Формування стратегічних пріоритетів регіонального розвитку в нормативних документах

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Регіональний розвиток на сучасному етапі реалізації ринкових реформ в Україні потребує чіткої та виваженої державної політики, яка повинна визначати та регламентувати його стратегічні пріоритети. Результативність державної політики як на загальнонаціональному, так і на регіональному рівні, значною мірою залежить від чіткого визначення та методичного супроводу реалізації стратегічних пріоритетів у основних нормативно-правових документах. При цьому важливого значення набувають питання формулювання та затвердження пріоритетів державної політики щодо регіонального розвитку в масиві керівних документів.

У посткризовий період стратегічні пріоритети регіонального розвитку України часто характеризуються невизначеністю, зважаючи на що можна бачити, що регіони не завжди готові витримувати конкурентний тиск на ринку, змагаючись за ресурси та використовуючи геополітичний потенціал. Саме тому нормативні документи повинні відігравати ключову роль у процесах ефективної регіоналізації, адже в них зафіксовані норми, на основі яких необхідно впроваджувати в життя стратегічні плани держави, що стосуються регіонального розвитку. Тому існування у державі нормативно-правової бази, яка визначає стратегічні пріоритети регіонального розвитку та супроводжує результативні трансформації в суспільстві є важливою вимогою сьогодення, відповідно до чого наукові дослідження із зазначеної тематики є надзвичайно актуальними.

Питання, присвячені реалізації регіональної політики держави, порушують у своїх працях такі відомі вітчизняні науковці, як: Т. Безверхнюк, М. Долішній, В. Керецман, С. Мельник, Д. Стеченко, О. Топчієв та інші. Значна увага регіональному розвитку у контексті його диференціації звертається у працях таких авторів, як В. Варналій, В. Геєць, Б. Губський, Б. Данилишин, Я. Жаліло, Д. Лук'яненко, А. Мокій та інші. Регіональний соціально-економічний розвиток та його стратегічне планування вивчалися такими дослідниками, як С. Біла, І. Валюшко, Н. Верхоглядова, Г Губані, В. Жук, В. Залунін, М. Кушнір, Ю. Орловська, В. Осипов, І. Півоварчук, В. Савченко, С. Чернов, Л. Чернюк, М. Фащевський, О. Шевченко та інші.

Загалом, питання регіонального розвитку достатньо висвітлене в науковій літературі, зокрема в ній сформовано загальнотеоретичні та прикладні засади державної політики, спрямованої на розвиток регіонів, досліджено проблематику регіональних диспропорцій, обґрунтовано подальші шляхи регіоналізації України. Проте формування стратегічних пріоритетів регіонального розвитку у посткризовий період супроводжується їх невизначеністю та нечіткістю нормативної регламентації, що зумовлює потребу глибшого наукового аналізу нормативних документів, на основі яких формуються стратегічні напрямки розвитку регіонів у державі.

Метою статті є узагальнення нормативних документів, на підставі яких формуються стратегічні пріоритети регіонального розвитку України.

Пріоритетні напрями стратегічного розвитку економічної і соціальної сфери загалом та регіональної політики зокрема визначаються у Основному законі держави, формуються у формі концепцій, стратегій, основних напрямків, основних засад, програм, планів тощо та затверджуються законами України, указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, а також визначаються у чергових та позачергових посланнях Президента України до українського народу, посланнях Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище країни до Верховної Ради України, програмах реформ та національних проектах, розробляються науковими інституціями, політичними партіями або окремими політиками чи громадськими організаціями.

Основні засади державної регіональної політики визначені у Конституції України (1996 р.), зокрема у ст. 132 визначено, що “територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності і цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій” [1]. У Конституції України щодо регіонального розвитку визначено також засади формування бюджетної системи України (ст. 95) та здійснення місцевого самоврядування (ст. 140 146), хоча вони відтоді змінювалися.

Формування цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць регламентовано Законом України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України” (2000 р.). Цей Закон визначає, що система прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку складається з:

1) прогнозів економічного і соціального розвитку України на середньо та короткостроковий періоди;

2) прогнозів розвитку окремих галузей економіки на середньостроковий період;

3) загальнодержавних програм економічного, соціального розвитку, інших державних цільових програм;

4) прогнозів економічного і соціального розвитку ... областей, районів та міст на середньостроковий період;

5) програм економічного і соціального розвитку ... областей, районів та міст на короткостроковий період [2].

