Основні проблеми діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та шляхи їхнього подолання

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 343.9

Університету державної фіскальної служби України

ОСНОВНІ ПРОБЛЕМИ ДІЯЛЬНОСТІ СПЕЦІАЛІЗОВАНОЇ АНТИКОРУПЦІЙНОЇ ПРОКУРАТУРИ ТА ШЛЯХИ ЇХНЬОГО ПОДОЛАННЯ

О.Ю. Сніцар

Найбільшою перепоною до економічного зростання та демократичного розвитку держави, здатною поставити під загрозу будь-які позитивні зрушення і перетворення, є корупція, яка нівелює принцип верховенства права, заважає повноцінній реалізації прав та свобод громадян, розвитку громадянського суспільства тощо. А звернення до світового досвіду функціонування інституцій, подібних Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі в Україні, та критичний аналіз чинного законодавства є джерелом пошуку шляхів удосконалення ефективності її діяльності [6, с. 32].

Питання діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури у своїх працях вивчала велика кількість науковців, серед яких: В. С. Бабкова, Є. В. Вандін, Д. Г. Заброда, М. І. Камлик, М. І. Мельник, О. О. Онищук, О. С. Проневич, А. І. Редька, Н. О. Рибалка, М. І. Хавронюк та інші.

Метою дослідження є визначення проблем діяльності спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а також напрямів удосконалення її функціонування.

Для забезпечення ефективної боротьби з корупцією необхідно, в першу чергу, чітко розподілити обов'язки між конкретними інституціями, забезпечити наявність спеціалізованих органів, що відповідали б за протидію корупції, або ж спеціалізованих осіб, на яких покладаються обов'язки з боротьби з корупцією за допомогою правоохоронних органів. У міжнародної спільноти склалося загальне розуміння того, що за виконання та проведення моніторингу антикорупційних законів і заходів мають відповідати зазначені органи чи особи, які мають відповідні повноваження, ресурси і кваліфікацію, а також повинні бути захищені від неправомірного політичного тиску, для чого необхідні механізми забезпечення високого рівня їхньої структурної, операційної та фінансової автономії [4].

Одним зі шляхів викорінення корупції законодавець вважає реформу наявних і створення нових органів, які здійснюють протидію корупційним виявам. Зокрема, 14 жовтня 2014 року Верховною Радою України прийнято Закон України «Про запобігання корупції», яким визначено систему спеціально уповноважених суб ' єктів у сфері протидії корупції. У вказаному законі визначено роль і місце органів прокуратури щодо здійснення антикорупційної діяльності [7].

Відповідно до ст. 7 Закону України від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру» однією зі складових системи прокуратури України є Спеціалізована антикорупційна прокуратура, яка утворюється на правах самостійного структурного підрозділу в Генеральній прокуратурі України. Законом закріплено вичерпний перелік функцій Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а саме: здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування Національним антикорупційним бюро України; підтримання державного обвинувачення у відповідних провадженнях; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених цим законом і пов'язаних із корупційними або пов'язаними з корупцією правопорушеннями [8].

Слід зазначити, що Н. О. Рибалка, у свою чергу, функції поділяє на загальні, спеціальні та допоміжні [10, с. 212]. На думку Є. В. Вандіна, загальні функції відображають тенденції управління органами прокуратури загалом, а тому до них можна віднести: інформаційну;

прогнозування; планування; координаційну; контрольну; нормотворчу; забезпечення пріоритету публічних інтересів над приватними тощо [2, с. 123].

Крім того, слід погодитись із позицією Н. О. Рибалки у тому, що застосування спеціальних функцій буде різноманітним у силу особистих якостей конкретного керівника підрозділу, управління, відділу тощо [10, с. 213]. З метою досягнення цілей в управлінні керівник у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі повинен володіти рядом інструментів як при виконанні постійних, щоденних, так і стратегічних завдань.

До допоміжних функцій відносять кадрову, фінансово- та матеріально-забезпечувальну (господарську), нормативну, статистичну, облікову, функцію управління веденням діловодства та документообігу, в тому числі із дотриманням режиму секретності [2, с. 123].

