Формування нормативно-правової основи публічного управління в контексті децентралізації влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФОРМУВАННЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЇ ОСНОВИ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ В КОНТЕКСТІ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Павлюк Н.В.

Постановка проблеми. Взаємообумовлені процеси розвитку публічного управління і децентралізації влади зародилися в суспільно-політичних умовах провідних країн світу. Вони спрямовувались на забезпечення успішного реформування систем управління відповідно до прогресивних перетворень, які нині стають дедалі динамічнішими. Усвідомлюючи, що гарантом стабільності й розвитку систем управління є не лише дотримання права, а й його вдосконалення відповідно до нових потреб, творчо розроблялись і виважено упроваджувались на загальнодержавному, регіональному і місцевому рівнях необхідні нормативно-правові акти. У цих актах поступово закріплювалися досягнуті ступені публічності управління. Розширення нормативно-правової основи публічного управління відбувалось узгоджено з процесом децентралізації влади, що сприяло зростанню рівня стабільності системи управління загалом. Сьогодні й в Україні значно активізувалася робота над створенням належної нормативно-правової основи публічного управління, яка повинна узгоджуватися із нормативно-правовим регулюванням процесу децентралізації влади, що й визначає необхідність дослідження цієї проблематики.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Теоретичною основою статті стали праці іноземних авторів, таких як А. Гор, Д. Осборн, , Ф. Томпсон, а також українських дослідників В. Баштанника, Н. Нижник, Ю. Сурміна, В. Дзюндзюка, В. Мамонової, Н. Мельтюхової, С. Серьогіна, Ю. Шарова. Сутність публічного управління розкрили у своїх працях В. Бакуменко, О. Оболенський, Р. Мельник; нормативно-правову основу досліджували Г. Атаманчук, П. Мартиненко, А. Мельник, територіальну організацію влади - В. Куйбіда й О. Кучабський. Проте ґрунтовних наукових розробок сучасного процесу формування нормативно-правової основи публічного управління у ході здійснення децентралізації влади в Україні поки-що немає.

Метою статті є розкриття найважливіших складових і проблемних моментів процесу формування нормативно-правової основи публічного управління у контексті децентралізації влади в Україні.

Виклад основного матеріалу. Формування нормативно-правової основи публічного управління розпочалось із нормативно-правового забезпечення децентралізації влади, тому що це питання постало першим у процесі вдосконалення системи управління. Децентралізація з самого початку сприймалася як розширення повноважень і зміцнення місцевого самоврядування, що вимагало розроблення відповідного правового механізму забезпечення цього процесу. У 1985 р. було прийнято Європейську хартію місцевого самоврядування, у преамбулі до якої в контексті децентралізації влади відзначалося, що органи місцевого самоврядування є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму, право громадян на участь в управлінні державними справами є одним з демократичних принципів і це право найбільш безпосередньо може здійснюватися саме на місцевому рівні, а існування органів місцевого самоврядування, наділених реальними повноваженнями, може забезпечити ефективне й близьке до громадянина управління. Тому охорона і посилення місцевого самоврядування в різних країнах Європи визнавались важливим внеском у розбудову Європи на принципах демократії і децентралізації влади [2]. Отже, Європейська хартія місцевого самоврядування, зосереджуючи основну увагу на питаннях нормативного врегулювання процесу децентралізації влади, разом із тим прогностично вказала й на головну ознаку майбутньої системи управління - близькість до громадянина, тобто відкритість, публічність.

У Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи “Про участь громадян у місцевому публічному житті” від 06.12.2001 р. були окреслені нові тенденції в контексті формування публічного управління на засадах децентралізації влади в Європі. Зокрема наголошено: громадяни є осереддям демократії; свідомі своїх громадських обов'язків, вони становлять життєву силу будь-якої демократичної системи; місцева демократія є одним з наріжних каменів демократії в країнах Європи і має функціонувати в контексті, який висуває нові проблеми, що є наслідком структурних і функціональних змін в організації місцевих урядів; місцева політика змінює свою форму, а це, у свою чергу, потребує більш відкритих, гнучких і конкретних методів участі [15].

