Проблеми модернізаційного переходу регіонів до децентралізованої моделі розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМИ МОДЕРНІЗАЦІЙНОГО ПЕРЕХОДУ РЕГІОНІВ ДО ДЕЦЕНТРАЛІЗОВАНОЇ МОДЕЛІ РОЗВИТКУ

Дунаєв І.В.

Постановка проблеми у загальному вигляді. Напрям переходу українських до децентралізованого розвитку в Україні зараз присутній в українському політичному і адміністративному полі крізь прояв у трьох реформах, що одночасно відбуваються: реформа місцевого самоврядування, реформу державної регіональної політики і реформу адміністративно-територіального устрою. Ці реформи просуваються з різною швидкістю і мають різну політичну підтримку, але проблема оновлення способів управління на регіональному рівні у напрямі підвищення його спроможності до самодостатнього розвитку чи навіть до саморозвитку в унітарній Україні поки що випала з політичного порядку денного в Україні. Хоча саме на ньому можливі чи не найбільші перетворення і економічний прогрес при чіткому розмінні локальної специфіки, що вже стало принциповим для аналогічних реформ в усіх країнах ЄС.

Ступінь розробленості проблеми й аналіз останніх досліджень. Специфіка перетворень в регіональному управлінні тісно пов'язана з проявом економічних закономірностей і системних проблем, які роками накопичилися в регіонах і в країні. З розпочатою в Україні децентралізацією влади і загальним курсом на лібералізацію економіки з'являється чимало наукових праць щодо оновлення концептуальної моделі розпочатих реформ - реформи місцевого самоврядування, реформи державної регіональної політики і реформи адміністративно-територіального устрою. Суттєвий внесок у розробку даних моделей і механізмів їх впровадження зробили О. Берданова, Ю. Ганущак, В. Зу- бенко, І. Коліушко, В. Кашевський, А. Павлюк, А. Ткачук, О. Шевченко та ін., © Дунаєв І. В., 2017 однак наразі можна відчути певний брак концентрованого бачення взаємозв'язків між визначеними проблемами і проект цієї на просторовий, а не тільки на економічний чи адміністративний вимір.

Метою статті є визначення головних проблем у переході українських регіонів до моделі децентралізованого розвитку та перевірка гіпотези щодо ролі інертності у прийнятті рішень у процесі даного переходу.

Виклад основного матеріалу. Можна відзначити низку найбільш значущих проблем розвитку економічного простору України, які свідчать про порушення цілісності просторового каркаса країни й ускладнюють вірну постановку проблем саме на рівні регіонів в їх економічній політиці.

1. Спостерігається виражений процес звуження економічного простору при одночасному розширенні простору, необлаштованого або виключеного з господарського обороту. Це виявляється у зниженні чисельності населення (за період з 2009 по 2015 рр. чисельність населення скоротилася на 3, 38 млн осіб, або 46143, 7 тис. осіб на 1 січня 2009 р. проти 42760, 5 тис. осіб на 1 січня 2016 р. [10, с. 14; 9, с. 11]), але сумарна кількість адміністративно- територіальних одиниць різного типу майже не змінилася за ці сім років. Тим не менш відбувається депопуляція сільської місцевості, особливо в сільськогосподарської глибинці. Така тенденція спостерігається в усіх регіонах, навіть найрозвиненіших. Протягом 2015 р. порівняно з 2014 р. питома вага площі сільськогосподарських земель в загальній площі (території) України не змінилася і складала 70, 8 %, а площа забудованих земель збільшилася на 2, 5 тис. га до 2552, 9 тис. га, в тому числі під житловою забудовою - на 1, 2 тис. га до 488, 9 тис. га. За 2015 р. землі промисловості збільшилися на 0, 6 тис. га до 224, 7 тис. га, землі комерційного та іншого використання - на 0, 5 тис. га до 55, 4 тис. га [2], але це засвоєння нових земель відбувалося майже цілком навколо великих міст. Результатом даного процесу є не тільки зменшення територіального базису української економіки, але і спотворення її просторової структури (поява економіко-демографічних “пустот” у віддалених від обласних центрів районах послаблює господарський каркас країни і конкретного регіону, що, відповідно, послаблює і суб'єкти, розташовані поблизу, і збільшує навантаження на інші елементи каркаса).

