Держава як суб’єкт адміністративного процесу

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Держава як суб'єкт адміністративного процесу

Рибак М.С., аспірант

Статтю присвячено аналізу наукових підходів щодо законодавчого визначення держави як сторони адміністративного процесу. Звертається увага на те, що Кодекс адміністративного судочинства України, на відміну від цивільного процесу, не визнає державу стороною адміністративного процесу. Розглянуто проблемні питання щодо представництва держави в адміністративному процесі. Вносяться конкретні пропозиції щодо вдосконалення законодавства в досліджуваній галузі.

Ключові слова: держава, суб'єкт публічної адміністрації, представництво, адміністративне судочинство, удосконалення законодавства.

Статья посвящена анализу научных подходов относительно законодательного определения государства как стороны административного процесса. Обращается внимание на то, что Кодекс административного судопроизводства Украины, в отличие от гражданского процесса, не признает государство стороной административного процесса. Рассмотрены проблемные вопросы относительно представительства государства в административном процессе. Вносятся конкретные предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области.

Ключевые слова: государство, субъект государственного управления, представительство, административное судопроизводство, совершенствование законодательства. держава адміністративний процес

Rybak M.S. THE STATE AS A SUBJECT OF THE ADMINISTRATIVE PROCESS The article is devoted to the analysis of scientific approaches to the legislative definition of the state as a party to the administrative process. Attention is drawn to the fact that the Code of Administrative Procedure of Ukraine, unlike the civil process, does not recognize the state as a party to the administrative process. Considered are the problematic issues regarding the representation of the state in the administrative process. Specific proposals are being made to improve legislation in the field under study.Key words: state, subject of state administration, representation, administrative legal proceedings, improvement of legislation.

Постановка проблеми

Одним із найважливіших питань організації адміністративного судочинства є встановлення складу та процесуального становища учасників адміністративного процесу. Розв'язання цього питання дасть змогу визначити роль кожного учасника процесу в розгляді адміністративної справи судом і реальний обсяг їхніх процесуальних прав та обов'язків. Сукупність процесуальних прав та обов'язків осіб, які беруть участь у справі, визначає їх процесуальне становище та дає їм можливість відігравати активну роль в адміністративному процесі. Однак недоліком адміністративного процесуального законодавства є те, що воно, на відміну від цивільного процесуального законодавства, безпосередньо не визнає стороною адміністративного процесу державу, що в правозастосовній діяльності зумовлює проблемні питання.

Аналіз наукових досліджень. З різних позицій проблематики участі держави як сторони адміністративного процесу торкались такі дослідники, як В.Б. Авер'янов, В.В. Башкатова, В.М. Бевзенко, М.Й. Вільгушинський, С.В. Савченко, О.П. Світличний, С.Г. Стеценко та інші. Окремі питання щодо участі держави як позивача в адміністративній справі було розглянуто в дослідженнях Ю.В. Білоусова, С.О. Іванова, В.Р. Щавінського та інших науковців.

Мета статті полягає в розкритті проблемних питань, пов'язаних з участю держави як сторони адміністративного процесу, інтереси якої в адміністративному суді представляють уповноважені суб'єкти публічної адміністрації (суб'єкти владних повноважень) та їх посадові особи.

Виклад основного матеріалу

Відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) учасником адміністративного процесу є особа, яка бере участь у справі та яку процесуальне законодавство наділяє процесуальними правами й обов'язками, які вона здійснює під час розгляду справи в адміністративному суді з метою захисту й реалізації прав, свобод та охоронюва- них законом інтересів. В адміністративному судочинстві суб'єкт публічної адміністрації може виступати як позивач і як відповідач [1]. Визначення понять «позивач» та «відповідач» у загальних рисах мало в чому відрізняється від усталеного уявлення про вказані поняття, що вживаються в інших процесуальних законах. Відповідно до ст. 30 Цивільного процесуального кодексу України сторонами в цивільному процесі є позивач і відповідач. Позивачем і відповідачем можуть бути фізичні та юридичні особи, а також держава [2].