У Рекомендації визначено основні тринадцять принципів демократичної участі на місцевому рівні, які опосередковано спрямовані на утвердження і розвиток публічного управління та децентралізацію влади. Зокрема, рекомендувалось: гарантувати громадянам право на доступ до чіткої, вичерпної інформації про різноманітні справи, що стосуються їхніх місцевих громад, і право висловлюватися про найважливіші рішення, які впливають на їхнє майбутнє; приділяти більше уваги зв'язкам між органами державної влади і громадянами й заохочувати місцевих лідерів робити наголос на участі громадян та уважно ставитися до їхніх вимог і очікувань з метою забезпечення належної відповіді на потреби, які висловлюють громадяни; визнати й піднести значення громадських об'єднань як важливих партнерів, а також як рушійної сили в розвитку, підтримці й практичному впровадженні демократичної участі; відповідно до принципу субсидіарності заручитися підтримкою органів влади всіх територіальних рівнів, при цьому кожен орган влади відповідає за належні дії в межах його компетенції [15]. Для осмислення суті й складових організаційно-правового механізму публічного управління в контексті децентралізації влади важливе методологічне значення мають конкретні, визначені в Рекомендації, кроки й заходи, спрямовані на заохочення громадян до участі в місцевому публічному житті та на зростання такої участі.

Відправним нормативним актом, що становить найважливішу правову основу формування і функціонування публічного управління в Україні є Основний Закон - Конституція України. Вона утверджує загальні засади конституційного ладу, а це означає, що упровадження системи публічного управління та здійснення децентралізації влади повинні відбуватись відповідно до її положень. Стаття 5 Конституції України встановлює, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ [4, с. 4]. Принцип народовладдя зводиться до таких положень: народ є єдиним джерелом верховної влади в державі; публічна влада існує виключно в його інтересах; народу належить верховне право вирішення найважливіших питань державного та суспільного життя, формування органів публічної влади, що здійснюватимуть функцію політичного управління, а також право контролю за їх діяльністю [18, с. 464]. Чинними конституційними нормами встановлено, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, яким визначено відповідний статус (ст. 118) та надані компетенційні повноваження на відповідній території (ст. 119). Разом з тим в Україні на місцях визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7), яке є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 140) [4, с. 54-56, 5, 66]. Також Конституція Україні закріплює демократичні правові механізми для публічного управління та децентралізації влади, адже носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5). Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (ст. 69) [4, с. 4, 27].

У березні 2004 р. були прийняті два чинні й донині, надзвичайно актуальні для України нормативно-правові акти, які однозначно визначили її курс на європейську інтеграцію і заклали важливі правові основи для формування публічного управління. Перший з них - схвалена Указом Президента України Концепція адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу. Її прийняття диктувалось стратегічним завданням України щодо здійснення комплексу системних перетворень та створення реальних (внутрішніх) передумов для вступу до Європейського Союзу, наближення державної служби до загальноприйнятих її засад у країнах - членах ЄС. Адаптацію інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу планувалось здійснювати за наступними пріоритетними напрямами: вдосконалення правових засад функціонування державної служби; реформування системи оплати праці державних службовців; встановлення порядку надання державних послуг та вдосконалення нормативного регулювання вимог професійної етики державних службовців; вдосконалення та підвищення ефективності управління державною службою; професіоналізація державної служби. Концепція стала основою дня розроблення Кабінетом Міністрів України із залученням фахівців та науковців як вітчизняних, так і міжнародних організацій нормативно-правових актів та здійснення комплексу заходів, спрямованих на розбудову інституту державної служби в Україні в рамках його адаптації до стандартів ЄС [11].

Другий нормативно-правовий акт - Закон України “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу”. Програма визначила механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в ЄС. Цей механізм включає адаптацію законодавства, її етапи, послідовність здійснення у пріоритетних сферах; утворення відповідних інституцій; фінансове, кадрове, інформаційне забезпечення, інші додаткові заходи для ефективного правотворення та правозастосування. Метою адаптації законодавства України до законодавства ЄС є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються ЄС до держав, які мають намір вступити до нього [7].