2. Економічний простір країни залишається поляризованим і централізованим при розпочатій децентралізації влади. Економічне зростання все більше зосереджується у великих містах України або безпосередньо навколо їх. Майже чверть населення України (24, 46 % або 10, 4 млн осіб) проживає у десяти найбільших містах (Київ, Харків, Одеса, Дніпро, Донецьк, Львів, Запоріжжя, Кривий ріг, Миколаїв, Маріуполь) [11]. Особливо тенденції централізації характерні для Києва і Харкова як єдиних в Україні центрів великих агломерацій з ознаками метрополітенського регіону, зокрема, якщо у 2012 р. на м. Київ доводилося 18, 8 % валового регіонального продукту країни, то у 2014 р. - вже 22, 5 % [1]. Таке зосередження значної частини активів у декількох точках простору знижує загальну ефективність економіки за рахунок нераціонального розселення, ресурсного виснаження інших територій тощо.

3. В результаті зміни навантаження на окремі частини просторового каркаса країни посилюється розірваність і фрагментація економічного простору, що виражається у зростаючій диференціації регіонів за економічними показниками, інфраструктурною роз'єднаністю території, що можна пояснити поганим станом автомобільних доріг, невисокими реальними доходами населення при зростаючих цінах, порівняно невисокою щільністю населення сільській місцевості низки областей України. Так, у 2012-2014 рр., що передували старту активної фази реальної децентралізації й добровільному об'єднанню територіальних громад, різниця між “крайніми” регіонами за відносним показником “ВРП на душу населення” збільшилася з 2, 91 раза до 2, 97 раза (табл. 1). Оцінюючи ж відповідні абсолютні значення ВРП (у фактичних цінах), усереднена різниця між “крайніми” групами регіонів з найбільшим (Дніпропетровська, Донецька, Запорізька, Харківська області та м. Київ) і найменшим (Волинська, Закарпатська, Тернопільська, Херсонська, Чернівецька області) його рівнем у 2012-2014 рр. становила майже вісім разів.

Таблиця 1 Порівняльні розрахунки ВРП на душу населення між групами регіонів з найменшим і найбільшим значенням перед початком активної фази реальної децентралізації в Україні, у грн за фактичними цінами

*Джерело: розраховано автором на основі [1].

4. Прописана, але не налагоджена наскрізна системність в управлінні просторовим розвитком економіки країни. Згідно з Державною стратегію регіонального розвитку до 2020 р. (далі - ДСРР-2020), замість оптимізації просторової структури економіки країни введено пріоритет “територіальна соціально-економічна інтеграція і просторовий розвиток” [6], який у ДСРР-2020 підкріплено ґрунтовним переліком цілей і завдань на національному рівні. Однак на регіональному (субнаціональному) рівні проблеми просторової інтеграції внутрішньо-регіонального простору і сама просторова складова не знайшла належного відображення у більшості регіональних стратегій і розглядалася за “залишковим” принципом. Розробники ж регіональних стратегій робили акцент переважно на традиційні економічні, інфраструктурні та соціальні проблеми за “звичним кліше”. Окрім цього відсутні нормативно-правові акти, які дозволили б системно регулювати просторовий розвиток України (наприклад, Генеральна схема розвитку і розміщення продуктивних сил України, що була б синхронізована з системою стратегічних і програмних документів держави).

Окрім цього, зміни у Бюджетному і Податковому кодексах України та фактичне скорочення більшості міжбюджетних трансфертів дозволили у 2016 р. додатково збільшити дохідну частину обласних бюджетів, але це відбулося разом із додатковим навантаженням на місцеві бюджети, тому зараз важко вимагати від місцевих рад і адміністрацій гучних проектів.

5. Приховування проблем регіональної депресивності через різні визначення і класифікації у різних нормативно-правових документах. Як вказується у роботі [4, с. 12], “характерною особливістю (якщо не основним напрямком української політики регіонального розвитку) є те, що міжрегіональну диспропорцію почали ховати за проблемою місцевої репресивності”. Незважаючи на певну невизначеність щодо того, чи має підхід, передбачений у ст. 11 Закону України “Про стимулювання розвитку регіонів” [8] та відповідному Порядку [7], спрямовуватися на регіони, на практиці фокус уваги посадовців перенесений з державного і міжрегіонального рівня на внутрішньо-регіональний рівень, розчиняючи проблему серед окремих адміністративно-територіальних одиниць, які в принципі не можуть нічого зробити з цією проблемою.

