Теорія систем політико-адміністративного управління є важливим напрямом сучасної управлінської думки, оскільки вона безпосередньо пов'язана з розробкою державної стратегії функціонування, розвитку та вдосконалення основних напрямів діяльності суспільного життя. В умовах здійснення реформ вирішити проблему оптимізації політико-адміністративної взаємодії можна на основі теоретичного розгляду політико-адміністративної системи та впровадження нових перехідних управлінських концепцій, які будуть адаптовані під сьогоднішні трансформаційні процеси в перехідних умовах політико-адміністративної невизначеності.

Поняття "політико-адміністративна система" посідає вагоме місце в дослідженнях таких зарубіжних учених: М. Антанович, Г. Атаманчук, С. Бах, Р. Велінова, Т. Верхейен, В. Вільсон, Т. Геблер, В. Комаровський, Д. Осборн, Дж. Свара, В. Сінха, Л. Сморгунов, Г. Хекло, Ф. Хіді та ін. Серед вітчизняних дослідників галузі державного управління зазначене поняття тільки набуває своєї актуальності. Проблемні питання політико-адміністративного управління та політико-адміністративних відносин у своїх дослідженнях розкривають В. Авер'янов, Е. Афоній, В. Бережний, В. Голубь, В. Д'яченко, В. Козаков, В. Ребкало, В. Солових, В. Тертичко та ін.

Зважаючи на невелику кількість досліджень політико-адміністративних систем в умовах суспільних трансформацій, з урахуванням постійного реформаторського процесу в Україні та визначеного українським суспільством європейського вектору розвитку проблемні питання генезису політико-адміністративних систем погребують детального дослідження.

Метою статті є теоретичне дослідження генезису політико-адміністративних систем та виокремлення нової управлінської концепції політико-адміністративного менеджменту.

Сьогодні поняття та види політико-адміністративних систем не є предметом багатьох досліджень. З огляду на це аналіз сучасних підходів до визначення поняття політико-адміністративної системи необхідно розпочати з визначення терміна "система". У політології та державному управлінні зазначений термін вживається досить часто.

За визначенням, наведеним в енциклопедичному словнику з державного управління, система - це сукупність елементів, що характеризується структурою, зв'язками та функціями, які забезпечують цілеспрямований розвиток. Важливими властивостями системи є структурність, ієрархічнісгь та залежність від навколишнього середовища [7].

Якщо розглянути окремо політичну систему, то доцільно зазначити, що залежно від структурної диференціації виділяють примітивні, традиційні та сучасні політичні системи. У перших спостерігається низька культура та мінімальний рівень структурної диференціації. Традиційні системи характеризуються слабкою диференціацією політичних структур і культурою підпорядкування. Сучасні системи є більш диференційованими, у них функціонує культура участі в політиці. Стосовно рівня цінностей у політичній системі розрізняють англо-американський, континентально-європейський, доіндустріальний та частково індустріальний, тоталітарний типи систем [8].

Важливе місце в дослідженні політико-адміністративних систем посідає адміністративний складник як основний утворюючий компонент. Адміністративну систему держави ми розглядаємо як певну сукупність стійких зв'язків між діяльністю органів державної влади в процесі виконання управлінських рішень. Із цього випливає, що адміністративна діяльність є технічним та інструментальним складником здійснення політики, практичною організацією виконання законів та інших нормативно-правових актів. Отже, сфери діяльності політики та адміністрації різняться. Політичний складник розробляє політичний курс держави, а адміністративний реалізує його. Разом ці складники утворюють специфічну за своєю суттю політико-адмінісгративну систему [5].

З огляду на зазначене, за визначенням М. Антановича, політико-адміністративна система - це система реалізації політичних рішень, де здійснюється організація (політичне адміністрування) процесу вирішення соціально значущих проблем та надання послуг населенню. За його словами, політико-адміністративна система покликана зафіксувати проблему співвідношення політики та адміністрування, а також відобразити процес виконання політичних рішень як реакцію на певну суспільну проблему [1].