Господарський процесуальний кодекс України (далі - ГПК України), зокрема його ст. 21, до сторін процесу відносить позивача та відповідача, такими можуть бути підприємства й організації, зазначені в ст. 1 ГПК України. До складу учасників судового процесу входять сторони (ст. 21 ГПК України), треті особи (ст. ст. 26, 27 ГПК України), прокурор (ст. 29 ГПК України), інші особи, які беруть участь у процесі у випадках, передбачених ГПК України, коли їх викликано для дачі пояснень із питань, що виникають під час розгляду справи [3, с. 73-74]. Незважаючи на це, Ю.В. Білоусов та С.О. Іванов зазначають, що виключне право на визначення відповідача в справі має позивач, запорукою правильного вирішення справи є саме визначення належного відповідача в справі, який має бути суб'єктом матеріальних відносин, суб'єктом, на який може бути покладено обов'язок поновити порушене, оспорюване чи невизнане право або охоронюваний законом інтерес [4, с. 83].

На відміну від цивільного процесу в адміністративному процесі трактування терміна «позивач» має свої особливості та зводиться фактично до двох видів позивачів. Норми КАС України не визначають позивачем і відповідачем в адміністративному процесі державу. Проте держава може бути як позивачем, так і відповідачем в адміністративному процесі, адже в першому випадку мова йде про закріплений у Конституції України принцип відповідальності держави (суб'єктів публічної відповідальності, їх посадових і службових осіб) перед людиною, а в другому - про конституційний принцип обов'язків людини перед суспільством.

У питанні відповідальності держави в адміністративному судочинстві варто виходити з того, що суспільство у відносинах держави та громадянина покладає на ці сторони не лише права, а й певні обов'язки. Тобто у випадках, визначених законом, держава в особі уповноважених суб'єктів публічної адміністрації в адміністративному судочинстві може бути не тільки відповідачем, а й позивачем. Тим самим під час розгляду справи в адміністративному суді між державою та громадянином складаються дуже складні відносини, юридичними аспектами яких є правові відносини між особистістю та державою, інтереси якої представляє суб'єкт владних повноважень. Так, відповідачем (боржником) в інтересах держави, відповідно до Порядку виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2011 р. № 845 [5], щодо виконання рішень судів є органи казначейства, тобто суб'єкт публічної адміністрації.

Норми ст. ст. 1173-1176 Цивільного кодексу України закріплюють право на відшкодування шкоди, завданої фізичній або юридичній особі органом держави чи органом місцевого самоврядування, їх посадовими або службовими особами, а також завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу дізнання, попереднього (досудового) слідства, прокуратури або суду [6].

Таке відшкодування здійснюється за рахунок держави або органів місцевого самоврядування. Частиною 1 ст. 80 Закону України «Про державну службу» передбачено, що матеріальна та моральна шкода, заподіяна фізичним і юридичним особам незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю державних службовців під час здійснення ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок держави [7].

У процесі розгляду й вирішення справ щодо майнової відповідальності суб'єктів публічного права традиційно наявна певна відмінність норм про цивільне, господарське та адміністративне судочинство. Зокрема, відповідно до ст. 21 ГПК України сторонами в процесі можуть бути підприємства та організації, зазначені в ст. 1 цього кодексу. Відтак у розумінні ГПК України, якщо певна особа зазнала в процесі своєї підприємницької діяльності збитків через владні дії якогось органу державної влади, вона має право подавати позов до певної організації [4, с. 94].

Характерною ознакою сторін є також те, що процес в адміністративній справі ведеться від імені та в інтересах сторін навіть у тому разі, коли справу порушує не особисто позивач, а інші особи в його інтересах [8, с. 105].

У контексті дослідження нас цікавить діяльність держави як відповідача та позивача в адміністративному судочинстві, однак суперечність норм КАС України пов'язана з тим, що законодавець безпосередньо не визнає державу стороною в адміністративному процесі, особливість правового становища якої полягає в тому, що в практичній діяльності як позивач і відповідач в адміністративному процесі виступає відповідний державний орган.

