Діяльність публічної служби особливого призначення щодо захисту прав людини в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Діяльність публічної служби особливого призначення щодо захисту прав людини в Україні

Розглядається діяльність публічної служби особливого призначення - інституту публічної служби, який ґрунтується на реалізації встановлених у нормативних правових актах особливих (спеціальних) повноважень службовців, які займають посади в державних органах, що мають виражену галузеву компетенцію, правовий статус службовців якого визначається як Законом України «Про державну службу», так і спеціальними нормативними актами, як-от: Митний кодекс України, Податковий кодекс України, Закон України «Про судоустрій і статус суддів» тощо, які здійснюють професійну діяльність щодо реалізації функцій, прав і обов'язків органів державної влади в особливих умовах, серед яких чільне місце займає принцип захисту прав людини. Простежуються можливі обмеження щодо його реалізації окремими державними структурами.

Ключові слова: публічна служба, публічна служба особливого призначення, принципи публічної служби, захист прав людини.

Rostyslav Botvinov. Activities of the public service of special purpose for the protection of human rights in Ukraine

The article considers the system of activities of the special public service, i.e. an institute of public service, which is based on the implementation of the special powers of officials established in laws and regulations, who hold positions in State authorities, with a strong sectoral competence, whereof employees' legal status is defined by the Civil Service Act of Ukraine, as well as by special regulations, such as the Customs Code of Ukraine, the Tax Code of Ukraine, Judicature and Judge Status Act of Ukraine, etc. that perform professional activities to implement the functions, rights and obligations of public authorities under specific conditions, among which the principle of human rights protection holds pride of place, and restrictions on its implementation by individual government agencies have been traced.

Key words: public service, special public service, principles of public service, protection of human rights.

У світовому демократичному просторі триває перманентний процес розвитку систем публічної служби. Підписання Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншого боку, обумовлює необхідність розвитку цієї інституції і в Україні на основі поєднання державних і громадських інтересів, необхідного для збереження стабільності і надійності, без яких вона не може бути суверенною державою, повноправним учасником міжнародних відносин, проводити ефективну внутрішню політику. Однією з умов цього є раціонально побудована й ефективна система публічної служби, головним завданням якої є забезпечення прав і свобод людини.

Слід зазначити, що вперше на законодавчому рівні визначення поняття «публічна служба» закріплено вп. 15 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з яким публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування [2].

Визначаючи місце кожного з видів служби в системі публічної служби слід ураховувати концептуальне положення, за яким публічна служба, як і публічна влада, єдина за своєю правовою природою і розрізняється тільки за вирішуваними завданнями. Тому публічна служба поділяється на види залежно від різних напрямів діяльності держави.

Якщо використати логіку взаємозв 'язку і супідрядності категорій «загальне - особливе - спеціальне», можна запропонувати такий підхід: загальне - публічна служба - поділяється за призначенням на звичайну й особливу, у якій виокремлюється спеціалізована служба.

З метою простежити відмінності ідентифікації правового статусу зазначених видів служби слід звернуться до відповідних нормативних актів. У законодавстві України службу безпеки України визначено як державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України [10]. У ст. 59 Закону України «Про Національну поліцію» службу в поліції названо державною службою особливого характеру [8].У Постанові Кабінету Міністрів України «Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» визначено, що служба цивільного захисту є державною службою особливого характеру, яка забезпечує пожежну охорону, захист населення і територій від негативного впливу надзвичайних ситуацій, вживає заходів щодо запобігання і реагування на надзвичайні ситуації, ліквідації їх наслідків у мирний час та в особливий період [6].

Синтезуючи всі ці визначення, пропонуємо названі види служби вважати публічною службою особливого призначення. На наш погляд, публічна служба особливого призначення - це інститут публічної служби, який ґрунтується на реалізації встановлених у нормативних правових актах особливих (спеціальних) повноважень службовців, які займають посади в державних органах, що мають виражену галузеву компетенцію, правовий статус службовців якого визначається як Законом України «Про державну службу», так і спеціальними нормативними актами, як-от: Митний кодекс України, Податковий кодекс України, Закон України «Про судоустрій і статус суддів» тощо, - які здійснюють професійну діяльність щодо реалізації функцій, прав і обов'язків органів державної влади в особливих умовах.