Доцільно виділити такі ознаки політико-адміністративної системи:

- цілісність - властивість, яка свідчить про те, що система не дорівнює сумі складників її елементів. Вона обов'язково включає комплекс зв'язків або відносин між елементами;

- упорядкованість - структура системи, підпорядкована певному порядку відносин, який може бути виявлений і зафіксований;

- подільність - властивість системи володіти властивим тільки їй складом (набором) підсистем і частин.

Як випливає з наведеного вище визначення політико-адміністративної системи, її структура - це комплекс стійких зв'язків між основними елементами системи (гілками державної влади, інститутами державного управління та зовнішнього відносно них середовища).

На ефективність структури політико-адміністративної системи впливає ряд факторів: досконалість правової бази, облік соціокультурних особливостей країни, матеріально-технічне забезпечення та ін. Однак головний критерій, за яким можна судити про ефективність чи неефективність структури політико-адміністративної системи, - ступінь її відповідності зовнішньому середовищу. Таким чином, ефективна структура - це така структура, яка дозволяє системі оптимально взаємодіяти із зовнішнім середовищем, відповідає її запитам і викликам.

Під час формування політико-адміністративної системи враховується співвідношення політичного й адміністративного управління. Особливо важливим є виокремлення політичної та управлінської еліти. Політична еліта - самостійна, відносно привілейована група людей з певними соціальними та політичними якостями, яка бере безпосередню участь у затвердженні і реалізації рішень, пов'язаних із використанням державної влади або впливом на неї [2]. Адміністративна еліта - вищий прошарок державних службовців: чиновники міністерств, департаментів та інших державних органів [6].

Згідно з твердженням В. Комаровського та Л. Сморгунова, політико - адміністративна система - це сукупність усталених зв'язків і відносин усередині виконавчої влади, між виконавчою та іншими гілками влади в їх динамічній взаємодії з інститутами громадянського суспільства [4, с.36].

На ефективність функціонування політико-адміністративної системи впливає багато факторів: стратегічні цілі держави, рівень політичної культури, розвиненість правлячих еліт, суспільні настрої, технічне забезпечення, нормативно-правова база та ін. Головним критерієм ефективності структури політико-адміністративної системи є відповідність зовнішньому середовищу, зокрема здатність до взаємодії з ним та своєчасність адекватних відповідей на зовнішні виклики.

Варто розрізняти моделі політико-адміністративних систем відповідно до груп країн, які об'єдналися внаслідок схожих політичних, культурних та інших традицій. Це такі моделі, як англосаксонська, північноєвропейських країн, "наполеонівських" країн, модель "німецьких" країн.

Згідно із сучасними поглядами на змістовні складники політико - адміністративних систем їх характеристика може бути означена за принципами взаємозв'язку структури і навколишнього середовища, а саме:

- механічний - спостерігається слабка структурна реакція на зміни навколишнього середовища;

- адаптивний - характеризується пристосуванням до змін зовнішнього середовища;

- креативний - визначається активною роллю в перетворенні середовища і гнучкою організаційною структурою [4, с.38].

адміністративний політичний управлінська думка

Аналізуючи сучасні типи політико-адміністративних систем, підкреслимо, що серед учених немає єдиної думки щодо певної кількості та алгоритму виділення таких типів. Так, Т. Геблер і Д. Осборн виокремлюють антрепренерський тип політико-адміністративної системи і звертають увагу на деякі його принципи:

- управління належить суспільним інститутам, яке відділяє сферу послуг від бюрократії;

- залучення конкуренції до сфери надання послуг, що поліпшує якість та прибутковість державних служб;

- запровадження управління, орієнтованого на мету, шляхом зміни організації, орієнтованої на правила;

- управління, орієнтоване на результат (спонсорування результатів, а не вкладів);

- управління, орієнтоване на споживача, а не на бюрократичний апарат;

- управління, яке запобігає утворенню проблем, а не бореться з їхніми наслідками [9].

