знову приєднатися до об'єднання в майбутньому, вона має подавати заявку на членство в ЄС відповідно до процедури, установленої ст. 49 ДЄС. Іншими словами, все буде відбуватися як із новим кандидатом на членство, без права на автоматичне поновлення або будь-які спеціальні привілеї чи переваги для «колишніх членів» об'єднання.

Підводячи підсумки роботи, зазначимо, що юридичний механізм припинення членства держави в ЄС, незважаючи на його досить детальну правову регламентацію Договором про ЄС, в аспекті практичної реалізації виявляється складним і суперечливим навіть на своїй початковій стадії. Украй вірогідно, що на наступних стадіях він поставить нові проблеми та виклики перед ЄС та іншими державами-членами. Отже, подальші наукові дослідження цього механізму з урахуванням майбутніх подій, що відбуватимуться найближчими роками в ході Brexit, видаються актуальними та необхідними. Зокрема, першочергової уваги фахівців потребують питання про зміст угоди про вихід, адже ч. 2 ст. 50 ДЄС містить положення, що така угода має укладатися з урахуванням рамок майбутніх відносин держави, яка залишає ЄС, із цим інтеграційним об'єднанням. Чи слід розглядати цю норму в якості юридично обов'язкової чи такої, що має силу радше політичної настанови для сторін переговорів? Варто наголосити, що мають місце погляди про доцільність укладення двох або навіть більшої кількості угод, які б комплексно й остаточно затвердили припинення членства Великої Британії в ЄС. Украй актуальним залишається також невирішене наразі питання про формат майбутніх відносин Великобританії із Союзом, яке є навіть більш важливим для Європи, самого Сполученого Королівства й України в політичному й економічному контекстах, ніж суто формальне питання припинення членства.

Література

європейський юридичний референдум членство

1. Яковюк І. Brexit: причини й наслідки британського референдуму / І. Яковюк // Європейська інтеграція в контексті сучасної геополітики : зб. наук. ст. за матеріалами наук. конф., м. Харків, 24.05.2016 р. Харків, 2016. С. 25-29.

2. Толстов С. Сутінки невизначеності: Brexit та його наслідки / С. Толстов // «Зовнішні справи» Історичні науки. № 8. 2016. С. 22-27.

3. Попко Є. Юридичний зміст «Brexit» та його перспективи для України / Є. Попко // Право й суспільство. № 5. Ч. 2. 2016. С. 201-204.

4. Галан В. Шотландія, ЄС і Brexit: перспективи інтеграційного розвитку / В. Галан // Європейська інтеграція в контексті сучасної геополітики : зб. наук. ст. за матеріалами наук. конф., м. Харків, 24.05.2016 р. Харків, 2016. С. 81-86.

5. Іллюк М. Дилема Brexit: чим небезпечний вихід Великобританії з Євросоюзу? / М. Іллюк // Юридичний вісник України. 2016. № 9/10 (4-17 березня). С. 13.

6. Чевичалова Ж. Британська сецесія: черговий крок у непростих стосунках ЄС і Великої Британії / Ж. Чевичалова // Європейська інтеграція в контексті сучасної геополітики : зб. наук. ст. за матеріалами наук. конф., м. Харків, 24.05.2016 р. Харків, 2016. С. 86-90.

7. Hillman J. Legal Aspects of Brexit: The Implications of the United Kingdom's Decision to Withdraw from the European Union / G. Horlick. Institute of International Economic Law; 1st edition (March 20, 2017). 2017. 440 p.

8. Dr. Vincent J.G. Power. Brexit Selected Legal Aspects / Dr. Vincent J.G. Power // Commercial Law Practitioner May 2016. P. 123-129.

9. Alan S. Reid. Brexit Begins: an overview of the legal issues.

10. Miller V. (Ed) Brexit Unknowns // House of Commons Library Briefing Paper № 7761, 9 November 2016. 13 p.

11. Mark Elliott Can the EU force the UK to trigger the two year Brexit process.

12. Newson N. Leaving the EU: Parliament's Role in the Process / N. Newson // House of Lords Library Note No 034, 4 July 2016. 15 p.

13. Gordon R. Brexit: The immediate legal consequences. Report / R. Gordon, R. Moffatt. The Constitution Society, 2016. 70 p.

14. European Council (Art. 50) guidelines for Brexit negotiations. 29 April 2017.

15. Council Decision authorising the opening of negotiations with the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland for an agreement setting out the arrangements for its withdrawal from the European Union 22 May 2017.

16. Council Decision (EU) 2017/900 of 22 May 2017 concerning the establishment of the ad hoc Working Party on Article 50 TEU chaired by the General Secretariat of the Council // OJ L 138, 25.5.2017. Р 138-139.

17. The Repeal Bill. Factsheet 1: General.

Размещено на Allbest.ru