У межах сучасного нормативного простору публічна служба особливого призначення структурується таким чином: державна дипломатична служба; державна санітарно- епідеміологічна служба; державна контрольно-ревізійна служба; державна фіскальна служба; служба державних судово-медичних експертів; державна служба спеціального зв'язку; служба у правоохоронних органах (Служба безпеки України, Державна прикордонна служба, служба в органах внутрішніх справ (Національній поліції), служба в органах прокуратури, у пенітенціарній системі), служба в органах цивільного захисту, військова служба, професійна діяльність суд дів, служба в апараті суду.

Розглянемо місце принципу захисту прав людини в системі принципів публічної служби, зокрема особливого призначення. Визначення принципів публічної служби слід розпочати з інтерпретації самого терміна. Так, науковці дають таке визначення: принципи публічної служби - основоположні ідеї, які відображають об'єктивні закономірності та визначають напрями реалізації компетенції, завдань і функцій органів публічної влади, статусу публічних службовців [11, с. 25].

Таким чином, сутність і основне цільове призначення принципів публічної служби виражається в тому, що вони формують свого роду загальний підхід до регулювання публічно-службових відносин, будучи самі соціально і культурно обумовленими. Публічна служба, на думку експертів, функціонує за певними принципами: верховенства права - підпорядкування діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб потребам реалізації прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед усіма іншими цінностями; законності - обов'язок публічного службовця діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України; патріотизму і публічності - віддане служіння українському народові та пріоритетне ставлення до забезпечення загального інтересу під час виконання службових обов'язків; професійності - компетентне, об'єктивне і неупереджене виконання службових обов'язків; політичної нейтральності - утримання політичного службовця від демонстрації свого ставлення до політичних партій, а також власних політичних поглядів та недопущення їх впливу на виконання службових обов'язків; прозорості і відкритості - забезпечення обов'язковості оприлюднення публічної інформації органом влади та можливість отримання відкритої (несекретно!) інформації про діяльність органів влади і публічних службовців за запитом громадянина; стабільності - призначення публічних службовців на невизначений строк, незалежність персонального складу корпусу публічної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів; доброчесності - спрямованість дій публічного службовця на захист публічного інтересу та відмова від керівництва приватним інтересом під час виконання наданих йому повноважень [11, с. 26]. Отже, ми бачимо, що принцип захисту прав людини займає перше місце в системі зазначених принципів.

Ми будемо розглядати принципи державної служби як основні керівні положення, які визначають основи формування та функціонування інституту не тільки державної, а й публічної служби. Ці положення можуть бути закріплені законом, а можуть випливати із загального змісту правових норм, що регулюють державно-службові і публічно- службові відносини. У ст. 4 чинного Закону України «Про державну службу» наводяться принципи, серед яких принцип верховенства права також займає перше місце.

Аналогічна ситуація простежується з визначенням принципів окремих видів публічної служби особливого призначення. Так, у ст. 3 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» визначено такі принципи: законність; повага і дотримання прав та свобод людини та громадянина; позапартійність; безперервність; поєднання гласних, негласних та конспіративних форм і методів діяльності; єдиноначальність; колегіальність під час розробки важливих рішень; взаємодія з органами державної влади, органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями під час здійснення покладених на Державну прикордонну службу України завдань; відкритість для демократичного цивільного контролю [5].

У ст. 3 Закону України «Про прокуратуру» визначені засади діяльності прокуратури, передусім - верховенство права та визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю та презумпція невинуватості [9].

У Законі України «Про Національне антикорупційне бюро України» теж визначена низка принципів, зокрема: верховенство права; повага та дотримання прав і свобод людини і громадянина; законність; безсторонність та справедливість; незалежність Національного бюро та його працівників; підконтрольність і підзвітність суспільству та визначеним законом державним органам; відкритість для демократичного цивільного контролю; політична нейтральність і позапартійність; взаємодія з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями [7].