6. Наступна проблема модернізаційного переходу регіонів - це проблема негарантованої державної підтримки у співфінансуванні пріоритетних проектів регіонів. Протягом 2014-2015 рр. Україна сформувала свою законодавчу рамку формування та реалізації Державної регіональної політики через ухвалення Закону України “Про засади державної регіональної політики” та “Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року”, було визначено систему стратегічного планування регіонального розвитку та джерела фінансування проектів з регіонів через механізм Державного фонду регіонального розвитку. В 2015-2016 рр. регіони отримували кошти на виконання власних проектів розвитку за об'єктивною формулою, а не на основі лояльності до центральної влади, як це було раніше. На жаль, у грудні 2016 р. при ухваленні Держаного бюджету України було внесено деякі зміни до ст. 24-1 Бюджетного кодексу України, які, по суті, руйнують вибудовану раніше систему планування та фінансування регіонального розвитку [5], так само залишається не вирішеним питання фінансування проектів загальнонаціонального рівня, що спрямовані на формування згуртованості держави, єдність її простору в межах усієї своєї території.

Отже, просторовий фактор поки що не є для України “точкою опори” і умовою її економічного зростання, соціально-економічного розвитку та модернізації суспільства. Одночасно триваючі в Україні реформи місцевого самоврядування, державної регіональної політики і адміністративно-територіального устрою поступово зміщують частину відповідальності й увагу з державного рівня на локальний і регіональний рівні. Однак зараз регіональні органи влади скоріше зорієнтовані на “виживання” і згладжування проблем, аніж на перспективу розвитку. Як свідчать результати експертного опитування, проведеного автором в цілях даної дисертаційної роботи у 2017 р. (рис. 2), більше половини респондентів бачить серед таки цільових орієнтирів регіональних органів влади “залучення і засвоєння бюджетних коштів” (56, 8 %), а 47 і 36 % респондентів бачать ще “стабілізацію політико-економічної ситуації” і “провадження та просування державних реформ”.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Розподіл відповідей експертів на питання “На що сьогодні фактично зорієнтовані органи управління на регіональному рівні?”, %

*Джерело: розробка автора.

Показово, що лише 15, 9 % експертів впізнали “досягнення цілей розвитку своїх регіонів, що визначені в обласних стратегіях” серед чинних пріоритетів на практиці, хоча кожна область ще протягом 2014-2015 рр. отримала власну стратегію і план її реалізації, які у певній мірі синхронізовані з державною системою планувальних документів.

Відомо, що важливу роль при прийнятті рішень відіграє оперативність і гнучкість. Експертним шляхом була перевірена робоча гіпотеза щодо інертності усвідомлення і прийнятті рішень на регіональному рівні: більше третини респондентів впевнені у затримках без “гри на упередження проблем” і стільки ж схиляються до цього (рис. 2-а).

З'ясувалося, що сумарно більше половини (56, 8 %) респондентів переконані, що рішення регіональних влад більше спрямовані на усунення наслідків, аніж на попередження негативних явищ (рис. 2-б). Це логічно підкріплює попередню узагальнену думку про існуючу невисоку пріоритетність досягнення цілей розвитку своїх регіонів, які визначені в регіональних стратегіях (див. рис. 1). Оптимальний склад документів, які поєднували і визначали би перспективи регіону на майбутнє, мусить включати в собі: середньострокові прогнози, масштабні проблемно-орієнтовані концепції, загальна стратегія розвитку регіону, рамкові обласні програми, плани діяльності із наповнення рамкових програм, тому запізнена або відсутня реакція регіональних органів влади на зовнішні виклики не є дивною.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Розподіл відповідей експертів на питання стосовно ознак інертності та випереджальної ініціативи в рішеннях регіональних органів влади, %

*Джерело: розробка автора.

Враховуючи вищевикладене, варто признати, що за зростаючої оснащеності українських регіонів інструментами підтримки прогресивних змін все частіше на перше місце виходить реальна практика застосування цих інструментів і прозорість економічної політики регіону для бізнесу. Загальною властивістю такої практики поки що є дуже невисокий рівень реального практичного запровадження і навіть затребуваність аналітичних механізмів і інструментів на основі проектного підходу чи управління по цілях, хоча в деяких регіонах (напр., у Харківській області) це включено в перелік операційних цілей до 2020 р. Одна з головних причин криється у переважній орієнтації регіональних органів влади на вирішення поточних питань, а роботі на перспективу заважає відсутність коштів на розробку якісних довгострокових документів і елементарна відсутність достатньо кваліфікованих спеціалістів “всередині” органа влади, а не волонтерство місцевих експертних команд.

Враховуючи вищевикладене, варто признати, що за зростаючої оснащеності українських регіонів інструментами підтримки прогресивних змін все частіше на перше місце виходить реальна практика застосування цих інструментів і прозорість економічної політики регіону для бізнесу. Загальною властивістю такої практики поки що є дуже невисокий рівень реального практичного запровадження і навіть затребуваність аналітичних механізмів і інструментів на основі проектного підходу чи управління по цілях, хоча в деяких регіонах (напр., у Харківській області) це включено в перелік операційних цілей до 2020 р. Одна з головних причин криється у переважній орієнтації регіональних органів влади на вирішення поточних питань, а роботі на перспективу заважає відсутність коштів на розробку якісних довгострокових документів і елементарна відсутність достатньо кваліфікованих спеціалістів “всередині” органа влади, а не волонтерство місцевих експертних команд.