Здебільшого суб'єкти владних повноважень, які реалізують інтереси держави, виступають в адміністративному процесі як відповідач. Водночас законодавець надає право суб'єкту владних повноважень діяти від імені та в інтересах держави як позивач. Окрім спорів щодо захисту прав, свобод та охоронюваних законом інтересів особи, у межах адміністративного судочинства захищаються також інтереси держави, виразниками яких є уповноважені суб'єкти публічної адміністрації, їх посадові особи, на яких державою покладено виконання конкретних завдань відповідно до їхньої компетенції. Однак за такого представництва допускається звуження змісту й обсягу публічно-правового спору, наприклад, у справах про виконання рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган або державна установа, підприємство, організація, проте не держава.

На проблемність питань вирішення адміністративними судами спорів, що виникають у зв'язку з виконанням рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган або державна установа, підприємство, організація, звертається увага в Постанові Пленумі Вищого адміністративного суду України «Про узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв'язку з виконанням рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган або державна установа, підприємство, організація» від 29 вересня 2016 р. № 13. У цьому акті звертається увага на те, що велика частина судових рішень не виконуються взагалі або виконуються несвоєчасно, у тому числі й рішення про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган або державна установа, підприємство, організація. Така ситуація зумовлює виникнення нових спорів, з метою вирішення яких стягувачі звертаються до адміністративних судів [9].

Аналіз судової практики підтверджує, що суперечливим у правозастосуванні є питання визначення компетенції органів казначейства щодо виконання рішень судів у справах, за якими боржником є органи Пенсійного фонду України, оскільки відповідно до чинного законодавства органи Пенсійного фонду України є державними органами, проте не мають відкритих рахунків в органах казначейства. Водночас нормативне регулювання цього питання показує, що Законом України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» гарантується виконання органами Державної казначейської служби України рішень суду про стягнення коштів та зобов'язання вчинити певні дії щодо майна, боржником за якими є державний орган, державне підприємство, установа, організація. За змістом цього закону та Порядку виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників виконання рішень судів про стягнення коштів, боржниками за якими є державний орган, здійснюється шляхом списання коштів із рахунків такого державного органу [9].

У цих випадках держава бере участь у публічно-правових відносинах не як єдине ціле, а як сукупність різних суб'єктів публічної адміністрації, які володіють різною компетенцією, що не підвищує гарантії прав позивачів під час адміністративного процесу та виконання постанов адміністративного суду. Окрім того, суб'єкт публічної адміністрації, будучи уповноваженим органом держави, не є самостійним органом, він лише виконує державну волю. Тому відповідальність повинна бути покладена на державу, а не на уповноваженого суб'єкта публічної адміністрації, який реалізує інтереси держави на підставі встановленої законодавством компетенції та виступає як самостійний учасник публічно-правового спору.

У питанні відповідальності держави варто виходити з розмежування відповідальності держави та створених нею суб'єктів публічної адміністрації, крім випадків, встановлених законом, коли суб'єкт публічної адміністрації, створений державою, не відповідає за зобов'язаннями держави.

Також необхідно звернути увагу на те, що відповідно до ст. 80 Закону України «Про державну службу» матеріальна й моральна шкода, заподіяна фізичним і юридичним особам незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю державних службовців під час здійснення ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок держави, яка в особі суб'єкта призначення має право зворотної вимоги (регресу) у розмірі та порядку, визначених законом [7]. Натомість матеріальна шкода, завдана територіальній громаді незаконними рішеннями сільських, селищних, міських голів, голів районних у місті, районних та обласних рад, їхніх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів виконавчих органів місцевого самоврядування, діями чи бездіяльністю посадових осіб місцевого самоврядування під час здійснення ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок місцевого бюджету в порядку, встановленому законом [10].

Вказані суб'єкти публічної адміністрації, відповідно до положень чинного законодавства, можуть нести відповідальність за рахунок як державного, так і місцевого бюджету, а держава в особі уповноважених суб'єктів публічної адміністрації має право зворотної вимоги (регресу) до винної посадової особи.