Також варто проаналізувати сучасні типи політико-адміністративної системи Public відповідно до трьох концепцій управління, що сформувалися в західній науці: традиційне державне управління, яке базується на ідеях М. Вебера (Public Administration), новий державний менеджмент (New Public Management) - П. Аукоін, А. Даншир, К. Людер, Ф. Наскольд та ін. та нове публічне врядування (New Public Governance) - Д. Осборн, Р. Маквайд, Дж. Бекер, С. Борін та ін.

Політико-адміністративна система типу "традиційне державне управління" характеризується високим рівнем бюрократії, де державні службовці чітко дотримуються правил і наказів керівництва і де їхня діяльність заснована винятково на професійних знаннях та вміннях. Згодом така модель у багатьох країнах світу зазнала критики, переважно з боку громадянського суспільства. Це відбувалося внаслідок зростання недовіри до органів влади та збільшення вимог до їх діяльності. Виникла погреба в запровадженні нових механізмів в управлінні. Унаслідок цього з'являється нова концепція - новий державний менеджмент. Основна її ідея така, що держава є активним економічним гравцем і надає послуги громадянам в умовах ринкової конкуренції. Водночас запроваджено цілий ряд нових принципів: орієнтація на погреби громадян та на результат, інновації в стратегічному плануванні, децентралізація влади, збільшення ролі органів місцевого самоврядування тощо. Та попри значні позитивні зміни такий тип політико-адмінісгративної системи має свої недоліки. Основний із них - громадяни стають клієнтами, відповідно отримання послуг від держави здійснюється на основі платоспроможності [3].

На зміну концепції нового державного менеджменту з'являється інша - нове публічне врядування, ключовими принципами якої є запровадження діалогу між державою та приватними суб'єктами, розширення форм громадянської активності, що виходять за межі вузьких інтересів окремих груп людей. Метою запровадження концепції нового публічного врядування є не лише збільшення участі громадян у державно-управлінських справах, а й мобілізація приватних ресурсів, енергії та ідеї заради спільного формування громадського управління та контролю [10, с.18].

З огляду на детальний розгляд політико-адміністративних систем та розмежування понять політичного та адміністративного менеджменту виникає можливість формування основних положень цілісного концепту політико-адміністративного менеджменту, згідно з яким політико-адміністративний менеджмент - це управлінська концепція, що виявляється в діяльності суб'єктів політичної (розгляд, ухвалення та втілення в життя політичних рішень) та державно-управлінської (управлінська діяльність посадових осіб, що має чітко регламентовані функції) ініціативи, на всіх рівнях (місцевий, регіональний, державний) управління, що має відповідну сукупність усталених зв'язків, відносин, перебуває в постійній взаємодії з інститутами громадянського суспільства та спрямована на досягнення мети.

До основних принципів політико-адміністративного менеджменту можна віднести загальноуправлінські принципи та фундаментальні принципи державного управління, які відповідно поділяються на загальносоціальні, політичні, економічні, культурні та ін. Це такі принципи: законності, гласності, свободи слова, публічності, об'єктивності, системності, стійкості і мобільності системи керування тощо. У межах нашого дослідження доцільно виділити такі принципи політико-адміністративного менеджменту.

Принцип стандартизації професійної компетенції вищих чиновників у сфері адміністративного менеджменту виявляється в тому, що сьогодні в сучасних умовах політико-адміністративного реформування від управлінців вимагають не тільки знань, але й нових якостей державних лідерів.

Принцип оцінювання виконання функцій і повноважень державними структурами виявляється у впровадженні чітких стандартів та механізмів оцінювання виконання функцій і повноважень державними структурами та застосування нових підходів до системи звітності та контролю за держапаратом.

Принцип мотиваційного зв'язку між обсягом, результативністю та якістю праці адміністративних виконавців полягає у встановленні безпосереднього зв'язку між обсягом, результативністю та якістю праці державних службовців і розміром грошової винагороди за цю працю, що сприяє мотивації до кращого виконання службових обов'язків і підвищення ефективності управлінської діяльності.

Принцип конкурентного середовища полягає в широкому використанні контрактної системи в політико-адміністративному менеджменті.

