Особливості формування коаліційних урядів у постсоціалістичних країнах центральної Європи: досвід для України

Анотація

Стаття присвячена дослідженню зарубіжного досвіду формування коаліційних урядових кабінетів на прикладі двох постсоціалістичних країн Центральної Європи - Польщі та Чехії. Аналізуються умови і процеси, що супроводжували створення в цих країнах урядові коаліції, основні проблеми щодо формування і функціонування коаліційних урядів в Україні, а також окреслені подальші пріоритетні шляхи їх вирішення.

Ключові слова: коаліція, парламент, уряд, урядова коаліція,урядовий кабінет, виборча система, конституційні зміни.

Abstract

The article investigates foreign experience of coalition government offices formation in terms of two post-socialist countries of Central Europe - Poland and the Czech Republic. It analyzes the conditions and processes that accompanied the creation of a coalition government of these countries, the main problems concerning the formation and functioning of coalition governments in Ukraine and outlined further priorities solutions.

Key words: coalition, parliament, government, governmental coalition, government office, the electoral system, constitutional changes.

урядовий коаліція кабінет

Постановка проблеми. Актуальність вивчення досвіду формування коаліційних урядів у країнах Центральної Європи зумовлена вдалим прикладом проведення ними глибоких внутрішніх реформ в трансформаційний період. Крім близького географічного розташування з Україною, тісних культурних та історичних зв'язків, вони переживали схожі проблеми і виклики з тими, що постали зараз в нашій державі. У зв'язку з цим багато вчених розглядають країни Вишеградської групи (Польща, Чехія, Угорщина та Словаччина) як досить вдалий приклад для наслідування. Починаючи з періоду політичної трансформації, підготовки до вступу в Європейський Союз, а потім і державно- управлінських перетворень після вступу, ці країни змогли запозичити цінний досвід західноєвропейських країн та адаптувати його до своїх систем державного управління, враховуючи свої особливості та традиції.

Важливість досліджуваної проблеми полягає також у спорідненості моделей формування коаліційних урядів в Україні та країнах Польщі і Чехії. Це дає змогу більш детально розглянути труднощі, з якими стикалися ці країни в процесі свого розвитку, з'ясувати шляхи їх подолання та екстраполювати їх на ситуацію в нашій державі. Адже, на даному етапі усвідомлення перспектив політичного розвитку України, зокрема у сфері формування коаліційних урядів та їхньої ефективної діяльності, неможливе без врахування досвіду сусідніх країн - Польщі (напівпрезидентської республіки) та Чехії (парламентської республіки).

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Формування коаліційних урядів в українській політичній науці та науці державного управління є предметом уваги вітчизняних науковців та практиків, серед яких Е. Афонін, Я. Бережний, О. Валевський та В. Голубь [7]; А. Борисенко [1]; Ю. Ковбасюк, С. Загороднюк, П. Крайнік, Х. Дейнега [14] та Ю. Лагутов [8], М. Лопата [10], І. Пресняков [12], А. Романюк [13] та ін.

Теоретичні підвалини формування коаліцій заклали у своїх працях зарубіжні дослідники Де Сваан А. [24], Е. Довнс [18], М. Лавер та Н. Шофілд [19], А. Лейпхард [20], В. Райкер [23] та ін.

Мета статті - визначити особливості формування урядових коаліцій у країнах Центральної Європи - на прикладі Польщі та Чехії як досвід для реформування системи державного управління в Україні.

Виклад основного матеріалу. Трансформаційні процеси в кінці ХХ ст. в постсоціалістичних країнах Центральної Європи супроводжувалися корінними змінами у більшості сфер суспільного життя. Важливим при цьому є досвід парламентської та урядової діяльності. В умовах комуністичних режимів, де така діяльність була формальною в контексті функціонування тогочасних правлячих партій, сучасна діяльність законодавчої та виконавчої гілок влади в процесі державного управління виходить на перше місце і є основою в розробці політичного курсу та подальшого розвитку держави.

