Адміністративна відповідальність у сфері використання техногенних родовищ в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДВНЗ «Запорізький національний університет»

Адміністративна відповідальність у сфері використання техногенних родовищ в Україні

Гладій О.В.

здобувач кафедри адміністративного та

господарського права

Наявність на території України техногенних родовищ та утворень вимагає нормативного врегулювання режиму їх використання. Техногенні родовища можуть і повинні стати джерелом формування мінерально-сировинної бази України, а не лише бути територіями техногенно забруднених земель, що завдають шкоди довкіллю.

Чинний Кодекс України про надра України (ст. 65) закріплює, що порушення законодавства про надра тягне за собою серед інших видів юридичної відповідальності й адміністративну згідно із законодавством України. Зокрема, відповідальність за порушення законодавства про надра несуть особи, винні в тому числі в самовільному використанні надр. У ст. 47 КпАП України встановлюється стягнення за самовільне користування надрами, укладення угод, які в прямій чи прихованій формі порушують право державної власності на надра.

Чинним законодавством прямо не передбачено відповідальність за використання техногенних родовищ корисних копалин без належної дозвільної документації. Усі родовища корисних копалин, у тому числі техногенні, із запасами, оціненими як промислові, становлять Державний фонд родовищ корисних копалин, а всі попередньо оцінені родовища корисних копалин - резерв цього фонду. Державний фонд родовищ корисних копалин є частиною державного фонду надр [1; 2].

Державний фонд родовищ корисних копалин і резерв цього фонду формується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, - Державною службою геології та надр України. Державний фонд надр формується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, разом із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці. Відповідно до ст. 42 Кодексу України про надра родовища, у тому числі техногенні, запаси і прояви корисних копалин підлягають обліку в державному кадастрі родовищ і проявів корисних копалин та державному балансі запасів корисних копалин. Виникає питання: наскільки доцільно розповсюджувати на них норми про адміністративну відповідальність за самовільне використання надр без належної дозвільно-ліцензійної документації? Чи взагалі є практика притягнення винних осіб за використання техногенних родовищ корисних копалин без відповідної дозвільно-ліцензійної документації?

Категорія «самовільне користування надрами» визначається окремими положеннями законодавства про надра. Зокрема, наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 29.08.2011 р. № 303 «Про затвердження Методики визначення розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок самовільного користування надрами» поняття «самовільне користування надрами» визначається як користування надрами за відсутності дозвільної документації на користування надрами, передбаченої законом [3].

Як було встановлено у підрозділі 3.1 існують такі види дозвільно-ліцензійних документів на використання надр, як: 1) спецдозвіл, акт про надання гірничого відводу - для суб'єктів користування надрами на загальних умовах; 2) УРП УРП - це угода, за якої одна сторона, Україна, доручає іншій стороні, інвестору, на визначений строк проведен-ня пошуку, розвідки та видобування корисних копалин на визначеній ділянці (ділянках) надр і ведення пов'язаних з угодою робіт, а інвестор зобов'язується виконати дору-чені роботи за свій рахунок і на свій ризик з наступною компенсацією витрат і отриманням плати (винагороди) у вигляді частини прибуткової продукції., спецдозвіл, акт про надання гірничого відводу для суб'єктів користування надрами на спеціальних умовах.

Також законодавством України визначено спеціальну підставу притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері видобування та використання газу (метану) вугільних родовищ - у розмірі до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, відповідно до ст. 17 Закону України від 21.05.2009 р. № 1392-VI «Про газ (метан) вугільних родовищ» [4]. Такі адміністративні штрафні санкції можуть бути застосовані до суб'єктів господарювання - юридичних осіб [5, с. 279].

Метою адміністративної відповідальності, як і будь-якої відповідальності, є застосування заходів державного або інших видів примусу задля усунення порушень прав та законних інтересів інших суб'єктів правовідносин, у тому числі інтересів держави або територіальної громади загалом. У разі притягнення до відповідальності в умовах правового режиму використання техногенних родовищ корисних копалин має порушуватися питання притягнення не лише до окремих форм юридичної відповідальності, а й загалом до застосування заходів екологічної відповідальності, має бути розроблено механізм усунення екологічних правопорушень задля загальної мети - забезпечення вимог екологічної безпеки та конституційного права людини на безпечне довкілля [6].

Екологічна відповідальність - це відповідальність держави, суспільства, особи (юридичної чи фізичної) людини перед суспільством, сьогоднішніми та майбутніми поколіннями людей, перед конкретною людиною та природокористувачем [7].

Можна виділити дві форми екологічної відповідальності: економічну та юридичну.

