Досвід антикорупційної діяльності в контексті публічної політики щодо боротьби з корупцією й запобігання їй в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Досвід антикорупційної діяльності в контексті публічної політики щодо боротьби з корупцією й запобігання їй в Україні

Публічна політика щодо запобігання й боротьби з корупцією в Україні має базуватися як на вітчизняному досвіді правового регулювання суспільних відносин у відповідній сфері, так і на здобутках світової практики, які повинні знаходити відображення в нормах вітчизняного законодавства. Останнє відображає значні прогалини у вітчизняному законодавстві, якому досі притаманний пострадянський державоцентризм із пріоритетом ролі держави й нівелюванням можливостей для впливу громадянського суспільства на відповідні процеси. Саме тому проблематика іноземного та міжнародного досвіду в розглянутому контексті лишається актуальною.

На сучасному етапі розвитку вітчизняної наукової правничої думки можна відзначити наявність різноманітних напрацювань щодо іноземного досвіду стосовно запобігання й боротьби з корупцією і його правового вираження. При цьому розглянута проблематика протягом останніх років майже не зачіпалася в контексті публічної політики. Тож у згаданому ракурсі можна відзначити публікації таких учених і правників-практиків, як А. Новак, О. Новіков, І. Коруля, В. Литвиненко, М. Міняйло, В. Решота, О. Скомаров, Т. Хабарова та ін. Також серед молодих науковців можна відзначити А. Коломі - єць і Т. Невесенко. З-поміж іноземних фахівців можна згадати таких, як Т. Берґер, Л. Грей, Р. Клітгард, Р. Маклін-Абароа, Л. Міллс, Г. Перріс, Л. Поп, П. Реціка-Кіркбрайд, І. Россі, К. Хансен, чиї напрацювання не втрачають актуальності в контексті правозастосовної практики України щодо запобігання й боротьби з корупцією.

Метою статті є розгляд іноземного й міжнародного досвіду анти - корупційної діяльності в контексті публічної політики щодо запобігання й боротьби з корупцією в Україні задля її покращення й убезпечення від можливих ризиків і деструктивних тенденцій.

Розвиток вітчизняного антикорупційного законодавства значною мірою зазнає негативного впливу через відсутність належного врахування іноземного (національного щодо інших країн) і міжнародного досвіду, що має поєднуватися із системним опрацюванням внутрішнього досвіду стосовно вжитих в Україні антикорупційних заходів у контексті їх дійсної ефективності (що має критеріально виражатися в наявності впливу на суспільні відносини). Іншим проблемним аспектом розвитку вітчизняної доктрини є відсутність чіткого розмежування запобігання, протидії й боротьби з корупцією. Так, у контексті цього дослідження ми розуміємо під запобіганням корупції діяльність, що спрямована на превентивний вплив на суспільство, щоб зумовити несприйняття корупції в якості інструмента для досягнення бажаного результату в соціумі (звуження можливостей для розширення корупційного середовища), під протидією корупції - активну (переважно аналітичну) діяльність, яка спрямована на опрацювання відомостей щодо виникнення корупційних явищ у масштабі соціуму, яка повинна поєднуватися з розробленням спеціальних заходів, що спрямовані на блокування активних проявів корупції (за відсутності достовірних відомостей щодо «агентів» корупційного середовища), а під боротьбою з корупцією - діяльність, яка має на меті припинення корупційних діянь із відшкодуванням збитків потерпілим сторонам, а також притягненням до належних видів юридичної відповідальності осіб, які вчинили корупційні діяння. При цьому важливо взяти до уваги таку обставину: глобалізація прискорила економічні кризові явища, що спровокували зростання впливу корупціогенних чинників на публічне управління [2, с. 34]

Так, у контексті поточного дослідження видається актуальним здійснити сегментування антикорупційного досвіду, який може бути використано в Україні, на іноземний (рівень національних держав) і міжнародний (рівень міжнародних організацій і міждержавних утворень). Згадане сегментування значною мірою має умовний характер, оскільки з практичного погляду відбувається поступальне переплетення тенденцій і напрямків діяльності в цій сфері, що вимагає належного узгодження вітчизняної публічної політики щодо запобігання й боротьби з корупцією (передусім через глобалізаційні тенденції). Нині превалює думка, що міжнародна законність визначає міжнародно-правову модель, у той час як міжнародний правопорядок - стан відповідності міжнародних правовідносин цій моделі [3, с. 9].