Процесуальна ж компетенція Спеціалізованої антикорупційної прокуратури стосується розгляду і вирішення звернень громадян, запитів і звернень народних депутатів України, представників державних, громадських організацій, інших осіб, а також скарг учасників кримінального провадження на дії та рішення детективів і прокурорів [6, с. 33].

Крім того, слід, на нашу думку, погодитися з твердженням, що основним завданням нагляду в діяльності антикорупційної прокуратури є забезпечення належної, ефективної організації нагляду за дотриманням режиму законності під час здійснення оперативно-розшукової та кримінальної процесуальної діяльності підрозділами Національного антикорупційного бюро України [2, с. 124].

Отже, спеціальний антикорупційний орган - це незалежний, структурно автономний і самостійний та підзвітний державний орган, наділений в установленому порядку відповідними державно-владними повноваженнями з метою здійснення завдань і функцій у сфері запобігання корупції, що спирається у процесі реалізації своїх повноважень на високий рівень професійної підготовки працівників, а також на достатні фінансові та матеріально-технічні ресурси. Основними його ознаками є: незалежність і самостійність, структурна та операційна автономія, підзвітність, доступність, прозорість, відкритість, високий рівень спеціалізації працівників, фінансування за рахунок коштів державного бюджету тощо. Іншими ж ознаками спеціального антикорупційного органу будуть: порядок його створення та діяльності, компетенція, передбачені законодавством спеціальні функції і державно-владні повноваження, функціональна взаємодія з іншими органами в процесі реалізації своїх повноважень тощо [4].

Як бачимо, в нормах Закону України «Про прокуратуру» законодавець спробував дотриматись усіх зазначених положень, однак існує ряд проблемних питань, які потребують подальшого вивчення та усунення.

Специфічний складний, криміногенно-резонансний, загальнодержавний характер кримінальних проваджень, нагляд за розслідуванням яких здійснюють антикорупційні прокурори, потребує, на думку Є. В. Вандіна, розробки особливої кадрової стратегії в діяльності спеціалізованого антикорупційного інституту. Станом на сьогодні законодавча розробка та доопрацювання необхідна: штатному розпису і структурі Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, стратегії експертно-галузевого (фахового) забезпечення кадровими ресурсами, спеціальним правилам етичного кодексу поведінки антикорупційних прокурорів, ризикоорієнтовній системі оцінки схильності до корупційних проявів у професійній діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури [3, с. 169].

Іншою проблемою правового статусу цієї прокуратури є те, що вона організаційно і функціонально відокремлена від інших органів прокуратури. Пояснення цьому лежить в особливому призначенні Спеціалізованої антикорупційної прокуратури і прагненні законодавця гарантувати її незалежність. Проте таке її виняткове становище, яке проявляється, наприклад, у тому, що Спеціалізована антикорупційна прокуратура розташовується в службових приміщеннях Національного антикорупційного бюро України або в службових приміщеннях Генеральної прокуратури України (регіональної чи місцевої прокуратури), які розташовані окремо від інших службових приміщень Генеральної прокуратури України (регіональної чи місцевої прокуратури), створює загрозу підриву засади єдності системи прокуратури України [1, с. 20].

Цілком зрозумілим є те, що в умовах проведення реформи системи органів прокуратури України особливу увагу вітчизняних науковців і практиків, а також міжнародної спільноти привертає створення принципово нового для вітчизняної моделі прокуратури органу - Спеціалізованої антикорупційної прокуратури [1, с. 18]. Проте її запровадження пов'язане, на думку В. М. Руденка, в першу чергу, із необхідністю забезпечення функціонування Національного антикорупційного бюро України та розглядається в контексті посилення зусиль держави у напрямі протидії корупції [11, с. 71]. Цієї ж позиції дотримується й Є. В. Вандін, який зазначає, що функціонування Спеціалізованої антикорупційної прокуратури в Україні на сучасному етапі є елементом реалізації механізму національної антикорупційної стратегії. А її діяльність є особливим видом правоохоронної діяльності (антикорупційний нагляд), завданнями якого є забезпечення належної, ефективної організації нагляду за дотриманням режиму законності під час здійснення оперативно-розшукової та кримінальної процесуальної діяльності підрозділами Національного антикорупційного бюро України [2, с. 125].