В результаті революційних суспільно-політичних подій 2013-2014 рр. в Україні склалися сприятливі передумови для формування належної нормативно-правової основи здійснення децентралізації влади та розвитку системи публічного управління. Одним із перших документів у комплексі нормативно-правових актів, спрямованих на забезпечення цього процесу стало Розпорядження Кабінету Міністрів України “Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні” від 01.04.2014 р. Метою Концепції є визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад [14]. 18.06.2014 р. було видано Розпорядження Кабінету Міністрів України “Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні” [9].

У серпні 2014 р. Кабінет Міністрів України затвердив Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2020 року, якою передбачено реформування адміністративно-територіального устрою з метою посилення і гармонізації владних відносин та системи управління у регіонах на прогресивних європейських засадах [8]. У прийнятій 27.11.2014 р. Угоді про коаліцію депутатських фракцій “Європейська Україна” було включено окремий розділ VII “Децентралізація та реформа публічної адміністрації”, положення якого спрямовані на забезпечення формування системи державної влади та системи органів місцевого самоврядування з метою ефективної реалізації прав громадян, надання на належному рівні публічних послуг, відповідального управління об'єктами державної і комунальної власності, у тому числі шляхом розширення прав і повноважень місцевих громад [17]. Президент України подав 01.07.2015 р. на розгляд Верховної Ради України проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)” [5]. У висновку Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя від 09.12.2015 р. (протокол № 38) зазначено, що метою законопроекту є відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація повною мірою положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності та фінансової самодостатності місцевого самоврядування [1].

Складність нинішнього процесу формування належної нормативно- правової бази публічного управління, перш за все, полягає у тому, що сама категорія “публічне управління” є багатогранною за своїм змістом і проявами, через що в Україні наразі відсутня загальноприйнята дефініція цього поняття. Сьогодні більшість учених досліджують публічне управління шляхом вивчення його окремих важливих елементів.

Спираючись на класичну схему стримувань і противаг щодо влади, виходячи з того, що законодавчу діяльність може здійснювати лише законодавча влада, якою є Верховна Рада України, судочинство - судова влада, якою є Конституційний Суд України і суди загальної юрисдикції, то публічне управління має здійснювати (або переважно повинна здійснювати) виконавча влада. А це означає, що здійснення публічного управління, тобто організаційна складова механізму управління, перебуває в компетенції органів виконавчої влади. Законодавча та судова влади можуть впливати на організаційну складову механізму публічного управління шляхом створення відповідних нормативних актів, тобто через правові норми. Отже, правова складова механізму управління в частині створення правових передумов для публічного управління, виражається в нормотворенні і може перебувати як всередині органів виконавчої влади, так і за їх межами, наприклад, у випадку прийняття законів чи ухвалення судових рішень.

Через публічне управління відбувається реалізація політики держави органами виконавчої влади. Для України сьогодні важливим завданням є нормативно-правове закріплення сфер політичної і публічної управлінської діяльності. У цьому контексті уже прийнято окремі правові норми, переважно для вищих органів державної виконавчої влади. Так, у Законі України “Про Кабінет Міністрів України” зазначено, що до складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри та міністри України (ч. 1 ст. 6). Ці посади належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу (ч. 3 ст. 6) [10]. А у п. 3. ч. 3 ст. 3 нового Закону України “Про державну службу” до переліку посад, на які не поширюється дія цього закону додаються ще й посади перших заступників та заступників міністрів [6]. Отже, зазначені вище посади не є ні політичними, ні посадами державних службовців, хоч мають безпосередній стосунок до публічного управління через здійснення функцій у виконавчій владі.

Загалом же у ч. 3 ст. 3 нового Закону України “Про державну службу” подано 18 пунктів, у яких перелічені суб'єкти, що здійснюють або залучені до процесу публічного управління, проте на них дія закону не поширюється. Серед них, зокрема на найвищому рівні: Президент України; Глава Адміністрації Президента України та його заступники; Голова та члени Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; Голова та членів Антимонопольного комітету України; Голова та членів Національного агентства з питань запобігання корупції; Голова та члени Рахункової палати; Голова та члени Центральної виборчої комісії; голови та члени інших державних колегіальних органів; Секретар Ради національної безпеки і оборони України та його заступники; Голова Державного комітету телебачення і радіомовлення України та його заступники; Голова Фонду державного майна України та його заступники; народні депутати України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та його представники. На місцевому ж рівні дія Закону

України “Про державну службу” не поширюється, наприклад, на депутатів місцевих рад, посадових осіб місцевого самоврядування; суддів; прокурорів; працівників патронатних служб [10].

