Правова регламентація застосування санітарних та фітосанітарних заходів в Україні у контексті вимог СОТ та ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

У статті висвітлюються питання правової регламентації застосування санітарних та фітосанітарних заходів в Україні у контексті вимог СОТ та ЄС. Здійснено аналіз правової регламентації застосування санітарних та фітосанітарних заходів щодо генетично модифікованих організмів (ГМО). Обґрунтовано положення про те, що у контексті Угоди про санітарні та фітосанітарні заходи СОТ, інших Угод СОТ та Регламентів ЄС, санітарні і фітосанітарні заходи необхідно розглядати як правові положення, закріплені в законах, постановах, правилах, інструкціях та процедурах, включаючи ветеринарні, карантинні та санітарно-епідеміологічні вимоги до кінцевого продукту, до процесу виробництва і обробки продукції, процедури інспектування та сертифікації, направлені на захист життя і здоров'я людей, тварин і рослин.

Приєднання України до Світової організації торгівлі фактично стало приєднанням до наявної в цій організації системи прав та обов'язків, значна частина яких стосується питання захисту інтересів національних виробників. Зберігаючи право захищати своїх виробників, країна зобов'язується робити це відповідно до правил і процедур, установлених СОТ. Вступивши до СОТ, Україна разом з іншими членами цієї організації, відповідно до ст. 14 Угоди про сільське господарство СОТ, взяла на себе зобов'язання надати чинності Угоді про застосування санітарних і фітосанітарних заходів.

Актуальність та необхідність застосування санітарних заходів у торгівлі сільськогосподарськими товарами закріплена в преамбулі Угоди про СФЗ СОТ, у якій, зокрема, зазначено, що мета застосування санітарних і фітосанітраних заходів - це намір СОТ покращити здоров'я людини, тварин та фітосанітарну ситуацію на території всіх членів СОТ; бажання утворити багатосторонню основу правил і дисциплін, що регулюють розробку, введення й застосування санітарних і фітосанітарних заходів із метою мінімізації їхнього негативного впливу на торгівлю; сприяння використанню гармонізованих санітарних та фітосанітарних заходів між членами СОТ на основі міжнародних стандартів, інструкцій і рекомендацій, розроблених відповідними міжнародними організаціями, включаючи Комісію з «Кодексу Аліментаріус» Міжнародного епізоотичного бюро, а також відповідні міжнародні й регіональні організації, що діють у межах Міжнародної конвенції із захисту рослин, не вимагаючи від членів СОТ змінювати їх належний рівень захисту життя чи здоров'я людини, тварин або рослин; забезпечення функціонування механізму реалізації правил застосування положень ГАТТ 1994, що стосуються використання санітарних та фітосанітарних заходів [1].

Науково-теоретичну базу заявленої теми складають праці українських вчених, присвячені дослідженням основних положень сучасних наукових теорій правового регулювання аграрних відносин та органічно поєднаних із ними інших суспільних стосунків у галузі аграрного, земельного, екологічного права, а саме: В.І. Андрейцева, Г.І. Балюк, Н.О. Багай, А.Л. Бейкуна, А.Г. Бобкової, С.І. Бугери, М.Я. Ващишин, Ю.О. Вовка, О.В. Гафурової, А.П. Гетьмана, С.Ф. Домбровського, В.М. Єрмоленка, В.П. Жушмана, П.Д. Індиченка, І.І. Каракаша, Т.О. Коваленко, В.В. Костицького, М.В. Краснової, П.Ф. Кулинича, С.І. Марченко, А.М. Мірошніченка, Н.Р. Малишевої, В.Л. Мунтяна, В.В. Носіка, З.А. Павловича, О.О. Погрібного, О.А. Поліводського, В.К. Попова, Т.П. Проценко, І.П. Сафонова, В.І. Семчика, І.О. Середи, В.Д. Сидор, В.А. Сонюка, А.М. Статівки, В.М. Стретовича, Н.І. Титової, В.Ю. Уркевича, В.І. Федоровича, В.С. Шелестова, Ю.С. Шемшученка, М.В. Шульги, В.В. Янчука, В.З. Янчука та інших дослідників.

