Правомірність поведінки як ознака використання адміністративно-правових норм

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Запорізький національний університет

Правомірність поведінки як ознака використання адміністративно-правових норм

Болокан І.В., к. ю. н., доцент,

докторант кафедри адміністративного та господарського права

У статті аналізується одна з ознак використання як форми реалізації адміністративно-правових норм - правомірність поведінки. Обґрунтовується, що як «використання», так і «невикористання» наданого адміністративно-правовою нормою права відповідає такій ознаці використання норм права, як правомірність. Аналізуються можливі випадки неправомірної поведінки в процесі використання адміністративно-правових норм, а саме зловживання правами. Вказується на недоліки нормативного врегулювання цих питань.

Ключові слова: реалізація адміністративно-правових норм, використання адміністративно-правових норм, правомірність, неправомірність, зловживання правами.

В статье анализируется один из признаков использования как формы реализации административно-правовых норм - правомерность поведения. Обосновывается, что как «использование», так и «неиспользование» предоставленного административно-правовой нормой права соответствует такому признаку использования норм права, как правомерность. Анализируются возможные случаи неправомерного поведения в процессе использования административно-правовых норм, а именно злоупотребление правами. Указывается на недостатки нормативного урегулирования этих вопросов. правомірність поведінка адміністративний

Ключевые слова: реализация административно-правовых норм, использование административно-правовых норм, правомерность, неправомерность, злоупотребление правами.

Bolokan I.V LAWFULNESS OF BEHAVIOR AS A SIGN OF THE USE OF ADMINISTRATIVE RULE

The article analyzes one of the signs of use as a form of implementation of administrative rule, which is the lawfulness of behavior. It is substantiated that both the use and non-use of the right granted by the administrative rule corresponds to such a feature of the use of the norms of law, as lawfulness. Possible cases of improper behavior are analyzed in the process of using administrative rules, in particular the abuse of rights. It is pointed on the shortcomings of the standard adjustments of these items.

Key words: implementation of administrative rules, use of administrative rules, lawfulness, unlawfulness, abuse of rights.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Окремі аспекти реалізації адміністративно-правових норм висвітлюються в наукових джерелах, однак ці питання розглядаються здебільшого в межах відповідних глав підручників і навчальних посібників та характеризуються досить узагальнено. Лише окремі форми реалізації адміністративно-правових норм (наприклад, застосування) висвітлені більш-менш детально. Використання ж як форма реалізації адміністративно-правових норм привертає увагу вчених-адміністративістів не так уже й часто; крім того, досі можна зустріти погляди на використання не як на самостійну форму реалізації, а як на складову частину іншої форми - виконання («виконання дозвільних норм»). Окремі питання використання як форми реалізації адміністративно-правових норм висвітлювали такі вчені-адміністративісти, як Н.В. Александрова, Ю.П. Битяк, В.В. Галунько, З.С. Гладун, Ю.В. Гридасов, Є.В. Додін, В.І. Загуменник, О.А. Задихайло, А.А. Іванищук, З.Р. Кісіль, Р.В. Кісіль, Ю.М. Козлов, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, О.П. Ко- ренєв, С.О. Короєд, О.Д. Крупчан, В.В. Мусієнко, В.І. Олефір, І.Д. Пастух, В.В. Проценко, С.Г. Стеценко, Г.І. Федькін, О.Х. Юлдашев та інші. Однак ні вказані, ні інші автори не акцентували увагу на дослідженні ознак цієї форми.

Метою статті є аналіз ознаки «зовнішній прояв у правомірних діях» та можливості вчинення неправомірної поведінки в процесі використання прав, наданих уповноважуючими (дозвільними) адміністративними нормами.

Виклад основного матеріалу

Однією з ознак використання як форми реалізації адміністративно-правових норм є «зовнішній прояв у правомірних діях». Так, про вказану ознаку згадується в працяхО.П. Коренєва («Радянське адміністративне право», 1986 р. [1, с. 23]), Н.В. Александрової (розділ «Реалізація норм адміністративного права» в підручнику «Адміністративне право України. Академічний курс», 2004 р. [2, с. 169]), В.І. Загуменника, В.В. Проценка, О.Д. Круп- чана («Адміністративне право України. Збірник основних питань та відповідей (загальна частина)», 2012 р. [3, с. 81]) та інших учених-адміністративістів.