Оскільки уряд можна розглядати як політико-управлінську структуру, діяльність якої є здійсненням виконавчої влади в країні, спосіб та особливості його формування залежить від форми державного правління. В парламентських та напівпрезидентських формах правління уряд формується за допомогою парламенту. В цей процес покладено так званий принцип коаліційності, який виникає у випадку, коли жодна з партій не має більшості для створення уряду і в результаті цього політичні партії починають шукати спільні інтереси для співпраці.

Тлумачення самого терміна “коаліція” можемо знайти в політологічному словнику: це назва союзу чи об'єднання, створеного для досягнення спільної мети; об'єднання політичних партій з метою створення так званого коаліційного уряду з представників цих партій [11].

У свою чергу термін “коаліційний уряд” автори Енциклопедичного словника з державного управління трактують як “уряд, утворений на основі угоди між двома або кількома представленими в парламенті політичними партіями (близькими за ідеологією чи програмними засадами) про спільну урядову програму” [3, с. 323]. Урядові коаліції формуються на основі результатів проведених виборів, шляхом коаліційних переговорів.

При цьому можна виділити п'ять типів коаліційних урядів:

1) однопартійний кабінет більшості (одна партія контролює більшість в парламенті й самостійно формує уряд);

2) коаліційний уряд більшості (коаліція, яка є більшістю в парламенті й формує свій уряд);

3) однопартійний уряд меншості (одна партія, яка не складає більшість формує уряд);

4) коаліційний уряд меншості (уряд формується коаліцією партій, яка не має більшості у парламенті);

5) непартійні кабінети (виникають у випадках зміни правлячого режиму, наприклад з авторитарного на демократичний, або при формуванні непартійного технократичного уряду) [15, с. 191-192].

Разом із цим коаліційний уряд більшості має дві форми - мінімально-переможну, де уряд формується на основі необхідної кількості партій, які становлять мінімальну більшість (тобто вихід хоч а б одного учасника коаліції призведе до втрати такої більшості) та надлишкову-переможну, при якій коаліція складається з кількості учасників, більш, ніж достатньої для утримання більшості.

Особливості та порядок формування уряду будь-якої країни регулюються їх національними конституціями, регламентами парламенту, законами про кабінет міністрів тощо. Серед основних чинників, які найбільше впливають на формування і діяльність урядових кабінетів, можна назвати систему правління, виборчу систему, електоральні настрої, ідеологічна збалансованість коаліцій, що формують уряди, політичні традиції та ін.

У більшості європейських країн уряд формується не однією партією, а їх коаліцією. Польща не є винятком. Парламент в Польщі є двопалатним і має строк повноважень чотири роки. Провідну роль у формуванні уряду має нижня палата - Сейм [14].

На формування урядів у Польщі, на думку М. Лопати, вплинули три конституційні зміни, відповідно до яких змінилися принципи формування та функціонування урядів: 1) від змін впроваджених 7 квітня 1989 р. до “Малої Конституції” з 1992 р.; 2) від 1992 р. з ухваленням “Малої Конституції” до 1997 р., коли була прийнята нова Конституція Республіки Польщі; 3) Від 1997 р., коли була прийнята Конституція Республіки Польщі до сьогодення [9].

На першому етапі, до прийняття Малої Конституції, президент мав великі повноваження при формуванні уряду, адже в 1990-1992 рр. Польща фактично була президентсько- парламентською республікою. Він призначав керівника Ради Міністрів, який пропонував кандидатуру прем'єр-міністра, якого, в свою чергу, абсолютною більшістю затверджував Сейм (нижня палата польського парламенту, яка на даний час має провідну роль у формуванні уряду). Наступним кроком було представлення складу Ради Міністрів та виступ прем'єр-міністра в парламенті. Після цього Сейм знову ж таки абсолютною більшістю надавав вотум довіри уряду. Тобто уряд мав бути підтриманий навіть тими фракціями, які не входили до коаліції.

Разом з цим президент мав можливість розпустити парламент, якщо Сейм протягом трьох місяців не зміг затвердити уряд або прийняти бюджет [22, с. 79]. До повноважень президента того часу входила також відставка уряду, яку мали підтримати більшістю в Сеймі.