Так, звуження публічної політики щодо запобігання й боротьби з корупцією виключно до діяльності правоохоронних органів і установ самої держави без урахування ролі громадянського суспільства, а також міжнародного сегмента, який існує для звуження корупційного середовища на глобальному рівні, у підсумку дозволяє розвиватися корупційним тенденціям усередині держави навіть при значних витратах на антикорупційну діяльність, спричиняючи руйнування самої держави зсередини. Реформування державних систем, процедур, порядків, реструктуризація порядку функціонування державних установ - це лише частина методів зниження рівня корупційних проявів [4, с. 173].

З приводу міжнародного рівня актуальним є таке зауваження: «Однією з головних складових частин формування й реалізації ефективної системи боротьби з корупцією є чітка співпраця на міжнародному рівні, участь в антикорупційних заходах, запроваджених у межах Організації Об'єднаних Націй, Ради Європи Інтерполом, Міжнародним валютним фондом та іншими міжнародними організаціями» [5, с. 68]. При цьому вітчизняними вченими ігнорується роль Світового банку й деяких інших міжнародних організацій подібного рівня в глобальній антикорупційній діяльності. Так, фахівці цієї установи зазначають: «Країни повинні визначитися й працювати над тим, щоб зменшити перешкоди щодо застосування ефективних і справедливих санкцій, до яких належать погано підготоване законодавство, політичне втручання в діяльність правоохоронних органів, неадекватне верховенство права та конституційні виклики» [6, с. 119]. При цьому слід підкреслити, що саме ця установа покликана забезпечувати вжиття заходів задля блокування фінансових потоків, здобутих корупційним шляхом, а відсутність належної співпраці зумовила значні втрати коштів, які було «умовно легально» виведено з України в 2014-2015 рр. (із наслідками для внутрішнього валового продукту країни). Держави повинні брати участь у внутрішніх або міжнародних дебатах щодо політики у сфері повернення активів, коли це може бути включено до угод про врегулювання в разі корупції, а також вони мають розглянути необхідні законодавчі зміни, щоб дозволити участь третіх сторін у врегулюванні випадків міжнародного хабарництва [7, с. 45].

У публічній політиці щодо запобігання й боротьби з корупцією в Україні враховано деякі рекомендації, що їх передбачено чинними міжнародними нормативно-правовими актами, зокрема ст. 36 Конвенції ООН проти корупції передбачається зобов'язання держав - учасниць цієї Конвенції забезпечити таке: 1) існування органу чи осіб, які спеціалізуються на боротьбі з корупцією за допомогою правоохоронних засобів; 2) надання такому органу чи особам необхідної самостійності для того, щоб вони могли ефективно виконувати свої функції без неналежного впливу; 3) достатню кваліфікацію та ресурси для співробітників такого органу [8, с. 53].

Вагомою проблемою для практики правозастосування в Україні (зокрема щодо антикорупційної діяльності) залишається пануючий ще з радянських часів державоцентризм, який відбивається й на характері розроблення нових нормативно-правових актів стосовно публічної політики щодо запобігання й боротьби з корупцією, коли основна роль приділяється активній діяльності органів державної влади без розроблення спеціальних інструментів для впливу на суспільні відносини з боку громадянського суспільства. Радикальні перетворення в українському суспільстві в умовах переходу до нової системи суспільних відносин зумовлюють необхідність розроблення, утвердження та прийняття громадянами України нової парадигми соціальних цінностей, що має ґрунтуватися на ідеї самодостатньої цінності людської особистості, яка відповідно до Конституції України (ст. 3) визначена в Україні найвищою соціальною цінністю [4, с. 173]. Тут слід підкреслити, що за умов демократії саме заходи, які вживаються громадянським суспільством для подолання деструктивних тенденцій, що розвиваються всередині держави, мають реалізовуватися на основі законодавства, тим самим відображаючи ідею самодостатньої цінності людської особистості на противагу ще радянському підходу, коли основна роль у суспільстві відводилася «провідній партії» та «її» державі. Саме інерційність щодо цього питання з її відображенням у політиці щодо запобігання й боротьби з корупцією й антикорупційного законодавства зумовила розширення можливостей для зловживань посадових осіб і формування корупційних кланів.

На противагу наведеному для України видається прийнятним досвід деяких національних держав. Передусім тут цікавими є напрацювання Гонконгу, які переважно ігноруються українським науковим товариством у контексті антикорупційної діяльності. Так, інтерес викликає діяльність Незалежної Комісії проти Корупції (далі - ІСАС). ICAC являла собою також стратегічний проект для мобілізації громадської участі й підтримки. Це було досягнуто двома шляхами. По-перше, було засновано п'ять громадських консультативних комітетів для визначення напрямку курсу й моніторингу ICAC. До їхнього складу входили урядові критики, їхня сфера діяльності простягалася від загальної політики через функції ICAC до «комісії зі скарг». Ми вважаємо, що ідея громадської наглядової ради мала велике значення для забезпечення прозорості урядових органів, особливо тих, які наділені такою ж владою, як і ICAC. По-друге, Департамент Зв'язків із Громадськістю (далі - ДЗГ) являв собою іншу стратегічну інновацію. ДЗГ заснував місцеві служби для збору інформації про корупцію від суспільства, а також організував серед широких мас освітню діяльність щодо корупційного зла. ДЗГ також розробив шкільні програми, публічні кампанії, гумористичні кіноролики, телевізійні драми, радіо-шоу за дзвінками слухачів, спеціальні брошури й виставки [9, с. 28].