Слід також зазначити, що діяльність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури має відповідати міжнародним стандартам та передовій світовій практиці, а також враховувати особливості національної правової системи. Саме тому, на нашу думку, важливою гарантією є імплементація міжнародно-правових норм протидії корупції у вітчизняне законодавство та удосконалення кримінально-правового, процесуального, адміністративного, фінансового та іншого законодавства.

А. В. Іванцова зазначає, що аналіз зарубіжної теорії та практики прокурорської діяльності надає підстави стверджувати, що легітимізація спеціалізованої антикорупційної прокуратури в окремих європейських країнах ґрунтується на правовому постулаті ліберальної конституційно-правової доктрини щодо невизнання абсолютного характеру засад єдності й ієрархічної залежності органів прокуратури та їхнього похідного характеру від конституційних принципів верховенства права, законності і незалежності [5, с. 63].

Є. В. Вандін звертає увагу на те, що нині питання меж реагування прокурора на виявлене корупційне правопорушення є надзвичайно важливим. При цьому необхідно оцінювати три фактори, за якими слід визначати дотримання антикорупційним прокурором вказаних стандартів ООН: 1) можливість притягнення до відповідальності у межах іншої юрисдикції, крім кримінальної (тобто неприпустимості односторонньої відмови від реагування); 2) підтвердження користі від взаємодії обвинуваченої особи з органами розслідування (надана інформація має бути дійсно цінною у сенсі кримінального переслідування злочинних груп та високопосадовців); 3) достатнє документування у випадках, коли здійснюється відмова від кримінального переслідування [3, с. 172].

Крім того, вчений наполягає, що аналіз досягнень і прорахунків Бразилії щодо діяльності антикорупційної прокуратури зумовлює потребу при розбудові Національного антикорупційного бюро України та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури України враховувати такі критерії ефективності діяльності, як вихідна організаційна та процесуальна незалежність, гарантії непідкупності та ефективності їхньої діяльності. Ними, як вбачається, можуть бути залучення незалежних експертів із провідних країн Європи та світу, неприпустимість ознак прихильних відносин між главами антикорупційних відомств і вищими державними посадовцями, можливість автономізації розслідувань від корумпованої правоохоронної та судової системи із можливим утворенням окремої національної судової палати у Верховному Суді України [3, с. 173].

Вказуючи на особливості функціонування спеціалізованих антикорупційних державних органів, доцільність їхнього функціонування, не можна оминути увагою напрацювання О. С. Проневича, який провів порівняльно-правовий аналіз правового регулювання статусу відповідних органів у державах Європи (Іспанія, Румунія, Хорватія, Швеція, Австрія) та деяких державах ближнього зарубіжжя (Литва, Молдова, Азербайджан). Результатом цього аналізу став висновок про те, що в окремих європейських країнах було запроваджено значною мірою уніфіковану інституційно-функціональну модель спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Для неї характерними є високий рівень автономності служби, загальнонаціональна юрисдикція, децентралізований порядок призначення керівника та його високий внутрішньовідомчий статус, прозорість процедур відбору персоналу, закріплення предметною юрисдикції служби, професійна підготовка тощо [9, с. 266].

Проте, як уже нами зазначалося раніше, на сьогодні залишається ряд недоліків у нормативно-правових актах, які регулюють діяльність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Так, наприклад, центральний апарат і територіальні філії, які утворюють систему Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, являють собою підсистему органів прокуратури України з визначенням відповідних функцій, яку очолює керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, який безпосередньо підпорядковується Генеральному прокуророві України [8]. Усе це свідчить про намагання законодавця акцентувати увагу на організаційній і функціональній автономності антикорупційної прокуратури.