Закон України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України” вказує на те, що “прогнозні та програмні документи економічного і соціального розвитку розробляються на основі комплексного аналізу демографічної ситуації, стану використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, конкурентоспроможності вітчизняної економіки, оцінки досягнутого рівня розвитку економіки і соціальної сфери та з урахуванням впливу зовнішніх політичних, економічних та інших факторів і очікуваних тенденцій зміни впливу цих факторів у перспективі” [3].

Таким чином, формуванню пріоритетів розвитку країни у прогнозах та програмах соціального і економічного розвитку має передувати комплексний аналіз рівня розвитку економіки та соціальної сфери, врахування впливу зовнішніх факторів та очікуваних тенденцій їх зміни. Крім того, Законом регламентовано структуру запропонованих програмних і прогнозних документів, встановлено повноваження та відповідальність учасників державного прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку.

Формування політики регіонального розвитку на Україні було запроваджено Указом Президента України “Про Концепцію державної регіональної політики” (2001 р.). Головною метою державної регіональної політики, згідно із Концепцією, є “створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, підвищення дійовості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування” [4]. У згаданому указі визначено, що “державна регіональна політика є складовою частиною національної стратегії соціально-економічного розвитку України, принципи, завдання, пріоритетні шляхи вирішення цих завдань та заходи з формування та реалізації державної регіональної політики” [5].

Для досягнення головної мети державної регіональної політики Концепцією передбачається забезпечити вирішення насамперед десяти основних завдань, які можна окреслити так:

1) оцінка потенціалу регіонів та розроблення механізмів його використання;

2) структурна перебудова економіки регіонів на інноваційній основі;

3) зменшення рівня диференціації економічного розвитку та соціального забезпечення регіонів;

4) розвиток підприємництва, підвищення зайнятості та наповнення місцевих бюджетів;

5) зміцнення економічної інтеграції регіонів;

6) забезпечення здатності регіонів вирішувати питання їх соціально-економічного розвитку і брати участь у формуванні державної регіональної політики;

7) удосконалення міжбюджетних відносин;

8) стабілізація та поліпшення демографічної ситуації;

9) удосконалення екологічної політики;

10) налагодження міжнародного співробітництва у сфері регіональної політики.

Пріоритетними шляхами вирішення запропонованих завдань вбачалося “вдосконалення державного регулювання у сфері соціально-економічного розвитку регіонів, відповідних правових, організаційних, економічних та інших механізмів, а також підвищення ролі та відповідальності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за вирішення покладених на них повноважень та завдань” [6].

Відповідно до Указу Президента України “Про Концепцію державної регіональної політики” та з метою встановлення основних методичних засад розроблення регіональних стратегій розвитку Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції, наказом було затверджено Методичні рекомендації щодо формування регіональних стратегій розвитку (2002 р.), які визначають, що “регіональна стратегія є стратегічним планом розвитку регіону, що визначає цілі, завдання, пріоритети, напрям сталого економічного і соціального розвитку ... областей, міста Києва ... на середньостроковий (4 6 років) та довгостроковий (10 15 років) періоди” [7]. Ці рекомендації визначають особливості реалізації проектів стратегій регіонального розвитку та специфіку окремих територій держави.

Подальше формування і реалізація пріоритетів державної регіональної політики та регіонального розвитку на загальнонаціональному рівні відображені у законах України та нормативно-правових актах Кабінету Міністрів України. Так, Указом Президента України було затверджено Стратегію економічного та соціального розвитку України “Шляхом європейської інтеграції” на 2004 2015 роки (2004 р.). Також у 2006 р. було розроблено “Довгострокову стратегію розвитку України та пріоритети діяльності Кабінеті Міністрів України на 2006 2007 роки”, де було зазначено бачення Уряду щодо регіонального розвитку протягом вказаного періоду.

На підставі Концепції державної регіональної політики у 2005 р. було прийнято Закон України “Про стимулювання розвитку регіонів”, відповідно до якого Урядом підготовлено та затверджено “Державну стратегію регіонального розвитку України на період до 2015 року” (2006 р.). План заходів із реалізації Державної стратегії регіонального розвитку України передбачав завдання і заходи, обсяги та джерела їх фінансування з визначенням індикаторів оцінки результативності їх виконання.