Зауважимо, що як і в разі додержання як форми реалізації адміністративно-правових норм, щодо використання як однієї з таких форм можуть мати місце полярні ситуації - «виникнення» та «не- виникнення» адміністративних правовідносин. Так, поширена в наукових джерелах з адміністративного права думка, що невикористання учасниками суспільних відносин наданих правовими нормами прав не є реалізацією правових норм. Не є це також використанням особою права «на невикористання права». Серед аргументів зазначається відсутність правової оцінки таких вчинків (у разі «невикористання»), тобто відсутність передбачених правових наслідків. Відтак робиться висновок, що таке «невикористання» не є ні правомірною (не та поведінка, про яку право «не згадує», а лише та, здійснення якої передбачає певні правові наслідки), ні протиправною (дії, які чітко заборонені законом, тому їх здійснення може мати наслідком застосування санкцій) поведінкою [4, с. 9]. Так, Ю.С. Решетов на прикладах виборчого процесу та невикористання права на критику недоліків у роботі державних органів відкидає тезу про належність «невикористання права» до правомірної поведінки, оскільки, на його думку, «невикористання» свого права обирати не є бажаним явищем для держави, а «невикористання» права на критику суперечить інтересам суспільства, його політичним і моральним нормам, тоді як невикористання окремих прав (наприклад, права на розлучення) обґрунтовується як бажане й суспільно корисне явище [4, с. 9]. У таких міркуваннях вбачається маніпулювання змістом, незрозуміла подвійність. Натомість у праві навряд чи бажане явище «напівтонів». Поведінка з позиції права є або правомірною, або неправомірною. Остання й має передбачати наслідки у вигляді санкцій. Саме тому вбачається, що вказівка на «відсутність відповідальності за невикористання норм адміністративного права», про яку говорив С.Г. Стеценко в навчальному посібнику «Адміністративне право України» (2011 р.) [5, с. 78], є варіацією ознаки «правомірність поведінки». Отже, «невикористання права» є правомірною поведінкою, що підтверджується також значенням цього слова, наданим у таких джерелах:

у тлумачних словниках: «правомірний - що спирається <...> на право; виправданий, не випадковий» [6, с. 499];

у довідникових правових виданнях: «правомірність - характеристика <. > заснована на свідомому виконанні цілей та вимог права <...>» [7, с. 451]; «правомірна поведінка - вчинки (діяння), які не суперечать приписам правових норм або основним принципам права певної держави» [8, с. 125];

в енциклопедичних правових виданнях: «правомірна поведінка - поведінка, яка відповідає приписам правових норм» [9, с. 46];

у галузевих довідникових і навчальних виданнях: «правомірність (правомірна поведінка) - поведінка, яка відповідає приписам правових норм» [10, с. 324]; «правомірні дії - дії, які завжди відповідають вимогам адміністративно-правових норм» [11, с. 158; 2, с. 181].

Отже, як використання, так і невикористання наданого адміністративно-правовою нормою права відповідає такій ознаці реалізації норм, як правомірність.

Під час розгляду особливостей використання як форми реалізації адміністративно-правових норм доцільно звертати увагу на таке явище, як «зловживання правом», яке саме є неправомірною поведінкою в процесі реалізації норм права. У тлумачних словниках зміст слова «зловживати» подається як «вживати, використовувати що-небудь на зло, на шкоду комусь» [12, с. 370]. У нормативній термінології (офіційний сайт Верховної Ради України (далі - ВРУ), розділ «Законодавство», підрозділ «Термінологія законодавства») є декілька варіацій зі словом «зловживання»:

«зловживання владою або посадовим становищем» (один зі злочинів, передбачених Кримінальним кодексом України (далі - КК України) 1 960 р. та КК України 2001 р.);

«зловживання монопольним становищем на ринку» (один зі складів адміністративних правопорушень, якою Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) був доповнений у 1995 р., а також одне з порушень, яке передбачав раніше чинний (до 2001 р.) Закон України «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності» від 18 лютого 1992 р. № 2132-XII);

«зловживання наркотичними засобами або психотропними речовинами» (закріплює Закон України «Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними» від 15 лютого 1995 р. № 62/95-ВР);

«зловживання опікунськими правами» (один зі злочинів, передбачених КК України 2001 р.);

«зловживання повноваженнями» (один зі злочинів, передбачених КК України 2001 р.) тощо.

