На сучасному етапі державотворення особливо актуальною є проблема трансформації системи управління суспільними процесами з упровадженням нових форм та інструментів діяльності управлінців. Проте в умовах реформування публічного управління в Україні серед іншого постає необхідність чіткої визначеності поняття "адміністративний процес". Адже будь-які зміни в системі публічного управління потребують насамперед чіткого опису змісту діяльності в органах публічного управління і пов'язаних із цим процесів і процедур. Ця проблема заслуговує на особливу увагу, оскільки за умови її теоретичного розв'язання з подальшим наданням практичних рекомендацій можна буде уникнути низки перешкод під час функціонування та подальшого розвитку реформованої державної служби в Україні.

Висвітлення проблеми знайшло відображення в дослідженнях таких учених: В.Б. Авер'янов, О.М. Бандурка, В.В. Баштанник, М.М. Глуховеря, Л.Ю. Гордієнко, Н.Л. Губерська, М.В. Джафарова, С.Л. Кирій, Т.О. Коломоєць, О.В. Кононенко, Ю.Д. Кунєв, В.М. Мартиненко, А.І. Миколенко, О.В. Музи, В.Г. Перепелюк, В.Ф. Пузирний, М.М. Тернущак, Ю.М. Фролов, В.Ю. Шильник та ін. У їх працях розкрито поняття "адміністративний процес" здебільшого через призму Кодексу адміністративного судочинства України та Кодексу України про адміністративні правопорушення як юридичний процес. Але при цьому деякі вчені © Мазур О.Г., 2017 приділили увагу і управлінським аспектам поняття як усталеним. Однак, на нашу думку, існує потреба надати чітке визначення для об'єднання всіх дефініцій або їх розмежування з новим тлумаченням понять. Водночас з урахуванням зазначених вище потреб сьогоденної державно-управлінської практики необхідно конкретизувати поняття "адміністративний процес" як відображення внутрішнього боку діяльності органів публічної управління.

адміністративний процес публічне управління

Мета статті - проаналізувати сутність і зміст поняття "адміністративний процес" в органах публічного управління в Україні та обґрунтувати нове тлумачення цього терміна з урахуванням сучасних реалій здійснення публічного управління.

Поняття "адміністративний процес" має різні тлумачення, що обумовлено відмінністю в поглядах авторів цих визначень, різних підходів до суті власне управління та інших факторів. Енциклопедичне тлумачення поняття "адміністративний процес" зводиться до широкого та вузького значень. Так, у широкому розумінні це - регламентований законом порядок діяльності органів виконавчої влади стосовно реалізації покладених на них функцій, у вузькому - регламентований законом порядок діяльності органів (служб, осіб) адміністративної юрисдикції та судових установ стосовно розгляду справ про адміністративні правопорушення. У вузькому розумінні адміністративний процес є тотожним поняттю адміністративного провадження, являючи собою один із видів (поряд із кримінальним та цивільним процесами) юридичного процесу в цілому. У широкому розумінні істотними ознаками поняття є головні стадії адміністративного процесу: визначення завдання; підготовка до прийняття управлінського рішення; прийняття рішення; доведення його до адресатів та організація виконання; контроль виконання прийнятих рішень [14, т.1, с.53]. Тобто вузьке значення цього терміна стосується передусім юридичної галузі, а широке - управління в цілому.

Слід зазначити, що в Кодексі адміністративного судочинства України поняття "адміністративний процес" визначено як правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства [7]. Це тлумачення якраз і ілюструє вузьке значення терміна.

У працях юристів-дослідників спостерігаємо різні трактування змісту поняття "адміністративний процес", які полягають у різному тлумаченні з позицій класифікації (неюрисдикційний, юрисдикційний), інстанційності розгляду адміністративних справ, за природою процесуальних відносин (конфліктний, неконфліктний, позитивний, сервісний), проваджень відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кодексу адміністративного судочинства України. Проте ключовою ознакою адміністративного процесу за цим підходом є його правова унормованість. Так, за висновком Ю.Д. Кунєва, "адміністративний процес - це не діяльність, а сукупність дій (процедур) публічної (включаючи судову) влади, визначених нормативно-правовими актами та технологічно спрямованих на розгляд і вирішення індивідуально-конкретних адміністративних справ" [8, с.53].

Поняття "адміністративний процес" також доцільно розглядати через призму поняття "адміністративні послуги", розкритого в Законі України "Про адміністративні послуги" [9]. Такий підхід підтримує М.М. Тернущак [13]. Але необхідно наголосити, що при цьому адміністративні послуги не охоплюють всю площину адміністративного процесу. Так, до адміністративних послуг згідно із зазначеним законом належить надання органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовими особами, державним реєстратором, суб'єктом державної реєстрації витягів та виписок із реєстрів, довідок, копій, дублікатів документів та інші передбачені законом дії, у результаті яких суб'єкту звернення, а також об'єкту, що перебуває в його власності, володінні чи користуванні, надається або підтверджується певний юридичний статус та/або факт [9].

На нашу думку, наведене підтверджує вищезазначену сутність у широкому розумінні поняття "адміністративний процес" в органі публічного управління з внутрішньоорганізаційного боку, тобто регламентований законом порядок діяльності органів виконавчої влади з реалізації покладених на них функцій. Тому є сенс розкрити це загальне поняття через два його складники, а саме терміни "адміністративний" та "процес".