Державна стратегія регіонального розвитку України розроблялася і затверджувалася Кабінетом Міністрів та визначала: тенденції та основні проблеми соціально-економічного розвитку регіонів; пріоритети державної регіональної політики на відповідний період; стратегічні та оперативні цілі і напрями регіонального розвитку та міжрегіонального співробітництва; основні завдання та механізми їх реалізації, а також етапи здійснення; моніторинг та оцінку результативності Державної стратегії регіонального розвитку України.

Мета цієї Стратегії полягала у “визначенні ключових проблем регіонального розвитку, пріоритетів державної регіональної політики з точки зору загальнонаціональних потреб та інтересів на період до 2015 року. Стратегію розроблено відповідно до законодавства з урахуванням досвіду регіонального розвитку у країнах Європейського Союзу, Центральної та Східної Європи і СНД”.

Державна стратегія регіонального розвитку до 2015 р. вказувала на ключові проблеми, на вирішення яких повинна бути спрямована державна регіональна політика:

1) низька інвестиційна привабливість регіонів та інноваційна активність у них;

2) нерозвинута виробнича та соціальна інфраструктура;

3) зростання регіональних диспропорцій у сфері соціально-економічного розвитку регіонів;

4) слабкі міжрегіональні зв'язки;

5) нераціональне використання людського потенціалу.

На сучасному етапі розвитку ці проблеми залишаються невирішеними.

У Стратегії було визначено стратегічні завдання державної політики регіонального розвитку (підвищення конкурентоспроможності регіонів та зміцнення їх ресурсного потенціалу; забезпечення розвитку людських ресурсів; розвиток міжрегіонального співробітництва та створення інституціональних умов для регіонального розвитку), в межах яких було виокремлено пріоритетні напрями розвитку кожного регіону України. Документ зобов'язував регіони України у тримісячний термін розробити проекти регіональних стратегій економічного і соціального розвитку до 2015 р. відповідно до особливостей тієї чи іншої території. Оскільки пріоритетні напрямки розвитку кожного регіону були визначені на державному рівні, регіони мали лише на основі наявного потенціалу запропонувати поетапний стратегічний план дій щодо свого соціально-економічного розвитку, вказати на головних учасників реалізації, можливі джерела фінансування, рекомендувати інструменти і процедури реалізації заходів та систему індикаторів.

Регіональні стратегії розвитку мали відповідати положенням Державної стратегії регіонального розвитку України та визначати:

1) тенденції та основні проблеми соціально-економічного розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя;

2) стратегічні цілі, пріоритети розвитку регіону на відповідний період;

3) оперативні цілі, що забезпечать досягнення стратегічних цілей;

4) основні завдання, етапи та механізми їх реалізації;

5) систему моніторингу та оцінки результативності реалізації регіональної стратегії розвитку.

План заходів із реалізації окремої регіональної стратегії розвитку передбачав заходи, обсяги і джерела фінансування з визначенням індикаторів результативності їх виконання та був основою для розроблення інвестиційних програм (проектів), спрямованих на розвиток регіонів.

Регіональні стратегії соціально-економічного розвитку до 2015 р. були прийняті переважно у всіх областях (станом на 01.12.2010 р. такі стратегії не були прийняті лише у Дніпропетровській і Харківській областях та Автономній Республіці Крим).

Зауважимо, що пріоритети, зазначені в Державній стратегії регіонального розвитку та відповідних регіональних стратегіях, орієнтувались на умови докризового періоду. Проте, як справедливо наголошують науковці, у період виходу із фінансово-економічної кризи 2008 2009 рр. та посткризовий період “на перше місце виходить проблема визначення пріоритетів та напрямків розвитку регіону з урахуванням власного потенціалу і загальнонаціональних тенденцій; орієнтація на комплексний розвиток внутрішнього (регіонального тат загальнонаціонального) ринку; пошук “точок зростання” на регіональному рівні та дієвих інструментів їх розкриття та стимулювання розвитку”.