З огляду на важливість проблеми, метою статті є узагальнення законодавчого, нормативно-правового забезпечення СФЗ в Україні через призму європейських стандартів, дослідження можливих прогалин на шляху до асиміляції українського законодавства до євростандартів та пропозиції щодо їх усунення.

Поняття санітарного й фітосанітарного заходу визначається в Додатку А до Угоди про застосування санітарних та фітосанітарних заходів, відповідно до якої санітарний або фітосанітарний захід розуміємо як будь-який захід, що проводиться для захисту життя або здоров'я тварин чи рослин на території члена СОТ від ризиків, що виникають у результаті проникнення, укорінення або поширення шкідників, хвороб, організмів, які є носіями хвороб, а також хвороботворних організмів; для захисту життя або здоров'я людей чи тварин на території члена СОТ від ризиків, що виникають від добавок, забруднювальних речовин, токсинів або хвороботворних організмів, які містяться в продуктах харчування, напоях чи кормах; для захисту життя або здоров'я людини на території члена СОТ від ризиків, що виникають у результаті хвороб, які переносяться тваринами, рослинами або продукцією, що виробляється з них, чи в результаті проникнення, укорінення або поширення шкідників; для уникнення чи обмеження іншої шкоди на території члена СОТ, що завдається в результаті проникнення, укорінення або поширення шкідників.

Відповідно до Угоди про СФЗ, санітарні чи фітосанітарні заходи включають усі відповідні закони, постанови, нормативні акти, вимоги та процедури, у тому числі «inter alia», критерії кінцевого продукту; виробничі процеси й способи виробництва; процедури тестування, інспекції, сертифікації та ухвалення; карантинні режими, включаючи відповідні вимоги щодо перевезення тварин чи рослин або щодо матеріалів, необхідних для їх виживання під час перевезення; положення стосовно певних статистичних методів, процедур відбору й методів оцінки ризику; вимоги щодо пакування та етикетування, які безпосередньо стосуються безпеки продуктів харчування [1].

На сучасному етапі, санітарні та фітосанітарні заходи виступають головним напрямом інтеграції аграрного сектору економіки України до європейського простору. Вступивши до СОТ, Україна прагне приєднатися до Європейського Союзу. Однією з основних вимог для вступу будь-якої держави до ЄС є виробництво високоякісної продукції за вимогами міжнародних стандартів, гарантування безпеки продукції для життя й здоров' я людей та безпеки довкілля, гармонізація законодавчих і нормативно-правових актів із законодавством цих країн.

Світова практика вдосконалення систем управління якістю має певний арсенал інструментів, серед яких можна виділити міжнародні стандарти ISO серії 9000, збалансовану систему показників (Balanced Scorecard), структурування функцій якості (Quality Function Deployment), модель досконалості Європейського фонду управління якості (EFQM). Більшість запропонованих підходів ґрунтується на принципах концепції всебічного управління якістю (Total Quality Management) [2]. Характерною особливістю системи регулювання якості й безпеки продовольства в ЄС є те, що вона заснована на директивах, які максимально враховують вимоги міжнародного продовольчого права ФАО/ВОЗ, викладених у стандартах «Кодекс Аліментаріус». Стандартами «Кодекс Аліментаріус» визначено не лише вимоги до показників безпеки харчових продуктів, а й додаткові показники якості, що обумовлюють біологічну цінність продукту [3].

Участь України в СОТ передбачає також виконання вимог європейського законодавства щодо додержання СФЗ у сфері сільського господарства й торгівлі сільськогосподарськими товарами в межах Зони вільної торгівлі з країнами ЄС. Імплементація європейських директив у національне законодавство здійснюється через прийняття в Україні регламентів, гармонізованих відповідно до європейських директив [4]. Проте однією з передумов забезпечення успіху аграрного реформування в нашій державі є створення організованого сільськогосподарського ринку з урахуванням національних особливостей [5].