Майже аналогічний перелік міститься і в положенні «Про Державну кримінально- виконавчу службу»: 1) законність; 2) повага та дотримання прав і свобод людини та громадянина; 3) гуманізм тощо. Крім того, нормативно-правові акти, що регулюють особливості окремих видів публічної служби, містять свій «набір» принципів.

Реформування публічної служби, створення нових її структур, зокрема Національної поліції, антикорупційних органів тощо, службова діяльність яких має свою специфіку, вимагають розробки й реалізації принципово нових підходів до інтерпретації принципів службової діяльності у правоохоронних органах в Україні як окремого елементу публічної служби особливого призначення.

Правові принципи служби в правоохоронних органах є набором базових принципів організації державної влади в цілому і тому є зовнішніми детермінантами відносно інституту публічної служби. Ці принципи закріплені в Конституції України або безпосередньо випливають з її положень. Тому такі правові засади організації і діяльності публічної служби є загальними і єдиними для всіх її видів. Як відомо, предметом конституційно-правового регулювання є, по-перше, суспільні відносини, які визначають основи взаємовідносин людини з державою, а по-друге, відносини, пов'язані з державним устроєм. З огляду на цю специфіку предмета конституційного права правові принципи організації та діяльності публічної служби можна поділити на дві групи: антропні й інституційні. Принцип захисту прав і свобод людини належить до антропних (грец. anthropos - «людина») принципів [12].

Потрібно сказати, що, незважаючи на загальний характер правових принципів, залежно від конкретного виду публічної служби ці принципи можуть модифікуватися і набувати специфічного змісту. Деякі науковці зазначають, що дублювання в галузевих законах конституційних принципів шляхом повного відтворення тексту конституції недоцільно. Загальні конституційні принципи припускають їх галузеву конкретизацію. У галузевих нормативно-правових актах, на їх думку, необхідно закріплювати ті принципи, які виражають проекцію конституційних принципів на ту площину суспільних відносин, яка є об'єктом тієї чи іншої галузі законодавства.

Безумовно, одним з основних таких принципів є пріоритет прав і свобод лкдини і громадянина, їх безпосередня дія, обов'язковість їх визнання, дотримання і захисту. Відповідно до Конституції України людина, її права і свободи є найвищою цінністю. Визнання, дотримання і захист прав і свобод людини і громадянина - обов'язок держави [3].

Це наочно свідчить, що наведений принцип за сферою дії і своїм змістом не є власним принципом публічної служби, а являє собою зовнішню політико-правову вимогу її організації і діяльності [1, с. 46]. У правоохоронних органах цей принцип може, суперечити внутрішнім завданням державного органу. Його метою, крім іншого, є обмеження (заборона) тих дій публічних службовців, які хоча і спрямовані на реалізацію завдань державного органу, але при цьому обмежують права і свободи людини. публічний служба право людина

Як приклад можна навести ст. 1 Закону України «Про Національну поліцію»: Національна поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. У ст. 6 - 7 змістовно розкривається принцип дотримання і поваги прав і свобод людини і громадянина: «Поліція у своїй діяльності керується принципом верховенства права, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави» [8].

Поліцейським за будь-яких обставин заборонено сприяти, здійснювати, підбурювати або терпимо ставитися до будь-яких форм катування, жорстокого, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання. Діяльність поліції, яка обмежує права і свободи громадян, негайно припиняється, якщо мета застосування таких заходів досягнута або немає необхідності подальшого їх застосування. Співробітникові поліції забороняється вдаватися до тортур, насильства, іншого жорстокого або такого, що принижує людську гідність, поводження. Отримані внаслідок діяльності поліції відомості про приватне життя громадянина не можуть надаватися кому-небудь без добровільної згоди громадянина, за винятком випадків, передбачених законом [8].

Як справедливо зазначається в спеціальній літературі, оскільки діяльність поліції вразі потреби пов'язана із застосуванням примусу, вона може містити в собі істотну загрозу правам і свободам людини і громадянина.

Міністр внутрішніх справ України Арсен Аваков вважає, що соціальною нормою для України повинна стати презумпція правоти поліцейського. «Спочатку підкоряйтеся поліцейському - потім оскаржуйте!» - сформулював цю норму міністр, посилаючися на те, що подібні правила діють в Америці, Німеччині, Франції, Канаді та багатьох інших країнах.