На противагу наведеній комплексній діяльності, що має здійснюватися в контексті запобігання корупції, дисонансом є підхід Національного агентства з питань запобігання корупції України, чиє призначення його посадовими особами вбачається виключно в опрацюванні декларацій щодо майна посадових осіб держави: «Для топ-посадовців лишилися останні дні, щоб знищити цю систему (е-декларування - В.В.). І це є очевидний факт. Тому, дискредитувавши нас, можна все списати на те, що я не організувала, я не зробила, а вони всі білі і пухнасті», - заявила Н. Корчак на прес-конференції [10].

Так, сама концепція «запобігання корупції» в контексті аналізованої політики має бути докорінно змінена із сутнісно репресивної на просвітницько-превентивну, коли панівне за радянського періоду залякування, яке застосовувалося в якості передумови дотримання «правових» вимог, має бути замінене на діяльність, що забезпечує свідоме несприйняття корупції й розуміння необхідності для громадян саме правового ладу. До безумовних здобутків Грузії належить докорінна зміна суспільної толерантності до фактів корупції. Завдяки новинам на всіх телеканалах постійно висвітлюються факти затримання злодія в законі чи чиновника-хабарника [11, с. 173]. Але разом із тим перевірка декларацій має здійснюватися в якості одного з елементів такої політики. Відомства, які здійснюють контроль за деклараціями про доходи посадових осіб, можуть мати право доступу до конфіденційної інформації. Інституції, створені за цією моделлю, функціонують у Франції (Центральна служба із запобігання корупції); в Албанії (Антикорупційна моніторингова група); на Мальті (Постійна комісія проти корупції); у Сербії й Чорногорії (Антикорупційне управління); у США (Управління з урядової етики); в Індії (Центральна служба пильності); на Філіппінах (Офіс омбудсмена); у Болгарії (Комісія з координації діяльності у сфері боротьби проти корупції) [12, с. 91-92].

При цьому важливо взяти до уваги комплексний зв'язок корупції з організованою злочинністю, оскільки саме політична корупція слугує в якості базису для «прикриття» протиправної діяльності (що яскраво простежувалося за умов незалежності України). Так, цікавим є досвід Польщі, де 2000 р. було створене Центральне бюро розслідування, яке займається головним чином трьома напрямами: 1) боротьбою з організованою злочинністю й незаконними діяннями, які сприяють її процвітанню (торгівля зброєю, вибуховими пристроями, вимагання тощо); 2) злочинами, пов'язаними з незаконним обігом наркотиків (виробництвом, контрабандою, розповсюдженням); 3) економічними злочинами (відмивання брудних грошей, шахрайство, корупція) [13, с. 147].

В Україні значне поширення корупції дозволяє отримувати надприбутки із забезпеченням «умовної законності» операцій через порівняно невисоку компетентність представників органів державної влади, які не завжди спроможні належно взаємодіяти з іноземними антикорупційни - ми установами. При цьому сама така ситуація використовується для дискредитації антикорупційних ініціатив і міжнародного курсу держави, а на стратегічному рівні - для підтримання корупційного середовища всередині країни і її системної руйнації з реалізацією неправових інтересів зацікавлених сторін. Так, австрійські банки Meinl і Winter & Co і люксембурзький East-West United Bank допомогли українським банкам вивести з країни сотні мільйонів доларів [14] (що є лише одним із «епізодів» такої діяльності).

На противагу наведеній тенденції слід узяти до уваги досвід Данії, де Торговельна рада Данії (далі - TCD) має велику антикорупційну стратегію, що покликана допомагати данським компаніям, які стикаються із загрозою корупції в процесі інтернаціоналізації. TCD забезпечує данські компанії, які працюють на зовнішніх ринках, усією необхідною інформацією та антикорупційними інструментами [15, с. 177]. На час підготовки цього дослідження саме Данія є лідером за індексом сприйняття корупції й забезпечує верховенство права, підтримку громадянського суспільства й чіткі правила, які зумовлюють поведінку державних чиновників. У листопаді 2016 р. вона також стала прикладом для інших країн, оголосивши про плани створення відкритого реєстру, куди увійде інформація про бенефіціар - них власників усіх компаній, зареєстрованих у Данії [16, с. 103]. Розгляд можливості ширшого використання подібних інструментів в Україні вимагає їх комплексного вивчення з урахуванням рівня сприйняття корупції.