Підставою еколого-економічної відповідальності вважається факт заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу правомірною діяльністю (наприклад, викиди забруднюючих речовин у межах дозволеного), тоді як юридична (еколого-правова) відповідальність ґрунтується на факті правопорушення в екологічній сфері [8, с. 102]. Як зауважує О. Сурілова, форма еколого-правової відповідальності визначається як відповідальність за наслідки нераціонального, навіть злочинного, природокористування і виражається в порушенні норм і правил охорони довкілля та раціонального природокористування [9, с. 140].

Еколого-правова відповідальність встановлюється нормами окремих галузей права (цивільного, адміністративного, кримінального, господарського) і характеризується бланкетністю положень законодавства про її застосування.

Забезпечення раціонального природокористування як головної мети еколого-правового регулювання у сфері охорони навколишнього природного середовища вимагає формування дієвого механізму притягнення до відповідальності осіб, які винні у вчиненні екологічних правопорушень. При цьому вимагається формування екологічної культури людства, і під час визначення санкцій за вчинення правопорушень у сфері використання природних ресурсів слід враховувати не лише ступінь суспільної небезпеки вчиненого діяння, розмір шкоди, а й можливі наслідки протиправної діяльності чи бездіяльності суб'єктів відносин природокористування. Безвідповідальне споживацьке ставлення людини до природи призводить до порушення природно-екологічного балансу в масштабах планети і, як внаслідок, до глобального потепління клімату, забруднення атмосфери та гідросфери, лавиноподібного накопичення небезпечних для життя відходів, втрати придатних для агровиробництва земель, загострення проблеми продовольства та чистої питної води й інших проявів екологічної кризи [7].

Таким чином, зазначає А. Тетіор, вже за 10 років, у період 1986-1996 років, у світі було використано на 15% більше ресурсів, ніж планета зуміла створити та переробити. Така ситуація і є елементом та проявом глобальної екологічної кризи, що ставить під загрозу майбутнє людства, долю його майбутніх поколінь [10, с. 4]. Усвідомивши масштаби навислої екологічної загрози, усі країни світу в межах ООН на основі позиції відповідальності перед майбутнім зуміли узгодити спільний підхід щодо принципів розвитку людської цивілізації. На їх основі Декларація з навколишнього середовища і розвитку (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.) визначила, що розвиток повинен задовольняти потреби нинішнього часу, не ставити під загрозу здатність майбутніх поколінь задовольняти свої власні потреби.

Згідно з Принципом 4 Декларації (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.) [11] констатується, що для того, щоб домогтися усталеного розвитку людського суспільства, охорона навколишнього середовища повинна стати невіддільною частиною процесу розвитку і не може розглядатися у відриві від нього [11]. Це можливо, як було задекларовано з трибуни ООН, лише за умови розвитку екологічної відповідальності на новому екологічному світогляді, новій екологічній моралі, на усвідомленні кожною людиною своєї екологічної відповідальності як в загальнолюдському розумінні, так і з точки зору конкретної людини та фахівця у процесі конкретної повсякденної (професійної) діяльності [12].

Питання відповідальності за порушення режиму використання техногенних родовищ корисних копалин є власне таким, що належить до проблем глобального світового рівня, вирішення якої дозволить зберегти корисні копалини в надрах планети для майбутніх поколінь, а також сприятиме запобіганню подальшого забруднення навколишнього природного середовища. У цьому аспекті розроблення техногенних родовищ має бути активізованим і здійснюватися за налагодженої внутрішньої та зовнішньої державної екологічної політики, ефективність реалізації якої має забезпечуватися всіма суб'єктами публічного управління.

Хотілось б навести такий приклад судової практики застосування законодавства про надра у частині розробки техногенних родовищ. У справі № 2а-3032/10/0870 [13] предметом позову було оскарження рішень прокуратури Запорізької області в частині застосування вимог законодавства про надра щодо необхідності розроблення техногенного родовища корисних копалин «Балка Середня». У ході перевірки прокуратурою Заводського району м. Запоріжжя господарської діяльності ВАТ «Дніпроспецсталь» вимагалося обґрунтування правомірності використання техногенного родовища корисних копалин відповідачем. Колізія винесення прокурорського припису полягає в недотриманні строків прийняття правозастовчого рішення (як випливає з матеріалів справи, рішення прокуратурою (відповідачем) винесено 21 травня 2010 року, тоді як необхідна для вивчення інформація ВАТ «Дніпроспецсталь» надалася суб'єкту владних повноважень 25 травня того ж року). Однак у судовому засіданні представник прокуратури повідомив, що у відповідь на запит прокуратури Заводського району м. Запоріжжя ВАТ «Дніпроспецсталь» надало листом від 25.05.2010 № 122-223 інформацію, яка вже була відома прокуратурі й не була новою.