У сучасних умовах, відповідно до вимог міжнародної системи самоконтролю, схваленої новими вимогами Європейської регламентації щодо харчових продуктів та кодексами міжнародних організацій (МЄБ, ВОЗ, ФАО), потрібно відмовитися від застарілої системи контролю кінцевого продукту на предмет виявлення недоліків, а перейти на профілактичний підхід - ліквідацію потенційних джерел небезпеки на всіх ступенях виробництва [6].

Досягти належного рівня якості можна за допомогою використання досягнень науки й техніки в процесі проектування та виробництва, запровадження новітніх технологій виробництва й суворого дотримання технологічної дисципліни, забезпечення належної технічної оснащеності виробництва, удосконалення стандартів і технічних умов, методів контролю на всіх стадіях виготовлення продукції.

У Європейському Союзі вимоги до показників безпеки набагато жорсткіші, перелік шкідливих речовин, вміст яких у харчових продуктах регламентується, значно ширший. Крім того, передбачено вимоги щодо захисту довкілля в процесі використання хімічних препаратів у сільськогосподарському виробництві, поводження з відходами, порушення яких може негативно вплинути на показники безпеки харчових продуктів. Регламент Європейського парламенту й Ради Європейського Союзу від 28.01.2002 р. 178/2002/ЄС установив загальні принципи та вимоги законодавства до харчових продуктів. Для цього створено європейський орган безпеки харчових продуктів і встановлено відповідні процедури в галузі їх безпеки. Подальше вдосконалення регулювання в цій галузі в Європейському Союзі передбачено Регламентом Європейського парламенту і Ради ЄС від 29.04.2004 р. № 852/2004 «Про гігієну харчових продуктів» [7].

Європейський Союз приділяє значну увагу регулюванню безпеки не лише сільськогосподарської та харчової продукції в цілому, а й продукції рослинництва. За цей період прийнято низку важливих нормативних документів Європейського Союзу в цій сфері, зокрема Директиву Ради 2000/29/ЄС від 08.05.2000 р. про захисні заходи, спрямовані проти ввезення на територію співтовариства організмів, шкідливих для рослин або товарів рослинного походження, а також проти їх поширення у Співтоваристві, положення якої частково враховано Законом України «Про карантин рослин» [8]. Важливе місце в механізмі організаційно-правового забезпечення застосування санітарних заходів в умовах участі України в СОТ займають Директиви щодо визначення максимальних рівнів залишків шкідливих речовин у продукції рослинництва та організацію спільного ринку - Директива Ради 76/895/ЄЕС від 23.11.1976 р. щодо встановлення максимальних рівнів залишків пестицидів на поверхні та в складі фруктів й овочів, Директива Ради 90/642/ЄЕС від 27.11.1990 р. щодо встановлення максимальних рівнів залишків пестицидів на поверхні й у складі продуктів рослинного та тваринного походження, у тому числі фруктів й овочів, Директива Ради 86/362/ЄЕС від 24.07.1986 р. щодо встановлення максимальних рівнів залишків на поверхні та в складі крупів, Регламент ЄС № 2200/96 від 28.10.1996 р. про організацію спільного ринку фруктів й овочів. У 2007 р. прийнято Директиву ЄС SANCO/00761/2007, якою внесено зміни до Директив 76/895/EEC, 86/362/EEC, 86/363/EEC і 90/642/EEC стосовно максимально допустимих рівнів azinphos-methyl у зернових, продуктах тваринного та певних продуктах рослинного походження, уключаючи фрукти й овочі [9].

Регламент ЄC № 285/97 від 27.01.1997 р. щодо нових видів харчової продукції та їх інгредієнтів. Міжнародні стандарти з фітосанітарних заходів (МСФЗ) 11.1997 р., частково змінені у 2002 р. [10], встановлюють процедуру фітосанітарної сертифікації, вимоги до персоналу, процедури огляду при реекспорті рослин чи продукції з них.