Використання іноземного та міжнародного досвіду анти - корупційної діяльності в контексті публічної політики щодо запобігання й боротьби з корупцією в Україні до деякої міри має ситуативний характер, що зумовлюється інерційними явищами, які досі проявляються в контексті діяльності щодо правотворчості, а також правозастосовної практики.

Одним із факторів тут є вплив корупційного середовища, завдяки чому полегшуються можливості для використання України з метою отримання надприбутків особами, котрі причетні до такого середовища. При цьому практичне застосування іноземного й міжнародного досвіду значною мірою вимагає підвищення компетентності посадових осіб, що дозволить налагоджувати ширшу взаємодію з організаціями антикорупційного спрямування за межами України. Проте системний характер такої політики й динамічність пов'язаних із нею суспільних відносин зумовлюють потребу в подальших дослідженнях, які мають здійснюватися в цій сфері.

Література

1. Костицька С. Лабіринти метаморфоз: поезії / С. Костицька. - Обране і нове. - Дрогобич: Коло, 2016. - 256 с.

2. Новак А. Теоретичні основи дослідження протидії корупційним проявам у системі публічного управління / А. Новак // Державне управління та місцеве самоврядування. - 2016. - Випуск 1. - С. 29-36.

3. Забара І. Міжнародний правопорядок: до питання визначення правового явища (теоретичні аспекти) / І. Забара // Альманах міжнародного права. - 2017. - Випуск 15. - С. 4-11.

4. Коруля І. Зарубіжний досвід у сфері протидії корупції і можливість його використання в Україні / І. Коруля // Порівняльно-аналітичне право. - 2014. - №1. - С. 170-173.

5. Хабарова Т. Адміністративно-правові засади протидії корупції: зарубіжний досвід / Т. Хабарова // Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія «Юридичні науки». - Випуск 6-1. - Том 3. - С. 67-70.

6. Rossi I. Getting the Full Picture on Public Officials: a How-To Guide for Effective Financial Disclosure / I. Rossi, L. Pop, T. Berger. - Washington, DC: International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2017. - 125 p.

7. Few and Far: the Hard Facts on Stolen Asset Recovery / L. Gray, K. Hansen, P. Recica - Kirkbride, L. Mills. - Washington, DC: International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank and the OECD, 2014. - 78 p.

8. Новіков О. Світовий досвід функціонування спеціалізованих антикорупцій - них органів / О. Новіков // Збірник наукових праць «Ефективність державного управління». - 2015. - Випуск 43. - С. 52-57.

9. Клітгард Р. Корумповані міста. Практичний посібник із лікування та запобігання / Р. Клітгард, Р. Маклін-Абароа, Г. Ліндсі Перріс. - Харків: «Права людини», 2007. - 144 с.

10. Корчак: «Мене хочуть дискредитувати, щоб не подавати декларацій» / ВВС Україна. - 2017. - 31 березня [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.bbc.com/ukrainian/news-39454024.

11. Решота В. Досвід державної політики із запобігання та протидії корупції в Грузії / В. Решота // Науковий вісник «Демократичне врядування». - 2013. - Випуск 11 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://lvivacademy.com/ vidavnitstvo_1/visnik11/fail/Reshota.pdf.

12. Скомаров О. Досвід Сінгапуру та Гонконгу щодо функціонування спеціальних антикорупційних органів та можливість його застосування в Україні /

О. Скомаров // Актуальні проблеми правознавства. - Випуск 4. - 2016. - С. 90-96.

13. Міняйло М. Зарубіжний досвід запобігання організованій злочинності / М. Міняйло // Науковий вісник Чернівецького університету. Серія «Правознавство». - 2013. - Випуск 660. - С. 144-149.

14. Спецпроект Liga.net «Схемы против Независимости»: 26 примеров системной коррупции в Украине [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.liga.net/projects/corruption_schemes/.

15. Литвиненко В. Зарубіжний досвід організації та діяльності суб'єктів протидії корупції та можливості його використання в Україні / В. Литвиненко // Публічне право. - 2015. - №4. - С. 175-181.

16. Коломієць А. Запобігання корупції в Україні: використання позитивного досвіду європейських країн / А. Коломієць, Т. Невесенко // Роль юриспруденції у формуванні сучасного суспільства: збірник IV міжнародної науково-практичної конференції (м. Київ, 7 жовтня 2016 р.). - К.: МАУП, 2016. - С. 102-106.

Размещено на Allbest.ru