Підпорядкування законним вимогам поліцейського вимагає від українців закон. А це досить тонка грань, яку легко розмити, якщо правоохоронців наділять додатковим «імунітетом».

Екс-заступник міністра Міністерства внутрішніх справ України Михайло Корнієнко зазначає, що тема презумпції правоти поліцейського порушувалася неодноразово. Про неї багато сперечаються вчені як за кордоном, так і в Україні. В Америці вона ніби діє, але не закріплена в жодному акті й не визнається судами, якщо справу починають розглядати. На думку експертів, норма про презумпцію правоти поліцейського може увійти в конфлікт з презумпцією невинуватості та порушити головну норму Європейської конвенції про права людини - право на життя [13].

Додержання та повага до прав і свобод особи як конкретно-інституціональне вираження більш широкого конституційного принципу пріоритету прав і свобод людини і громадянина має особливу значущість саме у сфері правоохоронних органів, оскільки її специфікою є можливість застосування сили і спеціальних засобів. Зрозуміло, що це вимагає особливих гарантій проти владного свавілля з боку співробітників правоохоронних органів. Тому цей принцип, як правило, детально виражається в законодавчому закріпленні правил і процедур застосування державного примусу. Стосовно діяльності співробітників поліції такі правила містяться у ст. 43 - 46 Закону України «Про Національну поліцію» [8].

Іншими словами, принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина передбачає не тільки «пасивний» обов'язок державних органів і посадових осіб не порушувати права громадян, а й активну ініціативну діяльність, спрямовану на забезпечення їх реалізації і захисту. Потрібно сказати, що концепція «позитивних зобов'язань» держави широко розвинулася в прецедентній практиці Європейського суду з прав людини [4]. Теорія позитивних зобов'язань використовується Європейським Судом у тих випадках, коли безпосереднім порушником прав, гарантованих Європейською конвенцією, є приватна особа (як відомо, суд розглядає скарги лише стосовно держави), але з боку державної влади не вжито належних дій з метою запобігання такого порушення.

Таким чином, конституційне положення про те, що права і свободи людини і громадянина є найвищою цінністю, а їх забезпечення і захист - обов'язком держави передбачає в тому числі і «позитивні зобов'язання» всіх державних органів і їх посадових осіб, спрямовані на реалізацію цих прав. «Позитивним обов'язком» демократичної правової держави є вчинення «активних дій для реалізації прав і свобод людини» [12]. Як зазначається в літературі, конституційне положення про пріоритет прав особистості відносно інтересів держави може бути реалізоване тільки за умов, що держава в особі органів публічної влади сприятиме здійсненню прав і законних інтересів громадян і забезпечуватиме їх захист [1].

Розглянутий аспект пріоритету прав і свобод людини має особливу значущість у сфері реалізації публічною службою особливого призначення правоохоронної діяльності, яка за своєю суттю передбачає активні дії уповноважених осіб, спрямовані на захист прав людини.

Список використаних джерел / List of references

1. Біла-Тіунова Л. Р. Публічна служба в Україні : підручник / Біла-Тіунова Л. Р., Ківалов С. В.

- Одеса : Феникс, 2009. - 688 с. [Bila-Tiunova L. R. Publichna sluzhba v Ukraini : pidruchnyk / Bila- Tiunova L. R., Kivalov S. V. - Odesa : Fenyks, 2009. - 688 s.].

2. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 лип. 2006 р. / Відом. Верховної Ради України. - 2005. - № 35 - 36, 37. - Ст. 446 [Kodeks administratyvnoho sudochynstva Ukrainy vid 6 lyp. 2006 r. / Vidom. Verkhovnoi Rady Ukrainy - 2005. - № 35 - 36, 37. - St. 446].

3. Конституція України від 28 черв. 1996 р. № 254к/96-ВР. - Режим доступу : http:// zakon2.rada.gov.ua/laws/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80 [Konstytutsiia Ukrainy vid 28 cherv. 1996 r. № 254k/96-VR. - Rezhym dostupu : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/254%D0%BA/ 96-%D0%B2%D1%80].