Необхідно враховувати те, що в практичній діяльності трапляються випадки, коли позивач не може визначити суб'єкта владних повноважень (суб'єкта публічної адміністрації) як відповідача в адміністративній справі. Здебільшого це пов'язано із частими змінами, що відбуваються в системі органів виконавчої влади, та їх множинністю. Важливим також є питання процедури передання адміністративної компетенції від одного суб'єкта публічної адміністрації до іншого. Подекуди це призводить до того, що позивачі не можуть чітко визначити, який суб'єкт публічної адміністрації є відповідачем в адміністративній справі, і хоча адміністративний суд, відповідно до ст. 52 КАС України, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, у практичній діяльності це призводить до того, що іноді позивач не може чітко визнати суб'єкта публічної адміністрації - відповідача в справі, що призводить до залишення справи без руху та її повернення позивачу.

Пункт 3 ч. 1 ст. 106 КАС України встановлює вимоги до позовної заяви, у якій має бути зазначено ім'я (найменування) відповідача, посаду й місце служби посадової чи службової особи, поштову адресу, а також номер засобу зв'язку, адресу електронної пошти, якщо вони відомі. Недодержання цієї вимоги призводить до того, що позовна заява залишається без руху. На усунення таких недоліків суддя встановлює строк особі, яка звернулась до суду (ч. 4 ст. 107 КАС) [1].

Висновки

Здійснений аналіз норм чинного законодавства дає підстави визнати, що держава може виступати в адміністративному процесі не лише як відповідач, а й як позивач. З метою вдосконалення процесуального законодавства вважаємо, що необхідно внести відповідні зміни до КАС України щодо питань визнання держави стороною адміністративного процесу та надання відповідних роз'яснень вищою судовою інстанцією з приводу визнання держави позивачем і відповідачем в адміністративному процесі.

З огляду на характер публічно-правового спору між позивачем та відповідачем (сторони адміністративного процесу), спір між якими становить предмет розгляду й розв'язання в адміністративному судочинстві, де сторони є головними учасниками судового процесу, і з огляду на специфіку правової природи держави як учасника публічно-правового спору та неврегульованості питання сторін адміністративного процесу з метою усунення існуючих прогалин адміністративного судочинства пропонуємо ч. ч. 2 та 3 ст. 50 КАС України викласти в такій редакції:

«2. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці або особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи) та держава в особі суб'єкта владних повноважень.

3. Відповідачем в адміністративній справі є держава в особі суб'єкта владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом».

Література

Кодекс адміністративного судочинства України : Закон України від 6 липня 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 35-37. - Ст. 446.

Цивільний процесуальний кодекс України : Закон України від 18 березня 2003 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 40-42. - Ст. 492.

Господарський процес : [підручник] / за заг. ред. О.П. Світличного. - К. : НУБіП України, 2016. - 337 с.

Білоусов Ю.В. Проблемні питання визначення відповідача у справах про стягнення коштів державного бюджету / Ю.В. Білоусов, С.О. Іванов // Університетські наукові записки. - 2013. - № 4(48). - С. 82-109.

Порядок виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників : Постанова Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2011 р. № 845 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/845-20П-п.

Цивільний кодекс України : Закон України від 16 січня 2003 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 40-44. - Ст. 356.

Про службу в органах місцевого самоврядування : Закон України від 7 червня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 33. - Ст. 175.

Котенко В.М. Окремі аспекти реалізації процесуальних прав і обов'язків учасників адміністративного процесу / В.М. Котенко // Наукові записки Таврійського національного університету імені В.І. Вернадсько- го. Серія «Юридичні науки». - 2012. - Т. 25(64). - № 1. - С. 103-108.

Про узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв'язку з виконанням рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган або державна установа, підприємство, організація : Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 р. № 13 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v0013760-16.

Про службу в органах місцевого самоврядування : Закон України від 7 червня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 33. - Ст. 175.

Размещено на Allbest.ru