Спеціальний дозвіл на користування надрами № 3448 від 25.12.201 є дійсним, правомірність його видачі та переоформлення підтверджено судовими рішеннями у справах № 2а-7160/09/0870 та № 2а-17064/09/2670. Натомість з боку відповідача залучено до розгляду справи третю особу, ТОВ фірма «Деа Рома, ЛТД», яка має спеціальний дозвіл на користування надрами на території техногенного родовища корисних копалин «Балка Середня», але при цьому не має можливості здійснювати геологічне дослідження, в тому числі дослідно-промислове розроблення техногенного родовища «Балка Середня» із застосуванням сучасних технологій з метою забезпечення найбільш раціонального і комплексного розроблення родовища, поліпшення екологічного стану району робіт через господарську діяльність низки промислових підприємств м. Запоріжжя, серед яких відкрите акціонерне товариство «Запорізький металургійний комбінат «Запоріжсталь» ім. С. Орджонікідзе», відкрите акціонерне товариство «Електрометалургійний завод «Дніпроспецсталь» ім. А.М. Кузьміна», відкрите акціонерне товариство «Запоріжкокс» та відкрите акціонерне товариство «Запорізький завод феросплавів», у межах географічних координат земельних ділянок. Окрім того, зазначені суб'єкти господарювання, за свідченням третьої особи, незаконно та безкоштовно розроблюють та використовують надра України, використання яких дозволено лише на підставі дозволів, що видає Міністерство охорони навколишнього природного середовища України.

Відповідно до припису прокуратури Заводського району м. Запоріжжя було встановлено вимогу в передбаченому законом порядку негайно приступити до геологічного вивчення та дослідно-промислового розроблення техногенного родовища «Балка Середня» та виконання інших дій, пов'язаних із реалізацією спеціального дозволу на користування надрами № 3448 від 25.12.2008 та виконання угоди від 25.12.2008, укладеної з Міністерством охорони навколишнього природного середовища України.

Відповідно до інформації Державної екологічної інспекції в Запорізькій області, «в результаті господарської діяльності з розроблення промислових відвалів порушено правила користування відвалами, порушено правила користування землями прибережної захисної смуги вздовж Нагірної канави. Поверхня Нагірної канави являє собою зону, за впливу якої створюється постійна загроза підпору поверхневих вод, їх додаткове забруднення промисловими відходами, що, в свою чергу, становить постійну загрозу забруднення р. Дніпро. Постійна загроза підтоплення чотирьох ниток водоводів створює загрозу для питного водопостачання населення м. Запоріжжя».

Окрім того, внаслідок непроведення геологічного вивчення та оцінки запасів техногенного родовища «Балка Середня» держава позбавлена можливості передати надра для розроблення та видобування, що тягне за собою недотримання державним бюджетом відповідних грошових надходжень.

Таким чином, це очевидне порушення, що полягає у невиконанні ТОВ «Деа Рома, ЛТД» вказаних зобов'язань, призводить до суттєвого порушення інтересів держави, обов'язком якої відповідно до ст. 16 Конституції України є забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України.

Тому органами прокуратури було винесено припис, згідно з яким вимагалося усунути порушення при користуванні надрами, що розташовані в межах техногенного родовища «Балка Середня» (кадастрові №№ 02:035:0002, 02:034:0001, 02:034:0002), а саме припинити проведення на зазначених земельних ділянках всіх робіт, окрім складування відходів власного виробництва; не допускати незаконного перешкоджання виконанню зобов'язань ТОВ «Деа Рома, ЛТД» перед Міністерством охорони навколишнього природного середовища України на підставі угоди про умови користування ділянкою надр, що є додатком до спеціального дозволу на користування надрами № 3448 від 25.12.2008, наданого з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислового розроблення техногенного родовища «Балка Середня». Разом із тим перевіркою встановлено, що на земельних ділянках ВАТ «Дніпроспецсталь» у межах техногенного родовища «Балка Середня» відбувається видобування наявних там корисних копалин. При цьому ТОВ «Деа Рома, ЛТД» як суб'єкт, що отримав спеціальний дозвіл на користування цією ділянкою надр, для геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислового розроблення, до робіт не допускається. Таким чином, ВАТ «Дніпроспецсталь» організувало незаконне самовільне, екологічно небезпечне та безоплатне користування надрами загальнодержавного значення.