Другий етап конституційних змін за Малою Конституцією (1992 р.) вже не передбачав право президента на відкликання прем'єр-міністра. Цей етап характеризувався декількома варіантами формування коаліційного уряду. Спочатку президент пропонував кандидата на пост прем'єр-міністра, який подавав свій склад уряду. За його поданням президент призначав весь склад уряду, за який мали проголосувати більшістю в парламенті. Якщо формування уряду президентом не знаходило такої підтримки, це питання переходило в компетенцію парламенту. В разі безуспішної спроби, передбачалося повернення ще раз до кола президент-парламент. Якщо такий варіант також не проходив, президент мав два шляхи вирішення цієї проблеми: 1) розпустити парламент; 2) призначити тимчасовий уряд на шість місяців з можливістю його подальшої роботи в разі підтримання парламентом.

Особливості формування уряду на третьому етапі конституційних змін не дуже відрізнялися від моделі, прийнятої в Малій Конституції за винятком зменшення кількості спроб сформувати уряд до двох та неспроможності президента відмовити уряду в праві входження певної особи до складу уряду. Згідно зі ст. 154.1. Конституції Республіки Польщі від 2 квітня 1997 р. “Президент Республіки висуває кандидатуру Голови Ради Міністрів, який пропонує склад Ради Міністрів. Президент Республіки призначає Голову Ради Міністрів разом з іншими членами Ради Міністрів” [5, с. 57]. Протягом встановленого терміну призначений уряд повинен отримати вотум довіри з боку нижньої палати парламенту - Сейму. У випадку ненадання вотуму довіри, Сейм може абсолютною більшістю голосів від повного складу самостійно обрати голову і членів уряду, які повинні бути призначені президентом.

Хоча глава держави в Польщі й наділений важливими повноваженнями щодо процедури формування Ради Міністрів, провідна роль належить парламентській більшості, що характеризують країну як змішану республіку парламентського типу. “Якщо є стабільна більшість, то повноваження Президента у зазначеній сфері більшою мірою набувають формальний характер. У той же час відсутність такої більшості підвищує роль Президента, що відповідає державному режиму раціонального парламентаризму” [16, с. 84]. Особливості формування уряду в Польщі викладені в Регламенті Ради Міністрів, Регламенті роботи Сейму, в законах про організацію і функціонування Ради Міністрів, які змінювалися відповідно редакцій Конституцій 1989, 1992 і 1997 рр.

Оскільки у Польщі уряди формуються коаліцією парламентських партій, важливим, на нашу думку, є мотивація кожної політичної сили, що входить до коаліції.

За словами польського дослідника А. Антошевського партії, орієнтовані на досягнення політичних цілей (забезпечення впливу на зміст і напрям політики держави), можуть створювати коаліційні союзи: згідно з програмною схожістю потенційних партнерів, бажанням виключення з гри противника, “історичними” мотивами (існування або відсутність традиції співпраці) чи теж прагненням увійти до складу уряду “за будь-яку ціну” [17]. Зважаючи на мотиви членів коаліції, можемо говорити про стабільність уряду.

Коаліційні уряди в Польщі здебільшого формуються з домінуванням однієї партії. Домінуюча партія формує коаліцію з допомогою партій, що здобули меншу підтримку на виборах. Вони є учасниками урядової коаліції на правах “молодшого партнера”, оскільки контролюють у парламенті меншу кількість мандатів. Яскравим прикладом можна вважати коаліцію СЛД-ПСЛ 1993-1997 рр., коли В. Павлак, який був прем'єр- міністром від слабшого учасника коаліції (ПСЛ) був змушений піти з посади на користь домінуючої партії СЛД.

Загалом термін діяльності певного уряду охоплює період від призначення до припинення терміну повноважень. При цьому не важливо відбулося це в результаті нових або позачергових виборів, чи внаслідок дострокового розпуску парламенту або відставки кабінету.

У Польщі існували однопартійні уряди у 2000-2001 рр. Бузека, у 2005-2006 рр. кабінету К. Марцінкевича та у 2007 р. кабінету Я. Качинського. Мінімально-переможних коаліційних урядів було дванадцять. До вступу в ЄС було п'ять мінімально-переможних урядів зі збалансованим домінуванням партій та дві мінімально-переможні урядові коаліції з однією домінуючою партією. Після вступу до ЄС до 2012 р. було сформовано п'ять мінімально-переможних урядів вже тільки з однією домінуючою партією.