Перспективи модернізації регіональної економічної політики та якості місцевої економічної політики слід розглядати крізь призму здатності і готовності відповідних органів влади забезпечувати необхідні темпи середньо- і довгострокового соціально-економічного розвитку і внутрішньої злагоди, що прямо залежить від міри внутрішнього консенсусу всередині та гнучкості і швидкості реакції у уповноважених органів.

Існуюча інертність, а часом - і безініціативність у прийнятті важливих рішень на регіональному рівні зумовлені різного роду причинами, серед яких причини економічної, політичної, комунікаційної, соціально-культурної природи. Результати експертного опитування засвідчили, що серед економіко- політичних факторів, завдяки яким можна долати інертність у прийнятті важливих рішень на регіональному рівні, потенційно мають найбільшу ефективність такі: рішення обласних рад і нові виконкоми (сумарно більше 50 % за оцінками “5” і “4”), наближення виборів (сумарно біля 60 %) (рис. 3), - що не є дивним, оскільки саме ці чинники достатньо віддзеркалюють спосіб збереження місцевих еліт при владі.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 3. Згруповані результати експертної оцінки економічних та політичних факторів, завдяки яким можна долати інертність у прийнятті важливих рішень на регіональному рівні, %

*Джерело: розробка автора.

Переважно економічні чинники (макроекономічні цикли, конкретні можливості освоєння ресурсів ззовні, міжнародна інтеграція регіону) здебільшого оцінені зі значним (від 23 до 43 %), але не суттєвим впливом на динамічність рішень. Причини цьому вбачаються у складності ідентифікації і залучення їх до управлінської системи або недостатній переконливості прикладів. Важливим є те, що фактор “міжнародної інтеграції регіону и громад”, за зведеними оцінками, має значний наростаючий, але поки що відкладений потенціал як доповнюючого чинника, що вказує на його дуже недостатню застосовність.

Такі чинники, як “збалансованість інтересів різних груп зсередини”, “ініціативи з боку міжнародних партнерів” і “експерти від громадськості”, що віднесені до групи комунікаційних і соціальних факторів, потенційно мають найбільший вплив на долання інертності - сумарно більше 60% за оцінками “5” і “4”, але жоден з них також не носить суттєвого чи-то визначального впливу (рис. 4). Найменше єдності серед опитаних експертів, але і найбільше критичності спостерігається за фактором “антикорупційні кампанії”.

Рис. 4. Згруповані результати експертної оцінки комунікаційних і соціальних факторів, завдяки яким можна долати інертність у прийнятті важливих рішень на регіональному рівні, %

*Джерело: розробка автора.

Регіональна проекція оцінки сприйняття найбільш сильних факторів долання інертності (рис. 5) свідчить, що існують суттєві відмінності в їх сприйнятті експертами Примітка: в умовний макрорегіон “Схід” увійшли експерти з Харківської, Сумської, Дніпропетровської і Запорізької областей; в умовний макрорегіон “Захід” увійшли експерти з Тернопільської, Львівської, Житомирської і Рівненської областей; в умовний макрорегіон “Центр і Південь” увійшли експерти з міста Києва, Вінницької, Миколаївської, Одеської, Полтавської, Київської областей і АР Крим.. Експерти зі східного макрорегіону бачать найбільш дієвими фактори економічної природи й ті, що спрямовані на конкретну, вимірювану можливість. Експерти з інших макрорегіонів віддають умовну перевагу чинникам з локальної політичної та інтеграційної площин (рис. 5-а). Консенсус у кращих оцінках експертів з усіх трьох макрорегіонів спостерігався лише за двома чинниками: “наближення виборів” як поштовх для своєї діяльності і чергової порції популізму (рис. 5-а) і “залучення експертів від громадськості...” (рис. 5-б) як стримано-оптимістичного чинника.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 5. Результати експертної оцінки найбільш дієвих факторів, завдяки яким можна долати інертність, що згруповані за трьома макрорегіонами України (Схід, Захід, Центр і Південь) і відібрані за найбільшим отриманим значенням для кожного оціненого фактору, у % за трьома найвищими балами п'ятибальної шкали.

*Джерело: розробка автора.