Виведення з-під юрисдикції Закону України “Про державну службу” певних категорій посад означає й відміну для них відповідальності, встановленої для державних службовців. Разом із тим значення та вплив передбачених ч. 3 ст. 3 зазначеного Закону суб'єктів публічного управління зберігається. Тому постає потреба запровадження адекватного до характеру публічного управління правового механізму відповідальності цих суб'єктів.

Якщо умовно відокремити політичну діяльність і публічне управління, то й порушення, а відтак і відповідальність у цих сферах можна поділити на політичну й юридичну - дисциплінарну, адміністративну, цивільну, кримінальну. У межах юридичної відповідальності для державних службовців існує ще й спеціальна відповідальність їх як спеціальних суб'єктів державної служби. Через те державні службовці несуть і загальну юридичну відповідальність, і спеціальну юридичну відповідальність, а інші учасники публічного управління - лише загальну юридичну відповідальність, якщо інше не передбачено для них спеціальними правовими актами. Тому у спеціальному законодавстві, підзаконних та локальних нормативно-правових актах, які регламентують здійснення публічного управління суб'єктами, що не є державними службовцями, має бути передбачений такий правовий механізм відповідальності, який є адекватним статусу суб'єктів управління і ймовірним ризикам, що виникають через неналежне виконання вказаними суб'єктами управління своїх обов'язків. А це означає, що при зміні організаційної складової механізму публічного управління, особливо в контексті здійснення децентралізації влади, необхідно одночасно, відповідно до цих змін вносити зміни й доповнення до конкретних нормативно-правових актів, збалансовуючи таким чином правову складову цього механізму. Такий підхід забезпечить оптимальне співвідношення повноважень і відповідальності суб'єктів публічного управління для конкретних етапів децентралізації влади.

Розвиток публічного управління в Україні потребує чіткості у правовому розумінні політичної відповідальності, її відмежування від юридичної відповідальності. У Резолюції Європейського Парламенту від 24.05.2012 р., яка стосується України, зазначено, що підписання й ратифікація Угоди про асоціацію між Україною та ЄС і її ефективне запровадження вимагатимуть декриміналізації політичних рішень в умовах верховенства права та глибшої демократії, припинення утисків політичної опозиції та вільних, чесних і прозорих виборів [16]. Хоч ця Резолюція й спрямована проти переслідувань з політичних мотивів, проте вона однозначно поставила питання про розмежування політичної і юридичної відповідальності. В українському праві також піднімалось питання про таке розмежування. Зокрема, у Постанові Верховної Ради України «Про План заходів щодо реалізації положень Висновку № 190 (1995) Парламентської асамблеї Ради Європи щодо заявки України на вступ до Ради Європи та Резолюції № 1862 (2012) Парламентської асамблеї Ради Європи “Функціонування демократичних інституцій в Україні” від 11.04.2012 р. № 4631-VI ставилось завдання створити міжвідомчу робочу групу з метою здійснення аналізу досвіду держав - членів Ради Європи з питань розмежування політичної та кримінальної відповідальності [12].

Можливість належного удосконалення правової основи для забезпечення розвитку публічного управління у контексті децентралізації влади закладена у Конституції України, ст. 132 якої закріплює положення про те, що територіальний устрій держави ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій [4, с. 63]. Удосконалення нормативно- правої основи розвитку публічного управління в Україні має проводитись виважено, з урахуванням реально існуючих обставин. Учений Б. Калиновський, зокрема, застерігає, що для з'ясування розуміння конституційних основ децентралізації у здійсненні державної влади в Україні потрібно пам'ятати, що розвиток і становлення місцевої публічної влади в Україні відбувалися у відмінних від інших європейських держав умовах, при цьому аналізу підлягають ті положення Конституції України, в яких закріплено суверенітет України, і те, що він поширений на всю її територію, отже, Україна є унітарною державою, її територія в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканою [3, с. 85].