Польські урядові коаліції 1991-1993, 1997-2001, 2001-2003 та у 2005-2007 рр. розпадалися і втрачали більшість у парламенті. Уряди меншості утримувалися завдяки пошуку додаткової підтримки у парламенті для тих проектів і діяльності, які були важливими для уряду або уможливлювали подальше його існування [9]. Тож урядові коаліції були вужчими, ніж парламентські, що впливало на стабільність урядів. Здебільшого Польщі властиві мінімально-переможні коаліційні уряди з однією переважаючою партією, яка має більшість посад в ньому. Найбільш стабільними і тривалими є мінімально-переможна урядова коаліція Д. Туска і мінімально-переможний уряд Є. Бузека. Найменш стабільними виявилися коаліційні уряди меншості Я. Ольшевського і Г. Сухоцької 1991-1993 рр.

Чеська Республіка як і Польща вважається зразком успішної демократизації в посткомуністичному світі. У цій країні сформувалася своя політична система, яка одночасно зберігає історичні традиції і відкрита для соціальних інновацій. Динамізм демократичних процесів і стійкість нових політичних інститутів відрізняють її від більшості країн, що стали на шлях демократизації.

За Конституцією від 16 грудня 1992 р. Чехія є парламентською республікою. Парламент складається з Сенату і Палати депутатів. Остання є провідною у формуванні уряду. Найпоширенішим для Чехії є поєднання двох моделей урядових коаліцій, яке властиве й більшості її сусідам:

1) прагматична модель - при формуванні коаліції увага зосереджується на кількості місць, які має партія в парламенті;

2) ідеологічна модель - береться до уваги спорідненість програмних цілей потенційних партій-учасниць коаліції [21].

Велику роль на формування уряду в Чеській Республіці відіграла виборча система країни. Крім того, що вона певним чином унеможливлює передвиборчі коаліції, можна виділити два основні етапи її розвитку, в процесі яких формувалися як мінімально- переможні урядові коаліції, так і коаліції меншості з домінуючою партією.

Перший етап (1992-2002 рр.) характеризувався пропорційною системою виборів з дворівневою системою напіввідкритих списків. Був запроваджений п'ятивідсотковий електоральний бар'єр, а також спеціальні бар' єри для блоків партій (для двох партій - 7 %, трьох - 9 %, чотирьох і більше - 11 %). Така ситуація призвела до зменшення кількості партій, що проходили в парламент. Як наслідок, у даний період було сформовано мінімально-переможну коаліцію В. Клауса, коаліційний кабінет меншості В. Клауса, напівтехнократичний уряд Й. Тошовського та однопартійний кабінет меншості М. Земана [10].

Другий етап виборчої системи передбачав такі зміни: пропорційна система залишалася, але було збільшено кількість багатомандатних виборчих округів від восьми до чотирнадцяти. Збільшилися і виборчі бар'єри для блоків партій - залежно від кількості партій в блоці - 10, 15 та 20 % відповідно. Загалом, в період з 2002 по 2012 рр. в Чехії за результатами виборів до парламенту, було сформовано мінімально-переможні коаліційні уряди з домінантною партією В. Спідла, С. Гроса, Й. Пароубека, однопартійний кабінет меншості М. Тополанека (другий уряд М. Тополанека, який підтримала половина депутатів), кабінет сформований за підтримки абсолютної більшості Я. Фішера та кабінет більшості П. Нечаса [Там само].

Як бачимо, в Чехії протягом двох етапів розвитку виборчої системи було сформовано здебільшого два види урядових коаліцій - мінімально-переможні та коаліції меншості з домінуючою партією. Цей процес пояснюється і незмінністю розміру партійної системи як до, так і після вступу країни в ЄС. Саме через особливості такої виборчої системи не було умов для створення надлишково-переможних коаліцій.