Принцип цілеспрямованості політико-адміністративного менеджменту полягає в першочерговості визначення завдань та досягнення мети перед необхідністю прийняття рішень.

Принцип раціональності політико-адміністративного менеджменту полягає в раціональному використанні ресурсів для досягнення поставленої мети.

Принцип координації політико-адміністративного реформування передбачає, що проведення управлінських перетворень на всіх рівнях потребує формування спеціальних координаційних структур, які повинні надавати консультативну, методичну та іншу допомогу у впровадженні загальнодержавних, галузевих реформ, реформ місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою.

Принцип оцінювання результатів державних програм реформування полягає в наявності критеріїв оцінювання та відповідно проведення оцінювання і звітності органами влади за результатами проведення реформ.

Принцип взаємодії та збалансованості органів виконавчої влади і місцевого самоврядування полягає в оптимізації функціонування загалом публічної влади на місцях з метою підвищення ролі і відповідальності муніципальних інститутів, їх посадових осіб за вирішення покладених на них повноважень і функцій.

Принцип інформатизації та дебюрократизації виявляється в переході від концепції класичної бюрократії, яка спирається на ієрархічність і закритість системи управління, до нової інформаційної парадигми, заснованої на відкритих мережевих структурах та управлінні за результатами.

Принцип гнучкості та інноваційності управління передбачає залучення передових розробок та основних принципів управління з провідних галузей управління та менеджменту.

Принцип ефективності використання ресурсів передбачає, що громадські кошти мають витрачатися ефективно відповідно до закону.

Принцип поділу та оптимізації державних і сервісних функцій передбачає, що за виконання загальнодержавних функцій повинна відповідати держава, тоді як основні функції з обслуговування населення мають бути покладені на неурядові організації на тендерній основі.

Принцип оптимального поєднання централізації і децентралізації передбачає необхідність умілого використання єдиноначальності й колегіальності.

Принцип оптимального поєднання політичного і адміністративного менеджменту передбачає обов'язкове знання, оцінювання і врахування суспільно - політичної ситуації під час прийняття адміністративних рішень для досягнення поставленої мети та їх можливих наслідків в усіх ланках суспільства.

Принцип розвитку громадської участі в процесах управління виявляється в такому: у ситуації, коли керована система набагато складніша керуючої, характер, механізми та форми їх взаємодії принципово змінюються, керована та керуюча системи інтегруються в єдине ціле й громадська участь у процесах управління на засадах розподілу відповідальності стає невід'ємною складовою частиною ефективної системи публічного управління.

Принцип поділу та оптимізації державних сервісних функцій політико - адміністративного менеджменту повністю відповідає положенням зазначеної концепції та пов'язаний з такими напрямами оптимізації правової діяльності влади, як впровадження концепції електронного урядування, комунікативних технологій контролю та планування, розвиток "онлайн-послуг", формування багатосторонніх зв'язків, що дозволяють громадянам брати участь у реалізації влади.

Отже, можна упевнено твердити, що концепція політико-адміністративного менеджменту повинна змінити традиційну бюрократичну модель державного управління, побудовану на принципах бюрократії, ієрархічної організації, централізації, стабільності організації і здійснення державної служби. Сутність політико-адміністративного менеджменту полягає в адаптації успішних технологій державного управління, нового публічного менеджменту та публічного врядування до управління в суспільному секторі. У світлі зазначеної вище концепції політико-адміністративний менеджмент розглядається як постійна й активна взаємодія політики, державного управління та громадськості, що забезпечує адаптацію управлінських принципів та механізмів в умовах суспільних трансформацій, зростаючої складності та динаміки сучасного суспільства та різноманіття суспільних викликів. їх взаємодія формується з огляду на уявлення щодо найбільш ефективного вирішення проблеми та досягнення поставленої мети.