Відповідно, виникла необхідність прийняття нормативних документів, які б відповідали тодішнім викликам часу і відображали норми, необхідні для врегулювання кризових явищ в українському суспільстві. Так, 1 липня 2010 р. було прийнято Закон України №2411-VI “Про засади внутрішньої і зовнішньої політики”, у якому було визначено загальні принципи державної регіональної політики. В ньому поряд з основними питаннями внутрішньої політики йшлося про стимулювання регіонального розвитку та формування інститутів громадянського суспільства. Проте в цьому нормативному документі не знайшли відображення ув'язка регіональних прогнозних та програмних документів із регіональними стратегіями розвитку, схемами планування території регіонів. Тому можна стверджувати, що норми Закону мали більш формальне, аніж реальне прикладне значення у контексті визначення стратегії регіонального розвитку

У 2015 р. був прийнятий Закон України № 156-VIII “Про засади державної регіональної політики”, в якому були більш конкретизовані подальші напрями регіонального розвитку. Зокрема, пріоритетами державної регіональної політики визначалися:

1) стимулювання та підтримка місцевих ініціатив щодо ефективного використання внутрішнього потенціалу регіонів для створення та підтримання повноцінного життєвого середовища, підвищення якості життя людей;

2) зменшення територіальної диференціації за індексом регіонального людського розвитку;

3) формування конкурентоспроможності регіонів шляхом розроблення та реалізації програм і проектів підвищення конкурентоспроможності територій;

4) стимулювання міжрегіональної інтеграції, інтеграції регіональних економічних, інформаційних, освітніх просторів у єдиний загальноукраїнський простір, подолання міжрегіонального відчуження;

5) визначення проблемних територій у регіонах та реалізація державних заходів щодо вирішення проблем;

6) створення ефективної системи охорони навколишнього природного середовища шляхом врахування екологічної складової у стратегіях регіонального розвитку, оцінювання, вирівнювання та зниження техногенно-екологічного навантаження на довкілля у регіонах;

7) запровадження дієвих інструментів державної підтримки міжрегіональної інтеграції, виконання міжрегіональних програм і проектів;

8) формування з урахуванням документів Ради Європи та Європейського Союзу нормативно-правової бази, необхідної для реалізації державної регіональної політики, визначеної цим законом;

9) поліпшення матеріального, фінансового, інформаційного, кадрового та іншого ресурсного забезпечення розвитку регіонів, сприяння здійсненню повноважень органами місцевого самоврядування;

10) створення ефективних механізмів представництва інтересів регіонів на загальнонаціональному рівні і територіальних громад на регіональному рівні.

Ще одним ключовим документом, на основі якого визначено подальші шляхи регіонального розвитку України, є Державна Стратегія регіонального розвитку на період до 2020 р., затверджена Постановою Кабінету Міністрів “Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року” № 385 від 06.08.2014 р., відповідно до якої втратила чинність Постанова Уряду “Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року”. Нова Стратегія визначає такі основні цілі державної регіональної політики (на відміну від Стратегії-2015, де були визначені стратегічні завдання):

Ціль 1. Підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів полягає у створенні оптимальних умов для розкриття регіонами власного потенціалу та ефективного використання конкурентних переваг регіональної економіки.

Ціль 2. Територіальна соціально-економічна інтеграція і просторовий розвиток, що передбачають:

1) виконання насамперед завдань і здійснення заходів, спрямованих на вирішення актуальних проблемних питань Донецької та Луганської областей, Автономної Республіки Крим та м. Севастополя;

2) недопущення поглиблення регіональних диспропорцій у доступі населення насамперед до базових соціальних, комунальних, адміністративних, транспортних, інформаційних та інших послуг;

3) створення умов для співробітництва регіонів.

Ціль 3. Ефективне державне управління у сфері регіонального розвитку. Передбачає створення бази для реалізації ефективної державної регіональної політики механізму та інструменту державного управління регіональним розвитком, що сприятиме вирішенню проблем регіонів, вимагає насамперед децентралізації державних повноважень шляхом їх передачі на місцевий рівень з одночасною передачею відповідних фінансових ресурсів, удосконалення процесів стратегічного планування та виконання поставлених завдань на всіх рівнях, запровадження ефективного механізму координації дій центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування під час реалізації галузевих пріоритетів і завдань на різних територіальних рівнях. Для досягнення цієї цілі також необхідні значні інвестиції у розвиток людського капіталу навчальні та практичні програми підвищення кваліфікації спеціалістів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, які відповідають за формування і реалізацію державної регіональної політики та здійснення контролю за станом її реалізації.