На сьогодні особливості формування уряду згідно зі ст. 68 Конституції Чехії передбачають, що члени уряду призначаються президентом республіки, потім протягом тридцяти днів уряд просить Палату депутатів про висловлення вотуму довіри. Палата депутатів або виражає довіру новопризначеному уряду, або ні. В останньому випадку президент призначає новий склад уряду, який знову повинен запросити вотум довіри у Палати депутатів. Якщо ж Палата депутатів вдруге поспіль не висловить довіри уряду, президент призначає голову уряду за пропозицією голови Палати депутатів [6]. Таким чином забезпечується згода між законодавчою та виконавчою владою.

Важливою особливістю також є те, що надання вотуму довіри до новопризначеного уряду вимагає більшості голосів при присутності всього 1/3 кількості депутатів від загальної кількості в 200 осіб. Разом із цим цікавими є традиції Чехії, котрі передбачають поєднання урядових посад та мандатів в парламенті. Більш того, характерним є сумісництво посад керівника правлячої партії (або домінуючої партії, якщо існує коаліційний уряд) і прем'єра. Це є атрибутом так званої “канцлерської” системи, класичними зразками якої є Німеччина і Австрія [2]. Чеські політичні еліти в основному дотримуються цього правила. Винятки становили кабінети Й. Тошовського (1997-1998 рр.) і Й. Пароубека (2005-2006 рр.).

Як бачимо, формування коаліційних багатопартійних урядів має свої переваги: уряд, сформований в такий спосіб спирається на баланс та підтримку політичних сил як в суспільстві, так і в парламенті. Партія, яка отримала більшість місць в парламенті в результаті виборів вимушена шукати собі партнерів зі схожими політичними поглядами на розвиток держави, і, як наслідок, спільно з ними знаходити шляхи вирішення суспільно-важливих питань.

Для України, як парламентсько-президентської держави, останнім часом також характерне формування коаліційних урядів. Проте, на відміну від європейської практики, програма діяльності уряду є формальністю і представляється тільки після формування уряду. Ще однією проблемою як в процесі формування урядової коаліції, так і в процесі її діяльності є відсутність чіткої комунікації між Радою коаліції в парламенті і урядом,який вона затверджує. Наслідком цього є не підтримання багатьох урядових законів в парламенті.

Серед загальних проблем, притаманних процесу формування урядових коаліцій в Україні можна виділити: неефективність діючої системи ротації політичної еліти, рекрутація нової еліти є вкрай незначною і, як наслідок, зміна поколінь політичної еліти практично відсутня; регіоналізація політичних сил та політико-ідеологічна межованість України; відсутність домінуючої політичної сили, яка одноосібно представляє парла-ментську більшість та має абсолютну більшість голосів у Верховній Раді України; невідповідність політичної культури українського політикуму новій політичній системі [4].

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок. Україна, як і Польща, і Чехія, є постсоціалістичною перехідною країною і належить до країн

Центральної Європи. Система державного управління нашої країни сьогодні потребує кардинальних змін і реформ в поступі до рівня європейської спільноти. На цьому шляху Україна постійно стикається з проблемами, які вже успішно вирішили наші західні сусіди. У сфері формування коаліційних урядів Україна може використати досвід Польщі та Чехії, які стали успішним прикладом політичної трансформації.

На підставі аналізу особливостей формування коаліційних урядів в цих країнах можемо виділити пріоритетні завдання для України: проведення конституційних змін щодо першочерговості формування програми діяльності майбутнього уряду, а не формування його складу; усунення недосконалостей законодавчої бази в контексті процедури розгляду, обговорення і затвердження кандидатур Кабінету Міністрів партіями- учасницями коаліції; усунення внутрішніх суперечностей у парламентській коаліції, що негативно позначаються на функціонуванні коаліційного уряду, модернізація механізмів ефективної комунікації та співпраці уряду і парламенту тощо. Перспективними напрямками подальших досліджень з даної тематики залишається пошук нових моделей співпраці уряду та парламенту, включаючи опозицію; зміна механізмів формування коаліційних урядів, що дозволить уникнути боротьби за місця в уряді і дасть можливість змагатися урядовим програмам та ідеям.