Про існування проблеми зловживання правами тими чи іншими суб'єктами адміністративного права свідчить низка нормативних актів, які видавались у різні роки. Так, наприклад, ще в 1997 р. ВРУ створювала Тимчасову спеціальну слідчу комісію по розслідуванню зловживань, допущених при виконанні Міжурядової угоди щодо виплати компенсації громадянам України за примусові роботи в Німеччині. У 1999 р. з метою запобігання фактам зловживання в процесі приватизації Кабінет Міністрів України видав Постанову «Про план заходів щодо забезпечення прозорості приватизаційних процесів і запобігання фактам зловживань у цій сфері» № 287, де були передбачені профілактичні та організаційно-правові заходи, а також ішлось про інформаційне забезпечення прозорості приватизаційних процесів. Тимчасові слідчі комісії створювались час від часу щодо розслідування зловживань у різних сферах суспільного життя або з боку тих чи інших посадових осіб, проте кінцевий результат діяльності ВРУ із цих питань мав пов'язуватись щонайкраще з реалізацією норм кримінального права.

Що ж стосується адміністративного права, то зловживання правами найчастіше мають місце у сфері судочинства, тому неабияке значення мають ті нормативні акти, у яких увага акцентувалась на спробах вирішення саме цих питань. Як приклад наведемо Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження» від 13 травня 2010 р. № 2181-VI, на підставі якого:

КУпАП було доповнено новим складом правопорушень, зокрема ст. 188-32 «Невиконання законних вимог Вищої ради юстиції щодо надання інформації» (нині - «Невиконання законних вимог Вищої ради правосуддя, її органу або члена Вищої ради правосуддя»);

змінено низку норм Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зокрема: заборонено забезпечувати адміністративний позов шляхом зупинення актів ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя та встановлювати для них заборони вчиняти певні дії; зупиняти рішення Національного банку України щодо призначення та здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку, заборони проводити певні дії тимчасовому адміністратору, ліквідатору банку або Національного банку України під час здійснення тимчасової адміністрації чи ліквідації банку (ч. 5 ст. 117 КАС України);

викладено в новій редакції ст. 171 КАС України, якою регулюються особливості провадження в справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень;

доповнено КАС України ст. 171-1 «Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції» (нині - «Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів»).

У зв'язку з прийняттям вказаного закону Конституційним Судом України (далі - КСУ) розглядалась справа про конституційність окремих положень КАС України, Закону України «Про Вищу раду юстиції», Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження», за результатами розгляду якої їх було визнано конституційними (Рішення КСУ від 16 червня 2011 р. № 5-рп/2011 [13]). Вказаний закон та внесені ним у низку адміністративно-правових актів зміни були сприйняті неоднозначно. Так, з огляду на євроінтеграцій- ні прагнення України варто згадати про Спільний висновок щодо Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження» Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії) та Дирекції зі співпраці Генерального Директорату з прав людини та правових питань Ради Європи від 7 жовтня 2010 р. № 588/2010 [14]. Коментарі в цьому висновку можна узагальнити таким чином:

відсутність необхідності внесених змін, адже жодного обґрунтування передбачуваних зловживань правом на судове оскарження в законі не вказано (пояснення надавались під час зустрічей з органами влади; серед таких пояснень - надмірна тривалість судового провадження, недієздатність судів, корупція, що зумовлює необхідність уникнення «подвійної касації»);

неповна відповідність цього закону Конституції України, адже деякі норми не зовсім узгоджуються з положеннями Конституції України, а інші відповідають їй, що є джерелом проблем із позиції відповідності європейським стандартам;