4. Лич Ф. Позитивные обязательства в интерпретации Страсбургского суда: где пролегают границы? / Филип Лич : Режим доступа : ehracmos.memo.ru/page.php?page=23 [Lich F. Pozitivnyie obyazatelstva v interpretatsii Strasburgskogo suda: gde prolegayut granitsyi? / Filip Lich : Rezhim dostupa : ehracmos.memo.ru/page.php?page=23].

5. Основні функції та принципи Державної прикордонної служби України. - Режим доступу: http://dpsu.gov.ua/ua/osnovni-funkcii-ta-principi-derzhavnoi-prikordonnoi-sluzhbi-ukraini [Osnovni funktsii ta pryntsypy Derzhavnoi prykordonnoi sluzhby Ukrainy. - Rezhym dostupu : http://dpsu.gov.ua/ua/osnovni-funkcii-ta-principi-derzhavnoi-prikordonnoi-sluzhbi-ukraini].

6. Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України : Постанова Кабінету Міністрів від 11 лип. 2013 р. № 593. - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/593-2013-%D0%BF [Polozhennia pro poriadok prokhodzhennia sluzhby tsyvilnoho zakhystu osobamy riadovoho i nachalnytskoho skladu ta vyznannia takymy, shcho vtratyly chynnist, deiakykh postanov Kabinetu Ministriv Ukrainy : Postanova Kabinetu Ministriv vid 11 lyp. 2013 r. № 593. - Rezhym dostupu : http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/593-2013-%D0%BF].

7. Про національне антикорупційне бюро України : Закон України № 1698-18 від 14 жовт. 2014 р. // Відом. Верховної Ради України. - 2014. - № 47. - Ст. 2051 [Pro natsionalne antykoruptsiine biuro Ukrainy : Zakon Ukrainy № 1698-18 vid 14 zhovt. 2014 r. // Vidom. Verkhovnoi Rady Ukrainy. - 2014. - № 47. - St. 2051].

8. Про Національну поліцію : Закон України від 2 лип. 2015 р. № 580-VIII. - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/580-19 [Pro Natsionalnu politsiiu : Zakon Ukrainy vid 2 lyp. 2015 r. № 580-VIII. - Rezhym dostupu : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/580-19].

9. Про прокуратуру : Закон України від 14 жовт. 2014 р. № 1697-VII. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1697-18 [Pro prokuraturu : Zakon Ukrainy vid 14 zhovt. 2014 r. № 1697-VII. - Rezhym dostupu : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1697-18].

10. Про Службу безпеки України: Закон України від 25 берез. 1992 р. № 2229-XII. - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2229-12 [Pro Sluzhbu bezpeky Ukrainy : Zakon Ukrainy vid 25 berez. 1992 r. № 2229-XII. - Rezhym dostupu : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2229-12].

11. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / за заг. ред. В. П. Тимощука, А. М. Школика. - Київ : Конус-Ю, 2007. - 735 с. [Publichna sluzhba. Zarubizhnyi dosvid ta propozytsii dlia Ukrainy / za zah. red. V. P Tymoshchuka, A. M. Shkolyka.

- Kyiv : Konus-Yu, 2007. - 735 s.].

12. Федоренко В. Л. Конституційне право України : підручник / В. Л. Федоренко. - Київ : Ліра-К, 2016. - 616 с. [Fedorenko V. L. Konstytutsiine pravo Ukrainy : pidruchnyk / V. L. Fedorenko. - Kyiv : Lira-K, 2016. - 616 s.].

13. Чепурко В. Что такое «презумпция полицейского от Авакова» и чем она опасна? : Режим доступа: http://kp.ua/life/552253-chto-takoe-prezumptsyia-polytseiskoho-ot-avakova-y- chem-ona-opasna [Chepurko V Chto takoe «prezumptsiya politseyskogo ot Avakova» i chem ona opasna? : Rezhim dostupa : http://kp.ua/life/552253-chto-takoe-prezumptsyia-polytseiskoho-ot- avakova-y-chem-ona-opasna].

Размещено на Allbest.ru