Потрібно зауважити, що принцип простежуваності передбачений і в цих стандартах - Національна організація з карантину рослин повинна мати можливість відстежувати вантажі та їх сертифікацію протягом усіх стадій їх виробництва, обслуговування й транспортування до місця експорту. Ці стандарти підготовлені Секретаріатом Міжнародної конвенції із захисту рослин як частина всесвітньої програми політики та технічної підтримки стосовно карантину рослин Організації з питань продовольства й сільського господарства ООН (ФАО).

Вказана вище програма надає членам ФАО та іншим зацікавленим сторонам ці стандарти, вказівки й рекомендації щодо гармонізації фітосанітарних заходів на міжнародному рівні задля спрощення торгівлі та уникнення застосування невиправданих заходів, які б могли чинити перешкоди для торгівлі. МСФЗ являють собою стандарти, указівки та рекомендації, визнані основою фітосанітарних заходів, що застосовуються членами Світової організації торгівлі (СОТ) у межах Угоди про застосування санітарних і фітосанітарних заходів. Країнам, які не є учасницями МКЗР, також рекомендовано дотримуватися цих стандартів. Вони розповсюджуються й через регіональні організації в цілому світі.

Також потрібно зазначити, що після вступу України до СОТ та підписання Угоди про асоціацію з Європейським Союзом в нашій державі виникли додаткові зобов'язання щодо імплементації законодавства України до вимог зняти законодавства ЄС, оскільки прийняті та внесені зміни до законодавства у фітосанітарній сфері до й після вступу до СОТ не повністю усунули колізії, прогалини та інші недоліки чинного санітарного, ветеринарного, фітасанітарного законодавства, тому в правовому регулюванні аграрних відносин у цій сфері ще існує чимало проблем, які потребують розв'язання.

Кроком України на євроінтеграційному шляху аграрного сектору є схвалення розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.02.2016 р. Всеохоплюючої стратегії імплементації гл. IV (Санітарні та фітосанітарні заходи) р. IV «Торгівля і питання, пов'язані з торгівлею» Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами - з іншого [11].

У вищезгаданій Стратегії передбачено сімдесят заходів з імплементації українського аграрного законодавства щодо основних принципів і вимог до безпечності харчових продуктів та кормів; державного контролю у сфері санітарних і фітосанітарних заходів; заходів, які застосовуються щодо маркування, заяв стосовно харчової цінності й користі для здоров'я людини; які застосовуються стосовно свіжого м' яса домашніх копитних тварин, птиці та заячих, промислових тварин і дичини, уключаючи внутрішні органи; щодо рубленого м'яса (фаршу), м'ясних напівфабрикатів, м'яса механічного обвалювання, м'ясних продуктів, продуктів риболовства, сирого молока, молозива, молочних продуктів і продуктів на основі молозива, щодо меду та продуктів бджільництва, харчових добавок; які застосовуються щодо генетично модифікованих організмів, і т. ін.

Детально проаналізувавши постанову, зазначимо, що повна імплементація положень Регламентів Європейського Союзу повинна бути здійснена Україною до 2021 р., оскільки більшість нормативних актів, що стосуються доступу до ринку, внутрішньої підтримки, продовольчої безпеки, не узгоджуються з регламентами Європейського Союзу й потребують удосконалення прийняттям низки нових законів та підзаконних нормативно правових актів, які б детально врегулювали вищевказані відносини. У зв'язку з цим Кабінет Міністрів України Постановою від 24.02.2016 р. № 160 «Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України щодо наближення законодавства України до права Європейського Союзу (acquis ЄС)» [12] вніс зміни до Плану заходів з імплементації Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами - з іншого, на 20142017 рр., затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.09.2014 р. № 847-р [13], та Плану заходів з імплементації р. IV» Торгівля і питання, пов'язані з торгівлею» Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, і Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами - з іншого, на 2016-2019 рр., затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.02.2016 р. № 217-р [13].

Підсумовуючи, вищенаведене, потрібно зазначити, що імплементацію цих нормативних положень Регламентів ЄС можна розглядати і як імплементацію Угоди СОТ про сільське господарство, оскільки члени Європейського Союзу є одночасно членами СОТ.