В цій постанові визначено, що “на сьогодні державна регіональна політика в Україні як ніколи вимагає координації її цілей та заходів з пріоритетами галузевих політик. Зокрема, це стосується таких сфер, як: транспорт та інфраструктура; економічний розвиток та інвестиції; підприємництво і регуляторне середовище; конкурентна політика; ринок праці; освіта і наука; інноваційна діяльність”. Також у документі зазначено, що “стратегічною метою реалізації регіональної політики є створення умов для динамічного, збалансованого розвитку регіонів України з метою забезпечення соціальної та економічної єдності держави, підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів, активізації економічної діяльності, підвищення рівня життя населення, додержання гарантованих державою соціальних та інших стандартів для кожного громадянина незалежно від місця проживання”.

Стратегічне бачення регіонального розвитку та країни загалом полягає у вирішенні існуючих проблем шляхом використання внутрішніх та зовнішніх можливостей регіонів та територій і є результатом стратегічного спрямування державної регіональної політики, метою якої є:

- розвиток та єдність, орієнтовані на людину;

- досягнення економічного зростання регіонів шляхом використання власного потенціалу та реалізації ефективної державної регіональної політики і, як наслідок, підвищення рівня життя населення;

- інтеграція регіонального економічного, інформаційного, освітнього, культурного простору до загальноукраїнського простору, в якому особа має змогу для самореалізації та підвищення якості життя незалежно від місця проживання (єдність загальноукраїнського простору).

В Стратегії зазначено, що реалізація визначених цілей дасть можливість регіонам держави до 2020 р. стати самостійними та сильнішими, налагодити ефективні міжрегіональні зв'язки на базі субсидіарності, деконцентрації та децентралізації завдяки вдалому менеджменту, здійснюваному державними та місцевими органами влади. Внаслідок цього повинні налагодитися взаємозв'язки між бізнесом, державою та суспільством загалом і зрости якість і стандарти життя населення країни.

Отже, в Україні існує достатня нормативно-правова база, яка регламентує державне регулювання та забезпечення регіонального розвитку. Зокрема, до нормативних документів, що визначають державну регіональну політику, належать: 1) державна стратегія регіонального розвитку України; 2) план заходів із реалізації Державної стратегії регіонального розвитку України; 3) регіональні стратегії розвитку; 4) плани заходів із реалізації регіональних стратегій розвитку; 5) інвестиційні програми (проекти), спрямовані на розвиток регіонів.

Проте огляд нормативних документів дає підстави стверджувати, що у державному управлінні відсутній єдиний понятійний апарат щодо стратегічного планування розвитку регіонів. Доцільно зауважити, що “цілі, напрями, пріоритети, завдання, проблеми” як категорії не мають єдиного загальноприйнятого визначення та розуміння.

Поглиблення диференціації у рівнях соціального і економічного розвитку різних регіонів негативно впливає на стабільність у державі, сприяє загостренню соціальних, економічних, екологічних і інших проблем. Тому для того, щоб забезпечити ефективний розвиток регіонів, необхідно створити дієву методичну базу щодо здійснення комплексної оцінки соціально-економічного розвитку регіонів, порядок визначення та вирішення проблемних питань регіонів на підставі уніфікованих нормативних документів. Науково-обґрунтоване формулювання, належне затвердження, відповідальна реалізація нормативних документів та об'єктивний моніторинг результатів впровадження в життя правових норм стосовно пріоритетів державної регіональної політики дозволить акумулювати всі обмежені ресурси регіонів і максимально наблизитись до визначеної мети.

Перспективою подальших наукових досліджень у цьому напрямі є розробка та впровадження у практику пропозицій щодо удосконалення інституційного забезпечення регіонального розвитку держави.

Література

стратегічний правовий регіональний

1. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року із змінами, внесеними законом України № 2222-IV від 08.12.2004 р. К.: Видавничий дім “Скіф”, 2006. 48 с.

2. Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України: Закон України №1602-Ш від 23.03.2000 р.

3. Про Концепцію державної регіональної політики: Указ Президента України № 341/2001 від 25.05.2001 р.

4. Про затвердження Методичних рекомендацій щодо формування регіональних стратегій розвитку: Наказ Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції № 224 від 29.07.2002 р.

5. Про Стратегію економічного та соціального розвитку України “Шляхом європейської інтеграції” на 2004 2015 роки: Указ Президента України N° 493/2004 від 28.04.2004 р.

6. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року: Постанова Кабінету Міністрів України № 1001 від 21.07.2006 р.

7. Про засади державної регіональної політики: Закон України № 156-VIII від 05.02.2015 р.

8. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року: Постанова Кабінету Міністрів № 385 від 6.08.2014 р.

Размещено на Allbest.ru