Список використаних джерел

1. Антанович М., Политико-административные огношенияв процессе государсгвенногоуправления / М. Антанович // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: материалы 5-й ежегод. межлународ. конф. фак. гос. упр. МГУ им. Ломоносова. - М.: МГУ 2007. - Ч.1. - С.822 - 826 [Antanovich M. Politiko-administrativnyie otnosheniya v protsesse gosudarstvennogo upravleniya / M. Antanovich // Gosudarstvennoe upravlenie v XXI veke: traditsii i innovatsii: materialyi 5-y ezhegod. mezhdunarod. konf. fak. gos. upr. MGU im. Lomonosova. - M.: MGU, 2007. - Ch.1. - S.822 - 826].

2. Ващенко К. Політологія для вчителя / К. Ващенко, В. Корнієнко. - Режим доступу: posibnyky. vntu.edu.ua/politolog/14L. htm [Vashchenko K. Politolohiia dlia vchytelia / K. Vashchenko, V. Korniienko. - Rezhym dostupu: posibnyky. vntu.edu.ua/politolog/14L. htm].

3. Козлов К. Розвиток публічного врядування в умовах еволюції політико-адміністративних систем / К. Козлов. - Режим доступу: www.kbuapa. kharkov.ua/ e-book/tpdu/2013-2/doc/l/09. pdf [Kozlov K. Rozvytok publichnoho vriaduvannia v umovakh evoliutsii polityko-administratyvnykh system / K. Kozlov. - Rezhym dostupu: www.kbuapa. kharkov.ua/ e-book/tpdu/2013-2/doc/l/09. pdf].

4. Политико-административное управление: учебник / под общ. ред.В. Комаровского, Л. Сморгунова. - М.: РАГС, 2004. - 496 с. [Politiko-administrativnoe upravlenie: uchebnik / pod obsch. red. V. Komarovskogo, L. Smorgunova. - M.: RAGS, 2004. - 496 s.].

5. Політична та адміністративна складові в державному управлінні: ознаки, функції та суперечності взаємовідносин / В.П. Солових // Акт. пробл. держ. упр.: зб. наук. пр. - 2010. - № 1. - С.122 - 128. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/apdy_2010_1_17 [Politychna ta administratyvna skladovi v derzhavnomu upravlinni: oznaky, funktsii ta superechnosti vzaiemovidnosyn / V. P. Solovykh // Akt. probl. derzh. upr.: zb. nauk. pr. - 2010. - № 1. - S.122 - 128. - Rezhym dostupu: http://nbuv.gov.ua/UJRN/apdy_2010_1_17].

6. Причини елітизму. Функції і типи еліт. - Режим доступу: www.ebk.net.ua/Book/ political_science/uriy_politologiya/part5/1202. htm [Prychyny elityzmu. Funktsii i typy elit. - Rezhym dostupu: www.ebk.net.ua/Book/political_science/uriy_politologiya/part5/1202. htm].

7. Сурмін Ю.П. Система / Ю.П. Сурмін // Енциклопед. слов. з держ. упр. / уклад.: Ю.П. Сурмін [таін.]; за ред. Ю.В. Ковбасюка [таін.]. - Київ: НАДУ 2010. - 641 с. [Surmin Yu. P. Systema / Yu. P Surmin // Entsykloped. slov. z derzh. upr. / uklad.: Yu. P Surmin [ta in.]; za red. Yu. V. Kovbasiuka [ta in.]. - Kyiv: NADU, 2010. - 641 s.].

8. Теорія держави і права: академічний курс / за ред. О.В. Зайчука, Н.М. Оніщенко. - Київ: Юрінком Інтер, 2006. - 688 с. [Teoriia derzhavy i prava: akademichnyi kurs / za red. O. V. Zaichuka, N. M. Onishchenko. - Kyiv: Yurinkom Inter, 2006. - 688 s.].

9. Osborne D. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector / David Osborne, Ted Gaebler. - New York: Plume, 1992. - 432 p.

10. Torfing J. What's in a name? Grasping New Public Governance as a Political-administrative system / J. Torfing. - Access mode: ecpr. eu/filestore/ paperproposal/117b 16b3 - 4dca-4657-bf64 - 178cbe 1049dd. pdf.

Размещено на Allbest.ru