Велику увагу ЄС приділяє питанням правової регламентації застосування санітарних та фітосанітарних заходів щодо генетично модифікованих організмів (ГМО). Питання використання й контролю ГМО регулюється низкою Директив і Регламентів Європейського Союзу. Зокрема, Директивою Ради 90/219/ЕЄС від 23.04.1990 р. про використання у замкнених системах генетично модифікованих організмів [14] з останніми змінами, внесеними Рішенням 2001/204/ЄС, Директивою Європейського парламенту та Ради 2001/18/ЄС про умисне вивільнення в навколишнє середовище генетично модифікованих організмів [15], Регламентом ЄС № 1946/2003 від 17.07.2003 р. про транскордонне переміщення генетично модифікованих організмів, Регламентом ЄС №65/2004/ЄС від 14.01.2004 р., яким визначено систему розробки й встановлення єдиних ідентифікаторів ГМО; Регламентами Європейського Союзу № 1829/2003 від 22.09.2003 р. про генетично модифіковані продукти харчування та № 1830/2003 від 22.09.2003 р. щодо відстеження й маркування генетично модифікованих організмів та продуктів харчування, вироблених із генетично модифікованих організмів.

У цих документах закріплено поняття й основи діяльності, пов'язаної з ГМО, у тому числі переміщення генетично модифікованих організмів лише за згодою сторони, територією якої воно відбувається, окремо визначається порядок переміщення ГМО, які призначені для використання в якості харчування або корму.

На виконання цих положень в Україні створено та діють Державна рада з питань європейської і євроатлантичної інтеграції України, Національна рада й Міжвідомча координаційна рада з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Пріоритетною сферою адаптації законодавства ЄС визначено життя та здоров'я людей, тварин, рослин, а також довкілля.

Щодо адаптації законодавства з якості й безпеки сільськогосподарської та харчової продукції, то в чинному законодавстві України передбачено вжиття заходів щодо визначення механізмів державної підтримки створення й упровадження нових екологічно чистих, ресурсозбережуючих технологій вирощування поглибленої переробки сільськогосподарської продукції, виготовлення з неї конкурентоспроможної вітчизняної продукції, для чого в тому числі потрібно продовжити гармонізацію системи сертифікації сільськогосподарської продукції в Україні й норм, що регламентують санітарний, ветеринарний і фітосанітарний контроль, із міжнародними стандартами та вимогами, зокрема, впроваджувати на підприємствах, що виробляють продовольчі товари, міжнародні системи забезпечення безпеки харчових продуктів і продовольчої сировини.

Враховуючи великий обсяг роботи, пов'язаний із розгалуженою класифікацією харчових продуктів, значний перелік показників безпеки, вдосконалення та гармонізації з міжнародними стандартами показників безпеки продовольчої сировини й харчових продуктів потребує виконання значного теоретичного та практичного досвіду різних фахівців (юристів, санітарних лікарів, технологів харчової промисловості, ветеринарів тощо). Вдосконалення й гармонізація показників безпеки з міжнародними стандартами сприятиме позитивному міжнародному іміджу країни, відповідності продовольчої сировини та харчових продуктів, зменшенню негативного впливу забруднювачів на стан здоров'я населення, розширенню торгових відносин із зарубіжними країнами.

Враховуючи зазначене вище, очевидно, що СОТ зобов'язана зіграти важливу роль у забезпеченні безпеки харчових продуктів і виступити в якості міжнародного координатора щодо ініціатив із безпеки харчових продуктів, насамперед у співпраці з ВООЗ і ФАО (програма «Кодекс Аліментаріус»), та з урахуванням положень Угоди про СФЗ, відповідно до якої члени СОТ повинні брати найповнішу участь у роботі відповідних міжнародних організацій та їхніх філій, зокрема Комісії з «Кодекс Аліментаріус», Міжнародного епізоотичного бюро, а також міжнародних і регіональних організацій, що діють у межах Міжнародної конвенції із захисту рослин, сприяти розвитку й періодичному перегляду стандартів, інструкцій та рекомендацій зі всіх аспектів санітарних і фітосанітарних заходів та гармонізації законодавства з нормами й правилами СОТ у цілому.