У цілому застосований приклад розподілу відповідей за макрорегіонами можу бути додатковим сигналом про наявність спільних цінностей у пошуку способів оновлення регіональної економічної політики як для усієї країни, так і для макрорегіонів. Також це буде основою для праксеологічної адаптації нововведень до регіональної специфіки через підвищення корисності від політики для споживача, узгодженість цілей учасників взаємодії і більшу лояльність до експертного кола розробників оновленої політики.

Отже, в економічній політиці Української держави явно не вистачає тверезого розуміння “коридору можливостей”. Депопуляція, стягування населення в обласні центри, АТО на Сході країни, нестача фінансових ресурсів для технологічної модернізації комунального господарства в місцевих громадах та ін. Змушують жорстко фокусувати пріоритети. Про масштабну реалізацію пріоритетів як державної регіональної політики, так і пріоритетів регіональних стратегій говорити передчасно в силу об'єктивних ресурсних обмежень. У багатьох регіонах життя змушує орієнтуватися на точковий розвиток об'єднаних територіальних громад і формування нової мережі локальних центрів (регіональний поліцентризм). Точковою повинна бути інфраструктурна підтримка державою найбільш ефективних місцевих проектів, що співфінансуються бізнесом, оскільки це чітко співпадає з зрозумілим для іноземного інвестора проектним підходом і економить час.

У рамках вузького “коридору можливостей” бажано робити ставку на те, що росте само. В українських регіонах вже склалися зони росту на основі наявності там явних конкурентних переваг. Явно недооцінюється зростаюча конкуренція регіонів за людські й інвестиційні ресурси, незважаючи на те, що саме ця конкуренція, а зовсім не плани міністерств і відомств, визначатиме просторовий розвиток. І виграє той, хто більш привабливий для людей і бізнесу.

децентралізований інертність влада регіон

Список використаних джерел

1. Валовий регіональний продукт за 2014 рік: стат зб. / за ред. І. М. Нікітіної. Київ: ДССУ, 2016. URL: https://ukrstat.org/uk/druk/publicat/kat_u/2016/zb/04/Zb_ VRP_2014.w.zip.

2. Держгеокадастр. Інфографіка: зміни в структурі земельного фонду України за 2015 рік. URL: http://land.gov.ua/infohrafika-zminy-v-strukturi-zemelnoho-fondu-ukrainy-za-2015-rik/.

3. Оновлення регіональних стратегій задля забезпечення стабільного розвитку. Аналітична записка / НІСД. Київ: НІСД, 201б. № 38, Серія “Регіональний розвиток”. 11 с. URL: http:// www.niss.gov.ua/articles/2403/.

4. Подолання диспропорцій у розвитку регіонів в Україні - виклики та можливості / Проект “Підтримка політики регіонального розвитку в Україні”. Київ: Проект “Підтримка політики регіонального розвитку в Україні”, 2015. 65 с.

5. Пояснювальна записка до проекту Закону України “Про внесення змін і доповнень до статей 24-1, 29, 30 Бюджетного кодексу України” (щодо приведення у відповідність із Законом України “Про засади державної регіональної політики” в частині удосконалення порядку фінансування проектів та програм регіонального розвитку) / Ін-т громадянського суспільства. Київ: ІГС, 2017. URL: http://www.lgr. org.ua/wp-content/uploads/2017/02/%D0%9F%D0%9E%D0%AF%D0%A1%D0%9D%D 0%AE%D0%92%D0%90%D0%9B_%D0%9D%D0%90_%D0%97%D0%90%D0%9F%D0%98%D0% A1 %D0%9A%D0%90%D1 %81 %D1 %82_24-1_29_30_57_%D0%91 %D0%9A%D0%A3_.doc.

6. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року: Постанова КМУ від 06.08.2014 р. № 385. Уряд. кур'єр від 03.09.2014. № 160.

7. Про затвердження Порядку здійснення моніторингу соціально-економічних показників розвитку регіонів, районів та міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення для визнання територій депресивними: Постанова КМУ від 02.03.2010 р. № 235. Уряд. кур'єр від 24.03.2010 р. № 54.

8. Про стимулювання розвитку регіонів: Закон України від 08.09.2005 р. № 2850-IV (зі змінами). Голос України від 08.11.2005 р. № 211.

9. Статистичний збірник “Регіони України” 2009. Ч. І / Держ. комітет статистики України. Київ: ДКСУ, 2009. Ч. 1. 369 с.

10. Статистичний збірник “Регіони України” 2016. Ч. І / Держ. служба статистики України. Київ: ДССУ, 2016. Ч. 1. 295 с.

11. Чисельність наявного населення України на 1 січня 2016 року / Держ. служба статистики України. Київ: ДССУ, 2016. 86 с.

Размещено на Allbest.ru