Отже, з огляду на вищевикладене, на нашу думку, можна зробити висновок, що поява Спеціалізованої антикорупційної прокуратури України об'єктивно зумовлена прагненням суспільства створити ефективний державний антикорупційний механізм кримінального переслідування корупційних злочинів та осіб, які їх вчинили. А закріплення її особливого статусу в структурі органів прокуратури зумовлено специфічними завданнями, які покладаються на цей орган, і обмеженням впливу на прокурорів цієї прокуратури з боку керівництва Генеральної прокуратури України. антикорупційний прокуратура акт процесуальний

Виходячи з положень міжнародно-правових актів та досліджень вчених можна виокремити пріоритетні напрями вдосконалення діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, реалізація яких має бути забезпечена державою: гарантування відсутності впливу на професійну діяльність; оптимальна інституціоналізація; належна фахова підготовка персоналу; адекватне технічне та матеріальне забезпечення; ефективний інформаційний обмін, який гарантує належну професійну діяльність із виконання функцій, встановлених чинним законодавством [6, с. 35]. За результатами аналізу функцій і завдань Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, доцільно виокремити ті з них, реалізація яких здійснюється у процесуальній формі, а саме: а) підтримання державного обвинувачення у суді у кримінальних провадженнях, розслідуваних Національним антикорупційним бюро України;

б) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених Законом України «Про прокуратуру», щодо корупційних або пов'язаних із корупцією правопорушень;

в) розгляд і вирішення звернень, які стосуються дій та рішень прокурорів, детективів [12].

Список використаних джерел

1. Бабкова В. С. Проблеми визначення статусу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури / В. С. Бабкова // Проблеми реформування прокуратури : матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції (м. Харків, 15 квіт. 2016 р.). - Х. : Право, 2016. - С. 18-20.

2. Вандін Є. В. Діяльність антикорупційної прокуратури: теоретико-правовий аспект / Є. В. Вандін // Науковий вісник Херсонського державного університету. - 2016. - Вип. 1, том 4. - С. 122-125. - (Серія Юридичні науки).

3. Вандін Є. В. Організаційно-правові засади діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури України : дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.10 / Є. В. Вандін. - К., 2017. - 207 с.

4. Іванцова А. В. Міжнародний досвід та проблеми розвитку Спеціалізованої антикорупційної прокуратури України / А. В. Іванцова // Проблеми реформування прокуратури : матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції (м. Харків, 15 квіт. 2016 р.). - Х. : Право, 2016. - С. 60-64.

5. Карпунцов В. В. Проблемні питання реалізації функцій Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та шляхи їх вирішення / В. В. Карпунцов // Науковий вісник Ужгородського національного університету. - 2017. - Вип. 44, том 2. - С. 32-35. - (Серія Право).

6. Проневич О. С. Інститут спеціалізованої антикорупційної прокуратури в європейській державно-правовій традиції / О. С. Проневич // Форум права. - 2015. - № 1. - С. 261-268.

7. Рибалка Н. О. Мета, завдання та функції управління органами прокуратури України / Н. О. Рибалка // Зовнішня торгівля: економіка, фінанси, право. - 2013. - № 2. - С. 211-215.

8. Руденко М. В. Органи прокуратури України як спеціально уповноважений суб ' єкт у сфері протидії корупції: теорія, новації, шляхи оптимізації / М. В. Руденко // Право України. - 2015. - № 6. - С. 70-76.

9. Цимбал П. В. Прокуратура України : навчальний посібник / П. В. Цимбал, О. А. Калганова, Т. Я. Цимбал. - Ірпінь, 2009. - 205 с.

Анотація

Ключові слова: корупція, Спеціалізована антикорупційна прокуратура, діяльність прокуратури, антикорупційна діяльність, функції прокуратури.

Ключевые слова: коррупция, Специализированная антикоррупционная прокуратура, деятельность прокуратуры, антикоррупционная деятельность, функции прокуратуры.

Key words: corruption, Specialized anti-corruption Prosecutor's office, prosecutor's office activities, anti-corruption activities, prosecutor's office functions.