Окрім іншого, такими діями порушується цільове призначення земель, які перебувають у власності ВАТ «Дніпроспецсталь» для складання та переробки промислових відходів. Відповідно до ст. 143 Земельного кодексу України використання земельної ділянки не за цільовим призначенням є підставою для примусового припинення прав на неї.

У ході судового розгляду справи за письмовим запитом до Державної геологічної служби Міністерства охорони навколишнього природного середовища України отримано лист від № 29/04/2-152, де зазначено, що «відходи ВАТ «Дніпроспецсталь» (паспорт № 475, ф. Л) обліковані у ДКРП як об'єкт техногенний перспективний і не кваліфіковані як техногенне родовище». Іншими словами, промислові відходи полігону «Балка Середня» можуть набути статусу техногенного родовища за умови геологічного вивчення об'єкта з проведенням комплексу геологорозвідувальних робіт з метою промислової оцінки та затвердження запасів у ДКЗ в установленому порядку. Однак при цьому 25.12.2008 Міністерством охорони навколишнього природного середовища України видано ТОВ «Деа Рома, ЛТД» спеціальний дозвіл на користування надрами № 3448, у якому зазначено, що в користування надається саме техногенне родовище «Балка Середня», а не об'єкт техногенний перспективний.

І на день внесення приписів прокуратурою Заводського району м. Запоріжжя вказаний дозвіл був не скасованим та був чинним. Отже, дії одного органу виконавчої влади суперечать діям іншого.

ТОВ «Деа Рома, ЛТД» звернулась із листом за № 34 до Запорізької регіональної філії Державного підприємства «Центр Державного земельного кадастру при Державному комітеті України із земельних ресурсів» (вхідний № 2537 від 20.11.2008), у якому для врегулювання питання щодо користування земельними ділянками, розташованими на території техногенного родовища «Балка Середня», просило надати інформацію з Державного земельного кадастру стосовно власників і користувачів (орендарів, наймачів та інше) земельних ділянок, розташованих у районі техногенного родовища «Балка Середня» згідно з географічними координатами, зазначеними в ліцензії (спеціальному дозволі) на користування надрами.

Відповідно до Державних актів на право власності на земельну ділянку серії ЯГ № 717445, серії ЯГ № 717446, серії ЯГ № 717471, виданих на ім'я ВАТ «Дніпроспецсталь», цільове призначення (використання) земельних ділянок є таким: «для розташування відвалів промислових відходів».

Як зазначено у ст. 5 Кодексу України «Про надра», техногенні родовища корисних копалин це місця, де накопичилися відходи видобутку, збагачення та переробки мінеральної сировини, запаси яких оцінені і мають промислове значення. Такі родовища можуть виникнути також внаслідок втрат при зберіганні, транспортуванні та використанні продуктів переробки мінеральної сировини. Державний фонд родовищ корисних копалин є частиною державного фонду надр (ст. 5 Кодексу України «Про надра»). Позивачем не надано до суду рішення органу місцевого самоврядування про відвід земельних ділянок для розміщення відходів і будівництва об'єктів поводження з відходами. Також позивачем не надано до суду й дозволу спеціально уповноважених органів на видалення відходів чи здійснення інших операцій з відходами.

Позивачем надано до суду ліцензію серії АБ № 110682 строком дії з 09.12.2004 по 09.12.2009 та ліцензію серії АВ № 501506 строком дії з по 22.12.2014, видані Міністерством промислової політики України ВАТ «Дніпроспецсталь», на заготівлю, переробку, металургійну переробку металобрухту чорних металів.

Як зазначено у ст. 4 Закону України «Про металобрухт», діяльність, пов'язана із заготівлею, переробкою брухту чорних та кольорових металів і його металургійною переробкою, провадиться на підставі ліцензії, що видається в порядку, встановленому законодавством. З урахуванням зазначеного позивачем не доведено в суді право на проведення робіт саме з відходами, а не з металобрухтом, розташованими на земельних ділянках із кадастровими номерами 02:034:0001, 02:034:0002, 02:035:0002, на які є у нього державні акти на право власності на земельні ділянки.

Таким чином, ВАТ «Дніпроспецсталь» станом на 19.05.2010 та на 21.05.2010 вправі було лише розташовувати промислові відходи на земельних ділянках із кадастровими номерами 02:034:0001, 02:034:0002, 02:035:0002, на які є у нього Державні акти на право власності на земельні ділянки, та не вправі було перешкоджати ТОВ «Деа Рома, ЛТД» у геологічному вивченні, у тому числі дослідно-промисловій розробці, техногенного родовища «Балка Середня».