Відповідно до Конституції України адміністративно-територіальний устрій повинен визначатися виключно законом. Однак такий закон не прийнято. Тому базовим актом, що врегульовує вищезазначене правове поле, є під- законний нормативно-правовий акт - Указ Президії Верховної Ради Української РСР “Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР” від 12.03.1981 р. № 1654-Х [13]. Проте у ньому використовується застаріла або така, що суперечить іншим, сучасним нормативно- правовим актам термінологія.

Отже, формування нормативно-правової основи публічного управління повинно відповідати управлінському призначенню відповідних органів влади і зміні їх характеру у процесі децентралізації. На загальнодержавному рівні публічне управління має здійснюватись переважно виконавчою владою. Законодавча та судова влади можуть впливати на організаційну складову механізму публічного управління шляхом створення відповідних нормативних актів, тобто через правові норми. Правова ж складова механізму управління в частині створення правових передумов для його публічності, виражається у нормотворенні і може перебувати як всередині органів виконавчої влади, так і за їх межами, наприклад, при прийнятті законів чи ухваленні судових рішень.

Перспективою подальших досліджень може бути аналіз ефективності нормативно-правової основи публічного управління в умовах здійснення децентралізації на регіональному та місцевому рівнях.

публічний управління децентралізація влада

Список використаних джерел

1. Висновок Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя від 09.12.2015 р., протокол № 38. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1 ?pf3511 =55812.

2. Європейська хартія місцевого самоврядування. м. Страсбург, 15.10.1985 р. URL: http:// zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ru/994_036.

3. Калиновський Б. В. Конституційні засади децентралізації влади в Україні. Вісник Центральної виборчої комісії. 2015. № 2 (32). С. 84-89.

4. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28.06.1996 р. Київ: Преса України, 1997. 80 с.

5. Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади): Проект Закону України від 0107.2015 р. № 2217. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1 ?pf3511 =55812.

6. Про державну службу. Закон України від 10.12.2015 р. № 889-VIM. Відомості Верховної Ради України. 2016. № 4. Ст 43.

7. Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу: Закон України від 18.03.2004 р. № 1629-IV. Верховної Ради України. 2004. - № 29. - Ст. 367.

8. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року. Постанова Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 р. № 385. URL: http://zakon4.rada.gov. ua/laws/show/385-2014-%D0%BF

9. Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 18.06.2014 р. № 591-р. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/591-2014- %D1%80.

10. Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 27 лютого 2014 р. № 794-VII. Верховної Ради України. 2014. № 13. Ст. 222.

11. Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу. Указ Президента України від 05.03.2004 р. № 278/200 URL: http://zakon2.rada.gov. ua/laws/show/278/2004.

12. Про План заходів щодо реалізації положень Висновку № 190 (1995) Парламентської асамблеї Ради Європи щодо заявки України на вступ до Ради Європи та Резолюції № 1862 (2012) Парламентської асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інституцій в Україні»: Постанова Верховної Ради України від 11.04.2012 р. № 4631 -VI. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/ laws/show/4631-vi.

13. Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР Указ Президії Верховної Ради Української РсР від 12.03.1981 р. № 1654-Х. uRl: http:// zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1654-10.

14. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01 квітня 2014 р. № 333-р. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80.

15. Про участь громадян у місцевому публічному житті: Рекомендація Комітету міністрів Ради Європи від 06.12.2001 р. № Rec (2001) 19. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ ru/994_739.

16. Резолюція Європейського Парламенту від 24.05.2012 р. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/ laws/show/994_a89.

17. Угода про коаліцію депутатських фракцій “Європейська Україна” від 27.11.2014 р. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/n0001001-15.

18. Щербанюк О. В. Визначальна роль народного суверенітету для конституційного принципу народовладдя. Альманах права. 2012. Вип. 3. С. 462-466.

Размещено на Allbest.ru