визнання факту встановлення відповідальності за відмову виконувати вимоги державного органу, а саме Вищої ради правосуддя, нормальною практикою, адже це є механізмом забезпечення ефективності виконання обов'язків, передбачених спеціальним щодо цього суб'єкта законом, за умови, що будуть дотримані такі основні положення: вимоги цих органів мають бути законними й обґрунтованими; санкції за відмову виконувати вимоги цих органів мають бути пропорційними правопорушенню; процедура застосування відповідних санкцій має відповідати стандартам справедливості;

зміни, які були внесені в КАС України, створили низку неузгодженостей у положеннях цього та інших законодавчих актів. Ці зміни мають як позитивні, так і негативні риси. Позитивом є мета внесення змін - уникнення затримок під час здійснення провадження окремою судовою палатою під час вирішення спорів, передбачених ст. ст. 171, 171-1 (неможливість зупинення оскаржуваного акта, встановлення максимального часу для прийняття рішення в справі, відсутність можливості подальшого перегляду в апеляційному чи касаційному порядку), що може сприяти швидкому вирішенню справи та перешкодити таким чином зловживанням правом на судовий розгляд. Недоліками є дуже обмежений строк розгляду справ, адже більшість із них є важливими й складними, та нечіткість положень про повноваження палати, яка розглядатиме спори;

нечітке законодавче формулювання щодо заборони забезпечувати позов шляхом зупинення актів парламенту, Президента України та Вищої ради правосуддя.

Конституційність положень закону, які стосувались інституту забезпечення позову, КСУ обґрунтував тим, що «право на забезпечення адміністративного позову може бути обмежене з урахуванням особливостей публічно-правових відносин, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, та можливістю порушення прав невизначеного кола осіб» (абз. 7 пп. 3.2 п. 3 мотивувальної частини Рішення КСУ від 16 червня 2011 р. № 5-рп/2011). Остаточний висновок КСУ про те, що неможливість застосування судом заходів забезпечення позову у виключних випадках не є обмеженням конституційного права громадян на судовий захист, було сприйняте неоднозначно, про що свідчать аргументи, які наводили у своїх окремих думках судді КСУ В.Д. Бринцева, М.А. Маркуш, В.І. Шишкіна, В.М. Кампа, Д.Д. Лилака та інші.

Про можливі випадки зловживання своїми правами законодавець опосередковано згадує в ч. 2 ст. 49 КАС України, коли закріплює вимогу добросовісного користування належними особами, які беруть участь у справі, процесуальними правами. Загалом у КАС України передбачено чимало прав (наявність того чи іншого права пов'язується з процесуальним статусом відповідного суб'єкта), наприклад:

право кожного на звернення до адміністративного суду (ст. 6);

право осіб, які беруть участь у справі, на оскарження рішень адміністративного суду (ч. 1 ст. 13);

низка прав осіб, які беруть участь у справі, закріплених у ст. 49, серед яких - право заявляти клопотання й відводи, право давати усні та письмові пояснення, доводи та заперечення, право подавати докази;

низка прав сторін, закріплених у ст. 51, зокрема: право позивача змінити розмір позовних вимог, відмовитись від адміністративного позову (ч. 1 ст. 51), право відповідача визнати адміністративний позов, подати заперечення проти нього (ч. 2 ст. 51), право сторін на примирення (ч. 3 ст. 51);

право представника на вчинення всіх процесуальних дій, які може вчинити особа, яку він представляє (ч. 1 ст. 59);

право органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи й інтереси інших осіб та які не брали участь у справі, знайомитись із матеріалами справи в адміністративному суді, робити виписки з неї, отримувати копії документів, що знаходяться в справі (ч. 5 ст. 61);

право свідка користуватись письмовими записами (ч. 7 ст. 65);

право експерта заявляти клопотання про подання йому додаткових матеріалів і зразків; право спеціаліста, перекладача ставити питання особам, які беруть участь у справі (ч. 5 ст. 67; ч. 3 ст. 68);

право суду запропонувати експерту дати усне пояснення до свого висновку (ч. 4 ст. 82), відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України (ч. 2 ст. 161), та чимало інших прав різних суб'єктів адміністративного судочинства.