За вказаних обставин суд вважає внесення прокуратурою Заводського району м. Запоріжжя припису від 21.05.2010 за № 9/1148вих10 голові правління ВАТ «Дніпроспецсталь» обґрунтованим.

Отже, ВАТ «Дніпроспецсталь» було визнано винним у самовільному використанні техногенного родовища не лише для розміщення відходів металургійного виробництва, а й для їх розроблення, не маючи на те спеціального дозволу. Однак історія має завершення де-юре, а де-факто техногенне родовище «Балка Середня» використовується і зараз без спеціальної дозвільної документації, і мова не йде про притягнення товариства до відповідальності. При цьому погіршується ситуація із забезпеченням стану екологічної безпеки регіону, а враховуючи можливість забруднення ґрунтових підземних вод р. Дніпро, то й України загалом [14].

Власне, створилася така ситуація, коли підприємство, що внаслідок своєї діяльності утворило техногенні відходи і таким чином сформувало перспективне техногенне родовище, продовжує його використовувати без паспортизації родовища, без отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин з території об'єкта і не несе відповідальності через відсутність норми, яка б встановила відповідальність за такі дії.

КУпАП чітко не визначено підстав притягнення до відповідальності суб'єктів за незаконне розроблення техногенних родовищ або техногенних відходів виробництва. Якщо мова не йде про забруднення лісів, що визначено ст. ст. 72-73 КУпАП, то особу, яка має право на розміщення відходів промислового походження, неможливо притягнути до відповідальності, адже, по суті, немає правової підстави.

Вбачається за доцільне доповнити КУпАП статтею 57-1 «Незаконна розробка техногенних родовищ корисних копалин» такого змісту: «Використання техногенних родовищ корисних копалин або перспективних техногенних об'єктів корисних копалин без спеціального дозволу (ліцензії), в тому числі самовільне освоєння техногенних відходів виробництва, невиконання вимог безпеки використання техногенних родовищ і вимог охорони навколишнього природного середовища, тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від трьохсот до п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».

Водночас необхідно враховувати положення ст. 239 Господарського кодексу України про можливість поєднання притягнення до адміністративної відповідальності санкцій господарсько-правової відповідальності, зокрема необхідно передбачити в разі незаконного розроблення техногенного родовища корисних копалин вилучення прибутку (доходу); адміністративно-господарський штраф; обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання, а також в окремих випадках - ліквідацію суб'єкта господарювання.

Література

адміністративний відповідальність техногенний родовище

1. Про Державний фонд родовищ корисних копалин України: Постанова Кабінету Міністрів України від 2 березня 1993 р. № 150 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/150-93-n.

2. Про затвердження Порядку державного обліку родовищ, запасів і проявів корисних копалин: Постанова Кабінету Міністрів України від 31 січня 1995 р. № 75 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/75-95-n.

3. Про затвердження Методики визначення розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок самовільного користування надрами: наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 29.08.2011 р. № 303 II Офіційний вісник України. - 2011.-№73.-Ст. 2766.

4. Про газ (метан) вугільних родовищ: Закон України від 21.05.2009 р. № 1392-VI II Офіційний вісник України. - 2009. - № 46. - Ст. 1544.

5. Кірін Р.С. Кодифікація законодавства про надра: дис. ...д.ю.н.: спец. 12.00.06/Р.С. Кірін. - К., 2016. - 438 с.

6. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР II Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

7. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): [учеб.] / М.М. Бринчук. - М.: Юристи, 1998. - 688 с.

8. Рябець К.А. Екологічне право України: [навч. посіб.] / К.А. Рябець. - К.: Центр учбової літератури, 2009. - 438 с.

9. Сурілова О. Актуальні питання екологічної відповідальності за порушення законодавства про використання і охорону надр / О. Сурілова // Право України. - 2001. - № 5. - С. 81-84.

10. Тетиор А. Чем опасен день «промаха» Земли? / А. Тетиор // Зеленый мир. - 2010. - № 9-12. - С. 4.

11. Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (принято в Рио-де-Жанейро 14.06. 1992 г.) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2.-М.: БЕК, 1996 - С. 135-138.

12. Гро Харлем Брундланд. Предисловие председателя // Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР): пер. с англ. / под. ред. и с послесл. С.А. Евтеева и Р.А. Перелета. - М.: Прогресс, 1989. - С. 9-20.

13. Справа № 2а-3032/10/0870: Постанова Запорізького окружного адміністративного суду від 17 лютого 2011 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/14403634.

14. Фортунин В. Отходы и социально-экономическая политика ГМК / В. Фортунин [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.web-standart.net/ raagaz.php?aid=8464.

Размещено на Allbest.ru