Список використаних джерел

1. Борисенко А. Типологізація парламентсько-урядових коаліцій після парламентських виборів у Польщі 2005 р. та в Україні 2006 р / А. Борисенко // Studia politologica Ucraino-Polona. - 2011. - Вип. 1. - С. 141-148.

2. Бухарин Н.И. Разделение властей в странах Центральной и Юго-Восточной Европы / Н.И. Бухарин // Власть. - 2004. - № 1. - С. 68.

3. Енциклопедичний словник з державного управління / уклад.: Ю.П. Сурмін, В.Д. Бакуменко, А.М. Михненко та ін. ; за ред. Ю.В. Ковбасюка, В.П. Трощинського, Ю.П. Сурміна. - К.: НАДУ, 2010. - 820 с.

4. Коаліційний уряд у сучасних демократіях: уроки для України

5. Конституция Республики Польша и Регламент Сейма. - Warszawa: Kancelaria Sejmu, 2003. - 207 с.

6. Конституція Чеської Республіки

7. Концептуальні засади взаємодії політики й управління навч. посіб. / авт. кол.: Е.А. Афонін, Я.В. Бережний, О.Л. Валевський та ін.; за заг ред. В.А. Ребкала, В.А. Шахова, В.В. Голубь, А.М. Козакова. - К.: НАДУ 2010. - 300 с

8. Лагутов Ю. Проблеми формування та функціовання коаліційної моделі уряду

9. Лопата М. Особливості формування коаліційних урядів Польщі та оцінка їхньої стабільності

10. Лопата М. Чинники формування мінімально-переможних урядів у країнах Центральної Європи / М.О. Лопата // Вісник Дніпропетровського університету. Серія: Філософія. Соціологія. Політологія. - 2013. - Т 21, вип. 23(3). - С. 119-130.

11. Політологічний енциклопедичний словник / ред. Ю.С. Шемшученко. - К.: Генеза, 2004. - 736 с.

12. Пресняков І. парламентсько-урядова коаліція: як забезпечити стабільність // 'Політична реформа очима експертів: значення публічних консультацій. - 2007.

13. Романюк А. Типологія урядових кабінетів в країнах Західної Європи: порівняльний аналіз / А. Романюк // Вісник Львівського університету. Серія: Філософські науки. - 2007. - Вип. 10. - с. 235-244.

14. Світові моделі державного управління: досвід для України / за заг ред. Ю. Ковбасюка, С. Загороднюка, П.І. Крайніка. - К. нАдУ, 2012. - 612 с.

15. Сидоров В. Динамика коалиционных правительств в парламентских демократіях / В. Сидоров // Ученые записи Казанского университета. Серия: гуманитарные науки. - 2011 - № 1. - Т 153. - С. 191-197.

16. Чехарина В. Основы конституционного строя Республики Польша / В. Чехарина. - М. : Наука, 2004. - 136 с.

17. Antoszewski A. Systemy polityczne Europy Srodkowej i Wschodniej: Perspektywa porownawcza / Andrzej Antoszewski. - Wroclaw: Wyd-wo Uniw. Wroclawskiego, 2006. - 288 s.

18. Downs A. 1957. An economic theory of democracy. - New York: Harper and Row - 310 p.

19. Laver M., Schofield N., 1991, Multiparty Government. TRhe Politics of Coalition in Europe, Oxford, Oxford UP - 308 p.

20. Lijphart A. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-six Countries / Arend Lijphart. - New Haven: Yale Univ. Press, 1999. - 351p.

21. Mattila M. - Raunio, T (2002): Government Formation in the Nordic Countries: The Electoral Connection. Scandinavian Political Studies, Vol. 25, No. 3. p. 259-280.

22. Raciborski J. System rz^dow w Polsce / J. Raciborski // Demokracja polska 1989-2003. - Warszawa : Wydaw. Naukowe Scholar, 2003. - 346 s.

23. Riker W. The theory of political coalitions. - New Haven, CT/London: Yale University Press, 1962. - 300 p.

24. Swaan A. de, 1973, Coalition Theories and Cabinet Formations, Amsterdam: Elsevier. - 347p.

Размещено на Allbest.ru