Найбільш поширеними серед зловживань правами з боку осіб, які беруть участь у справі, є зловживання правом на подання клопотань, заявлення відводів та інших подібних прав. Натомість доведення факту такого зловживання є досить проблематичним.

Висновки

Отже, використання права, наданого адміністративно-правовою нормою, зазвичай є правомірною поведінкою, оскільки воно відповідає положенням, встановленим у диспозиції норми. Процедура використання характеризується наявними ризиками зловживання правами, адже правомірна поведінка з використання наданих адміністративно-правовою нормою прав може «переходити» в неправомірну поведінку в разі зловживання наданими правами. Такі зловживання особливо мають місце в процедурних адміністративно-правових відносинах і їх різновиді - процесуальних адміністративно-правових відносинах. Одним із засобів попередження таких ситуацій може бути встановлення чітких граничних строків використання того чи іншого права. Вчинення протиправної поведінки у вигляді зловживання правом повинне мати наслідком реакцію управомочених органів. Недоліками у врегулюванні цих питань є відсутність нормативного визначення «зловживання правом» (натомість використання цього словосполучення в нормативних актах) та відсутність чіткого або хоча б приблизного переліку таких зловживань, адже не будь-яке право може бути використане «на зло» комусь чи чомусь. Так, наприклад, якщо зловживання правом на звернення до суду, правом на заявлення клопотань і відводів та іншими подібними правами загалом можливе, то ситуацію зі зловживанням правом на відмову свідчити проти близьких в адміністративному суді важко уявити.

Перспективним напрямом наукових досліджень із питань використання адміністративно-правових норм є обґрунтування чіткого механізму найбільш ефективної реакції держави в особі її органів на неправомірну поведінку в процесі використання прав, наданих адміністративно-правовою нормою, що має стати гарантією охорони прав, свобод та інтересів інших членів суспільства, а також інтересів самої держави.

Література

Советское административное право / [А.П. Клюшниченко, Л.М. Колодкин, А.П. Коренев] ; под ред. А.П. Коренева. - М. : Юридическая литература, 1986. - 400 с.

Адміністративне право України. Академічний курс : [підручник] : в 2 т. / редкол. : В.Б. Авер'янов (гол.) та ін. - К. : Юридична думка, 2004-2004. - Т 1 : Загальна частина. - 2004. - 584 с.

Адміністративне право України. Збірник основних питань та відповідей (загальна частина) : [навч. посібник] / [В.І. Загуменник, В.В. Проценко] ; за заг. ред. О.Д. Крупчана. - Бендери ; К. : Поліграфіст, 2012. - 444 с.

Решетов Ю.С. Реализация норм советского права. Системный анализ / Ю.С. Решетов. - Казань : Изд-во Казанского ун-та, 1989. - 156 с.

Стеценко С.Г. Адміністративне право України : [навч. посібник] / С.Г. Стеценко. - 3-тє вид., перероб. та доп. - К. : Атіка, 2011. - 624 с.

Великий тлумачний словник української мови / упоряд. Т.В. Ковальова. - Х. : Фоліо, 2005. - 767 с.

Правознавство: словник термінів : [навч. посібник] / за ред. В.Г. Гончаренка. - К. : Юрисконсульт ; КНТ, 2007. - 636 с.

Головченко В.В. Юридична термінологія : [довідник] / В.В. Головченко, В.С. Ковальський. - К. : Юрін- ком Інтер, 1998. - 224 с.

Юридична енциклопедія : в 6 т. / за ред. Ю.С. Шемшученка. - К. : Наукова думка, 1998-2004. - Т 5 : П - С. - 2003. - 736 с.

Адміністративне право України : [словник термінів] / [Д.Є. Андрєєва, А.В. Басов, Ю.Ю. Басова та ін.] ; за заг. ред. Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова. - К.

Словник базової термінології з адміністративного права : [навч. посібник] / за заг. ред. Т.О. Коломоєць. - К. : Істина, 2010. - 240 с.

Великий тлумачний словник сучасної української мови : [170 000 слів] / уклад. і гол. ред. В.Т. Бусел. - К. ; Ірпінь : ВТФ «Перун», 2004. - 1428 с.

Размещено на Allbest.ru