У словниках наведені такі визначення поняття "адміністративний" - який стосується адміністрації (виконавчої влади), відповідно "адміністрування" - це дія за значенням адмініструвати. У свою чергу, "адмініструвати" означає керувати бюрократично, за допомогою наказів і розпоряджень замість конкретного керівництва [1, с.8; 12, с.26]. Розглядаючи етимологію цього слова, знаходимо в латинській мові дієслово administro, яке означає "прислуговую; допомагаю; керую, завідую" [5, т.1, c.49]. Поняття "процес" тлумачиться як послідовна зміна станів, стадій, етапів або певних явищ, яка відбувається закономірним порядком; хід розвитку чого-небудь; сукупність послідовних дій, засобів, спрямованих на досягнення певного результату [4, с.603]. На нашу думку, логічним і послідовним буде охарактеризувати адміністративний процес як процес у ході адміністрування.

З метою додаткової аргументації широкого розуміння терміна, який аналізуємо, слід зауважити, що розгляд поняття відбувається виключно у прив'язці до органів публічного управління (органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування). Загальновідомо, що за визначенням публічне управління спрямоване на реалізацію прав, свобод та законних інтересів приватних осіб і передбачає якнайповніше застосування владою принципу публічності - відкритості та прозорості діяльності її апарату, право впливу громадян на діяльність органів влади, громадський контроль за діяльністю управлінського апарату тощо [4, с.605].

Ще одним підтвердженням цієї позиції слугує один із проміжних висновків Н.Л. Губерської, що "адміністративна природа процесу полягає в тому, що він здійснюється в адміністративному (або позасудовому) порядку, тобто в межах діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування" [2]. М.В. Джафарова також виділяє серед трьох основних тлумачень адміністративного процесу таке: "управлінський адміністративний процес, у межах якого здійснюється виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління" [3, с.61].

Важливо наголосити, що існування сучасного напряму - адміністративного менеджменту (management control), як особливого виду менеджменту в організаціях публічного управління, який включає адміністративно-розпорядчі форми управління, [4, с.24], підтверджує правильність розгляду поняття "адміністративний процес" у площині внутрішньої (закритої ззовні) діяльності органів публічної влади. Зокрема, адміністративна діяльність структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій зосереджена на досягненні цілей організації шляхом виконання організаційно-розпорядчих функцій [6]. Адміністративні процеси органів публічного управління передусім обумовлені функціями цих органів:

- забезпечення реалізації державної політики у визначеній одній чи кількох галузях на відповідній території;

- організація виконання нормативних і законодавчих актів та здійснення контролю за їх реалізацією;

- забезпечення в межах своїх повноважень захисту прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб;

- надання адміністративних послуг;

- державний контроль за дотриманням юридичними особами правил, норм, стандартів у межах визначених повноважень;

- аналіз стану та тенденцій соціально-економічного і культурного розвитку територій та вживанням заходів щодо усунення недоліків;

- участь у підготовці пропозицій до проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

- внесення пропозицій щодо проекту відповідного місцевого бюджету;

- забезпечення ефективного й цільового використання відповідних бюджетних коштів;

- розробка проектів розпоряджень керівництва;

- погодження проектів нормативно-правових актів, розроблених іншими органами виконавчої влади;

- підготовка звітів керівництва;

- забезпечення здійснення заходів щодо запобігання і протидії корупції;

- розгляд в установленому законодавством порядку звернень громадян;

- опрацювання запитів і звернень народних депутатів України та депутатів відповідних місцевих рад;

- забезпечення доступу до публічної інформації;

- постійне інформування населення про стан здійснення визначених законом повноважень;

- здійснення делегованих повноважень;

- виконання завдань мобілізаційної підготовки, цивільного захисту населення, дотримання вимог законодавства з охорони праці, пожежної безпеки;

- укомплектування, зберігання, облік та використання архівних документів;

- забезпечення в межах своїх повноважень реалізації державної політики стосовно захисту інформації з обмеженим доступом;

- забезпечення захисту персональних даних [10].

Отже, зазначені вище напрями адміністративної діяльності цілком відповідають головним стадіям адміністративного процесу. Реалізація наведених функцій спрямовується в цілому на визначення певного завдання, підготовку до прийняття відповідного управлінського рішення, безпосередньо прийняття цього рішення, доведення цього рішення до відповідних адресатів та організація його виконання, контроль виконання прийнятих рішень на різних рівнях управління.

Типовий адміністративний процес в органах публічного управління складається зі станів, стадій, етапів, процедур, операцій, дій. Необхідно зауважити, що помилково ототожнювати в широкому розумінні поняття "адміністративний процес" з поняттям "бізнес-процес". Бо при загальних подібностях відмінність полягає в меті діяльності та способах її досягнення [6]. Це пов'язано з тим, що адміністративна діяльність у державному управлінні має особливості, пов'язані насамперед із тим, що сфери державного впливу надто різноманітні, а відповідно й адміністративні процеси, які відбуваються в державно-управлінських суб'єктах, відрізняються залежно від необхідності вирішити певні завдання [11], не пов'язані в переважній більшості з отриманням прибутку установою. Підсумовуючи вищенаведене, з урахуванням напрацювань вищезазначених дослідників, можна схематично подати різні підходи до розуміння поняття "адміністративного процесу" (рисунок).

Опишемо кожен із підходів:

адміністративний процес, який проходить в адміністративному судочинстві, де судові установи розглядають справи щодо публічно-правових конфліктів (спорів) згідно з Кодексом адміністративного судочинства України. Входом у процес є звернення до суду, а виходом процесу - судове рішення;

адміністративний процес, який полягає в організаційно-розпорядчій (службовій) діяльності з виконання функціональних повноважень органів публічного управління, а саме в опрацюванні організаційно-розпорядчих документів, створених у межах чинного нормативно-правового поля. Входом у процес є документ, а виходом - адміністративна дія державного службовця/структурного підрозділу органу публічного управління;