Проведений у статті аналіз нормативних актів національного законодавства у сфері санітарного та фітосанітарного контролю свідчить, що закріплені в них норми, які спрямовані на забезпечення санітарних заходів, у цілому є такими, що гармонізовані з Угодою про застосування санітарних і фітосанітарних заходів СОТ, оскільки вони не створюють дискримінації між членами СОТ, не застосовуються в спосіб, який являє собою приховане обмеження міжнародної торгівлі. Тому в правозастосовній практиці норми цих законів повинні безпосередньо застосовуватись органами державної влади, судами, виконуватись іншими суб'єктами аграрного підприємництва у відносинах, що стосуються санітарних і фітосанітарних заходів.

Натомість, більшість нормативних актів, що стосуються доступу до ринку, внутрішньої підтримки, продовольчої безпеки, не узгоджуються з регламентами Європейського Союзу й потребують удосконалення прийняттям низки нових законів та підзаконних нормативно правових актів, які б детально врегулювали вищевказані відносини.

Література

фітосанітарний європейський правовий законодавство

1. Угода Про застосування санітарних та фітосанітарних заходів від 15.04.1994 р.

2. Гончаренко І.В. Стратегія забезпечення довгострокової конкурентоспроможності сільськогосподарської продукції в умовах вступу України до СОТ / І.В. Гончаренко // Економіка: проблеми теорії та практики : зб. наук. праць. - Вип. 221: в 3 т. - Дніпропетровськ: ДНУ, 2006. - Т. ІІ. - С. 455-460.

3. Дятлова Ю.В. Продовольственная безопасность Украины: совершенствование механизмов обеспечения в условиях интеграции / Ю.В. Дятлова // Актуальні проблеми управління зовнішньоекономічною діяльністю: зб. наук. праць ДонНУ. - Економіка. - Вип. 161. - 2010. - Т. ХІ. - С. 226-236.

4. Цема Т., Погорілий В. Гармонізація національного технічного законодавства та нормативної бази в галузі механізації сільськогосподарського виробництва із законодавством і нормами ЄС і СОТ / Т. Цема, В. Погорілий // Техніко-технологічні аспекти розвитку та випробування нової техники і технологій для сільського господарства України: зб. наук. пр. - 2008. - Вип. 11 (25). - 298 с.

5. Козак Л.В. Удосконалення організації ринку сільськогосподарської продукції у світлі вступу України до СОТ / Л.В. Козак // Фінансова система України: зб. наук. праць. - Острог, 2005. - Ч. 2. - С. 304-311.

6. Про гігієну харчових продуктів: Регламент Європейського парламенту та Ради від 29.04. 2004 року № 852/2004.

7. Про карантин рослин: Закон України від 03.04. 2003 р. № 3348-XII.

8. Максимально допустимі рівні azinphos-methyl в зернових, продуктах тваринного походження і певних продуктах рослинного походження, включаючи фрукти і овочі: Директива ЄС SANCO/00761/2007.

9. Міжнародні стандарти з фітосанітарних заходів (МСФЗ). Система сертифікації на експорт.

10. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: від 27.06.2014 р.

11. Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України щодо наближення законодавства України до права Європейського Союзу (acquis ЄС): Постанова Кабінет Міністрів України від 24.02.2016 р. № 160

12. План заходів з імплементації розділу IV «Торгівля і питання, пов'язані з торгівлею» Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, на 2016-2019 роки: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 18.02. 2016 р. № 217-р.

13. Про використання у замкнених системах генетично модифікованих організмів: Директива Ради 90/219/ЕЄС від 23.04. 1990 р.

14. Про умисне вивільнення у навколишнє середовище генетично модифікованих організмів: Директива Європейського Парламенту та Ради 2001/18/ЄС.

Размещено на Allbest.ru